三、安康生态文明体制改革创新实践案例

安康通过着力构建循环产业体系、大力发展“飞地经济”、强力节能减排降耗、全力实施大规模造林绿化、奋力推进移民搬迁工程等一系列生动实践，取得显著成效。本课题选取一部分安康生态文明体制改革创新实践案例进行深入的分析和总结，为我国其他地区改革实践提供有益参考。这些案例具有如下特点：一是体现了改革方案设计和基层探索的有机结合。结合安康生态文明体制改革工作实际开展各具特色、亮点纷呈的探索，地气足，发挥了基层首创精神。二是坚持了问题导向和目标导向的内在统一。着力巩固和发挥安康的生态优势，探索保护青山绿水、实现绿色发展的长效机制，在完善市场机制和更好发挥政府作用上下功夫。三是突出了安康生态文明体制改革体制机制的创新性、典型性。侧重创新的针对性、真实性，着重创新的突出性、代表性、先进性，确保是务实的、可复制、可推广的改革。

（一）案例一：“飞地经济”跨区域联动发展新模式

安康突破传统“飞地经济”以经济流向主导的发展模式，将生态文明理念贯彻到“飞地经济”发展，以生态流向引领并兼顾经济流向的发展模式。安康市连片成规模、适宜于发展工业的土地尤为短缺，要发展工业只能劈山造城、填河造地。这既不符合生态功能区建设要求，又会使投资成本加大，让许多企业望而却步，无法就近形成产业链，限制了工业发展的可持续性。2013年安康市提出“全域安康”理念，在受保护的2.15万平方公里外，探索“飞地经济”的发展模式。国务院总理李克强和中财办主任刘鹤对安康“飞地经济”创新做法给予了充分肯定，陕西省娄勤俭书记、胡和平省长也对此做出了批示和支持。新华社《内部参考》以《发展“飞地经济”打造生态经济的新引擎》进行了刊载，《陕西日报》以《安康飞地经济开启生态发展新模式》进行宣传报道。

1. 主要做法

（1）制定发展政策。2013年10月，安康市委、市政府做出了大力发展“飞地经济”的决定，成立了“飞地经济”发展工作领导小组及办公室，将“飞地经济”工作纳入市委、市政府重点工作进行单项考核专项督查，出台了发展“飞地经济”的指导意见。2014年5月，制定出台了“飞地经济”发展暂行办法，明确了项目布局、市场准入、信贷融资、财政支持、土地保障等24条支持政策。市发改、财政、工信等部门筹集1亿元资金用于“飞地经济”园区基础设施和项目建设奖励和补助。2014—2016年省上陕南循环发展专项资金共支持安康“飞地经济”园区建设投资1.2亿元，其中基础设施建设项目投资8000万元。市县共筹集17亿元资金用于飞地经济建设。协调宁陕、白河、镇坪办理陕西金控集团担保融资贷款6000万元。

（2）优化空间格局。安康明确把“飞地经济”园区建设作为安康生态经济发展新的增长极，作为产业脱贫和产业发展的重要载体，按照全域安康理念，实行“点上开发、面上保护”，把宁陕、紫阳、岚皋、镇坪、白河5个限制开发国定贫困县重大产业项目，向全市重点开发区域且条件较好的国家级高新技术产业开发区和恒口统筹城乡发展示范区集中，形成限制开发区域和重点开发区域资源共享、优势互补、互利共赢的发展局面。

（3）创新发展机制。“飞地园区”实行“飞出地”和“飞入地”县区合作共建，将互利共赢作为发展“飞地经济”目标，从制度层面明确“飞出地”与“飞入地”在“飞地经济”发展中的责任分担、财税收入、产值统计考核等利益分配，保障合作县区之间双赢，调动“飞出地”“飞入地”积极性。积极探索主体结构、开发建设、运营管理、利益分配新模式，签订规范、详细、可操作的合作协议，做到分工明确、权责对等、共建共享。

（4）推进项目落地。安康高新区和恒口示范区一期规划4.2平方公里五个“飞地经济”园区建设初具雏形。四年累计完成基础设施投资15.88亿元，签约项目69个，落地建设项目27个，建成道路5公里，建设厂房5.62万平方米。岚皋县以市场化、公司化运作模式打造全省首个节能环保专业园区，镇坪县依托苏陕扶贫协作引进常州方圆制药助推中药材产业发展，紫阳县引进返乡创业企业家成立睿智环保建材公司发展环保产业。按照飞地经济园区五年建设规划，“飞地经济”园区在今后三年内建设总面积将达到10平方公里，落户企业300家以上，年实现产值100亿元，利税20亿元，解决劳动就业10余万人。

2. 改革成效

（1）安康市具有典型的劳务经济特征，农民外出务工收入占农民收入的50%以上，通过合作建立“飞地经济”园区，实现劳动力就近有序就业，增加了城镇劳动力收入，增强了城镇人口聚集。同时，通过各类优惠政策，“飞出地”县区政府从异地办园，化解了土地、技术等资源瓶颈制约，带动了自身产业发展，还获取一定财政税收。

（2）“飞地经济”模式下的异地园区，对于“飞入地”而言，将成长为安康市高新技术研究和开发的“高地”；资金、技术、人才汇集的“洼地”，提高区域品牌形象和竞争力；对于“飞出地”而言，化解土地等要素成本上升对经济成长的“瓶颈”制约。总之，“飞地经济”模式化解了宁陕等山区县“飞出地”有项目无空间和高新、恒口等“飞入地”有空间没项目的矛盾，成为安康市区域间互利多赢的发展模式。

3. 案例启示

“飞地经济”是产业经济与金融支持共生共融发展的新实践，是产业投资的新载体，是资本聚积发展新洼地，它对于加快安康市统筹城乡、区域协调发展，具有十分重要的现实意义。

（1）统筹城乡的新载体。山地县区等限制开发“生态功能区”与高新区等“重点发展区”合作建设“飞地经济”园区，将打破行政区域鸿沟，促进城乡区域协作、优势互补，实现城乡共繁荣。

（2）产业投资和资本聚积的洼地。“飞地经济”发展模式意味着各类资本、要素、进口的有序合理流动，经由各类优势资本互补和互惠互利的原则，使各行政区域之间达到缩小差距协同发展目的。

（3）让政策与服务落实力成为生产力。为避免各县市区、园区之间的无序竞争，杜绝重复建设现象，应由上级政府制定出台“统一征地、统一规划、统一开发、统一基础建设、统一出让地价、统一收益分配”的“飞地经济”发展政策。

（4）飞地经济要注重政府与市场的有效分工与合作。行政推动力占主导、特别是合作初期阶段。无论是哪种飞地模式，政府推动都发挥着主要作用。市场化运作方式最具效益，最具活力。飞出地和飞入地的合作双方必须存在强大的合作动力。主要领导必须在思想观念上跟得上、推得动，在实施干部调配、挂职等制度时，应该更多地考虑如何服务“飞地经济”发展，有意识地安排干部双向交流和培养。

（5）“飞出”和“飞进”须有强大的合作动力。两地发展水平要有较大落差。经济发展水平落差小的地区之间，往往互补性较差，竞争关系大于合作关系。生产要素上存在一定的互补性，政治、经济利益上具有共享性，是“飞地经济”长期健康发展的基本保障。推动合作的主体是地方政府，合作对两地的产值、税收、就业、环保等是否有益，是合作时需要考虑的重要问题。这需要在统计上给予明确分割，奖惩分明。

（二）案例二：“社区工厂”承载生态脱贫新路径

贫穷不是生态文明，生态保护如果不能让人民得到实惠，就会失去动力，无法持续。安康有10个县区都是贫困县，在全力推动脱贫攻坚工作中，探索实践了“新社区+新工厂+贫困户”的就业扶贫新模式，走出了一条“兴办新社区工厂，助推精准扶贫”的新路子，取得了农民就业、工厂发展、社区繁荣、社会稳定的“多赢”效果，被评为2017年度中国改革十大案例。“社区工厂”就业扶贫模式被国家列为经典扶贫案例，先后荣获“首届全国创业就业服务展示交流活动优秀项目奖”“首届全国创业就业服务展示交流活动最具人气奖”，并被《人民日报》《光明日报》《陕西日报》等媒体广泛宣传并在全省全国推广。社区工厂建设与脱贫攻坚工作实现了同频共振、良性融合，成为助推贫困劳动力充分就业、增收致富的强劲引擎。

1. 主要做法

（1）加强领导，建立新社区工厂就业扶贫新机制。为确保新社区工厂培育扶持工作扎实推进，安康成立了由市政府主要领导任组长，市发改、人社、财政、扶贫、商务、工信、民政、工商、税务、国土、环保、规划、住建、金融办、银监局、人行等单位为成员的新社区工厂发展工作领导小组，各县区结合实际也成立了相应的领导机构和工作机构。将发展新社区工厂纳入经济社会发展规划和脱贫攻坚大盘子，进行重点研究、重点部署、重点倾斜。市政府将其纳入对县区脱贫攻坚专项考核内容之一，下发了各县区培育扶持新社区工厂建设目标任务和三年规划，定期督查评比通报。建立了“领导联厂、部门包厂、干部驻厂”的长效帮扶机制。

（2）统筹谋划，打造新社区工厂就业扶贫新平台。在充分调研的基础上，明确新社区工厂的标准，即在移民搬迁安置社区或居住农户100户以上的农村人口集中区创办的工厂，在安置社区1平方公里以内、用工人数稳定在20人以上、正常生产经营在6个月以上的，认定为新社区工厂，并将具有新社区工厂特征的农业园区、产业园区纳入认定范围，享受相关扶持政策。确定一年打基础、两年上规模、三年全覆盖思路，提出到2020年全市建成新社区工厂300家以上、带动就业5万人的目标。在这一总体规划的框架下，分别制定了农业园区、产业园区、新社区工厂、劳务经济等发展建设子规划，力求移民搬迁与建设农业园区、产业园区、新社区工厂及发展劳务经济的紧密结合，扩大产业规模、扩增用工需求、扩容就业岗位，切实做到既让群众搬得出、更让他们稳得住、能致富。

（3）政策激励，培育新社区工厂就业扶贫新动力。在全市设立创业就业基金500万元，各县区按每10万人安排不少于60万元的就业配套资金，设立就业创业基金，主要用于重点群体创业一次性开业补贴及新社区工厂资金补贴等项目。从全市公共就业服务经费中建立支持新社区工厂发展专项补助资金200万元，主要用于新社区工厂实训设备购置及维护费用补助。创新信贷扶持，对担保有困难的，招用一个贫困家庭劳动力或残疾人，县区可按每人5万元的标准给予授信担保。确定对吸纳贫困劳动力就业的新社区工厂，优先享受创业担保贷款，并按规定享受财政贴息政策。将吸纳就业作为扶持的硬性指标，对新社区工厂吸纳贫困劳动力就业的，给予每人1000元的一次性岗位补贴。符合条件的，对其生产经营场地租赁费、水电费给予补贴。强化新社区工厂技能培训，对新社区工厂从业人员开展企业岗前培训且实现稳定就业的，其培训补贴标准按照同类工种、相同或相近课时补贴到企业。

（4）精准招商，壮大新社区工厂就业扶贫新主体。立足就业导向，坚守安全环保底线，围绕劳动密集型手工业加工项目，优化环境、拿出资源、搭建平台、筑巢引凤，坚持“量身定做”，实施精准招商。市委、市政府进一步创新举措，对引进新社区工厂的单位或个人给予奖励，持续简政放权、规范中介服务、营造公平环境，形成重商亲商、安商富商的投资高地和环境洼地。近年来，成功引进了香港嘉鸿手套、江苏凯灵汽车零部件、广东泽健电子等龙头企业入驻有关工业园区，全市每个县都建成了一定数量的新社区工厂。企业落地后，坚持“总部建在园区，车间建在社区”，形成了厂房式、门面式、居家合作式等灵活办厂方式，方便群众就近就地就业，保障持续稳定增收。

（5）优化服务，提供新社区工厂就业扶贫新保障。大力培育、全力支持小微企业，全方位给新社区工厂提供全方位服务，帮助企业加快成长、做大做优，不断增强吸纳群众就业和促推地方发展能力。工商、税务、安监、消防、国土、规划等单位专门就涉及新社区工厂建设的项目简化了行政审批程序，扶贫、商务、金融、保险等单位围绕自身优势，整合资金资源，为各类新社区工厂发展提供了强有力的资金保障。人社部门围绕用工招聘服务、工人技术培训、劳动关系指导、社会保险缴纳、创业项目对接等方面提供“保姆式”服务服务，兑现落实好各类就业创业补贴政策，为新社区工厂发展“输血充电”“保驾护航”。

2. 改革成效

（1）为精准脱贫找到了一条好路子。“社区工厂”在推进就业创业工作中，实施“政府引导、能人引领，以厂兴社、厂社融合，基地孵化、连锁推进”的工作思路，从厂房用地、税收优惠、房租补贴、免费培训等多个方面进行扶持，围绕就业抓招商，围绕招商抓创业，精准实施“保姆式”服务，实现了“招商、创业、就业”三位一体的工作格局，一大批劳动密集型企业迅速落地，一大批返乡创业投资者回乡兴业。新社区工厂以推进就业脱贫、扩大就业增收和扶持返乡创业为目标，鼓励支持各类企业，主要是劳动密集型企业及返乡创业人员在移民搬迁社区配建的商业用房、社区空置门店、老厂房、旧学校、旧办公楼等闲置土地、房屋，创办生产加工型工厂（分厂）或加工车间，吸纳和解决移民搬迁群众和建档立卡贫困劳动力就地就近就业。

（2）为解决农村“三留守”问题提供了一个好办法。创办新社区工厂，能够让农村留守人员在家门口就业，做到“挣钱和顾家”两不误。当下农村社区大多数家庭出现了这种现象：丈夫外出打工“挣大钱”致富，妻子在新社区工厂上班“挣工资”养家，既照顾了老人孩子，又成就了各自事业，农村“三留守”问题迎刃而解。

（3）为新型城镇化打下了一个好基础。新型城镇化最核心的问题是人的城镇化。移民搬迁解决了人口向城镇集中的基础性问题，新社区工厂恰恰解决了人口搬迁集中后留得住、能就业的问题。通过大力发展新社区工厂，既引回来一大批在外务工成功人士返乡创业，又引领了大众创业、万众创新热潮；还培训锻炼了一大批电子元器件、手套、棉鞋、服装加工的熟练工人，使广大贫困户摆脱了世代赖以生存的土地，从一个农民蜕变成产业工人，不仅实现了生产业态的转变，而且实现了生活方式的转变，加速了新型城镇化发展。

（4）为地方经济追赶超越搭建了一个好载体。随着新社区工厂的兴起，全市手工制造业、电子元件加工业、农产品加工业蓬勃涌现，技能培训、创业平台、物流快递、电子商务、网络创业、家庭服务业等三产服务业协同跟进，地方经济结构加快调整，工业经济总量不断壮大。

3. 案例启示

（1）“社区工厂”是解决搬迁群众“稳得住、能致富”的重要举措。虽然各地都非常注意将移民安置与地方产业布局、劳动就业相衔接，但由于大多移民区域经济基础薄弱，产业项目少，吸纳就业能力低，无法提供足够的就业岗位。另外，由于教育培训资源相对分散、培训内容相对单一，一些移民因为没有一技之长而无法外出寻找就业机会。生活无依靠，未来无着落，移民群众难以安居乐业。引进一批加工技术不难、无污染、低能耗的加工业，兴建一批劳动密集型社区工厂，能够较好解决搬迁群众的就业致富难题。

（2）“社区工厂”领导重视是核心。在社区工厂发展过程中，政府既是风向标，也是定心丸，更是催化剂。政府引导、领导重视是起步之基；政策支持、资源整合是发展之本；优化服务、全民创业是壮大之源。对于欠发达地区来讲，发展社区工厂的限制瓶颈较多，唯有政府强力推动，从上到下、自始至终营造一个良好的发展环境，才能为社区工厂的快速发展奠定坚实基础、提供有力保障。

（3）“社区工厂”真心真情帮扶是关键。在贫困山区发展社区工厂，必然面临资金不足、交通不便、人才不济等困难问题，更加需要政府保姆式服务。平利县始终站在创业者的角度，安排专人负责协调厂房租赁、银行开户、验资报告、注册登记、税务登记、环境评估、贴息贷款等多项工作，一点一滴、一步一步地帮助社区工厂解决困难问题，确保做到实实在在、真金白银地贴心服务，才促使社区工厂得以生存、发展、壮大。

（4）“社区工厂”形成产业集群才有生命力。社区工厂目前的小微企业多以电子元件初级加工为主，属于原材料和销售市场“两头在外”型企业，优势在于劳动力资源十分充裕，短板在于产业链条很短、生命力比较脆弱。需要制定社区工厂发展总体规划，致力于打造小微企业集群，努力把小企业做成大产业。同时依托工业园区，千方百计引进大型的电子厂商入驻，培育形成“大公司+社区工厂+搬迁群众家庭作坊”的产业发展模式，突出解决订单、技术、品控、销售等社区工厂解决不了的问题，只有这样，社区工厂才有生命力，才能走得更远。

（三）案例三：“河长+警长+督查长”升级河长制

习近平总书记指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。安康水系发达，河流众多，是陕西省河网密度最大的地区，也是汉江流经最长和南水北调水源涵养面积最大的地区，河湖管理保护任务异常艰巨。安康市围绕“保水质、保安全、促发展”目标任务，在2013年试点推行河长制的基础上，全力打造安康河长制的升级版，形成河长、警长、督察长“三长治河”机制。安康全面推行河长制工作，很好地把握住了中央全面推行河长制工作的精髓和要义，河长制工作进展走在全国前列，在制度设计、组织机构、执法监管、舆论宣传等方面形成了成功经验和有益做法，值得总结推广。“三长”治的是河道，改变的是老百姓的观念，改善乡村环境有了更加深厚的民众基础。水利部督导检查组对安康升级版的河长制推进给予了充分肯定，评价为“动得早、动得快，工作实、工作细，有特色、有成效”。2017年水利十大新闻、有影响力十大水利工程和基层治水十大经验评选结果中，安康市建立“河长+警长+督察长”治河机制，获评“2017基层治水十大经验”。

1. 主要做法

（1）抓工作方案，强化顶层设计。市委、市政府把河长制作为推进脱贫攻坚、追赶超越、改善生态环境和改善民生的重大战略来抓。2017年出台《安康市全面深化河长制实施方案》。全市10个县（区）、140个镇（办）全面制定出台工作方案，将任务层层分解落实到河流和具体人员，形成了人人有压力、层层领导有责任的工作格局。结合实际，注重实效，全面建立由各级党委、政府主要领导负责制为核心的工作机制。按照“党政同责，一岗双责，失职追责”要求，全面建立总河长负责的“河长+警长”的河湖管理保护工作机制。总河长及汉江安康段河长由市委、市政府主要领导担任，11条主要支流由市级领导任市级河长，并由副市长、市公安局局长任总警长。岚皋县建立了河长抓落实、警长抓执法、督察长抓监管的“河长+警长+督察长”“三长治河，全民参与，协作联动，守水尽责”的工作机制。石泉县建立了“河长+警长+四员（水政监察员、环保监察员、海事监察员、城建监察员）”督查联动机制，实行“严管、勤查、联动、重罚”，效果明显。

（2）抓宣传教育，营造良好氛围。通过当地主流报刊、新闻网站开办了《聚焦河长制，共护一江水》专栏，制作了电视宣传片，市、县编发了《河长制工作简报》。市河长办召开了全市河长制宣传工作座谈会，邀请新华社等16家媒体座谈交流河长制工作。宣传河长制“进机关、进校园、进社区、进农村、进景区、进企业、进市场、进家庭”的活动，营造全社会参与河湖管理保护的良好氛围。

（3）抓保障落实，健全工作机制。按照“党政同责，一岗双责，失职追责”要求，全面建立了由党委、政府主要领导负责制为核心的“河长+警长”市、县、镇、村四级工作责任体系。安康四级“河长+警长”体系实现全覆盖，共明确河长2993名，警长965名。市编委明确了市河长办机构设置，增设1名专职副主任和4个人员编制。市财政下拨专项经费80万元用于日常经费支出。

（4）抓典型示范，树立工作样板。开展“市级示范河流、示范县、示范镇”创建活动，一些县、镇在实践中探索形成了好经验、好做法。如岚皋县建立了河长抓落实、警长抓执法、督察长抓监管的“河长+警长+督察长”三长治河机制，石泉县建立了“河长+警长+四员”督查联动机制。

（5）抓河长履职，做到以上率下。全市各级党委、政府主要领导及班子成员，认真落实河长第一责任人职责，直接挂帅，靠前指挥，狠抓落实。市级河长带领相关责任部门负责人，分别到所包联的河湖库渠现场检查指导，召开专题会议，落实河湖库渠保护与管理任务。

（6）抓专项整治，解决突出问题。市政府召开涉河违法行为专项整治视频会议，各县（区）、各部门加强执法联动，查处了一大批非法乱采、垃圾乱倒、污水乱排、乱占乱建等涉河违法行为。截至2017年7月10日，开展涉河矛盾纠纷排查1360次，排查问题隐患149起，现场整改落实128起，联合执法检查366余次，查处涉河违法案件140起，刑事拘留12人，行政处置13人，罚款61人。

（7）抓制度建设，强化考核问责。根据要求，建立了工作会议、督查考核、信息共享、问题清单、联系单位等制度，明确了联席会议成员单位以及河长联系单位名单及职责。将河长制工作纳入全市目标责任考核体系，强化问责问效和生态责任追究。紫阳县制定出台了河长制工作责任追究办法，旬阳县实行了“一月一巡查、一月一通报、一月一清单”制度，岚皋县实行零报告制度，并将督察长履职情况纳入考核，与年底工资报酬挂钩。

2. 改革成效

（1）认识深刻到位。安康作为南水北调中线工程核心水源地和水源涵养区，能够充分认识到保护好一江清水的重要性，将全面深化河长制作为落实绿色发展理念、改善生态环境和改善民生的重大战略来抓，切实加强河湖管理和治理，确保了汉江水质长期安全达标。

（2）措施非常扎实。安康既抓好规定动作，实现了河长制组织机构、责任体系、制度建设全覆盖，又注重创新动作，探索推广“三长四员”“三长治河”等机制，全力提升监测水平，营造浓厚宣传氛围，各项工作扎实有力推进。

（3）工作效果良好。安康围绕“六无六有”目标，各级河长高度重视、履职尽责，各相关部门协作联动、密切配合，坚持问题导向，因河施策，精准发力，推行全方位的管理和全覆盖的集中整治，取得明显成效。

3. 改革启示

（1）责任落实是前提。明确“河长”为“河长制”管理的第一责任人，实行全县上下一盘棋，理顺管理体制，落实管理责任，形成了分段监控、分段管理、分段考核、分段问责的格局。各“河长”认真履责，各部门各司其职，生态执法局综合执法，确保了各项责任落实到位，保障了整河治理推进到位。

（2）及时处置是关键。大多环境违法行为存在发生时间短、地点偏僻、污染源隐蔽等特点，难以在第一时间得到有效处置，工作较为被动。“河长制”充分发挥乡（镇）、村级前沿力量，利用驻村领导干部身在基层、贴近一线、能在第一时间制止污染行为的特点，有效解决了巡查不到位、查处不及时等问题。

（3）严格执法是重点。按照属地管理原则，由发生污染事件河段的所属乡（镇）做好证据收集和整治工作；涉及多个河段不同属地的，由县生态综合执法局进行执法；发生重大污染事件，由县“河长”办牵头，统一组织、统一行动，整合部门和乡（镇）力量，开展联合执法。同时，加大对环境污染违法行为的处罚力度，实行从重处罚、上限处罚，并进行媒体曝光，让违法企业在法律上受到制裁、经济上受到惩罚、道义上受到谴责。

（4）社会参与是根本。实行河流的综合治理，单靠政府单打独斗难以奏效，必须充分发挥人民群众的力量和作用。“河长制”的实施，激起了民间治水的信心和决心，调动了广大群众的积极性，把公众从旁观者变成环境治理的参与者、监督者，形成了“政府主导、群众参与”的工作格局和“人人关心河道、珍惜河道、保护河道、美化河道”的强大合力，提高了河道管理质量和治理水平。

（四）案例四：移民搬迁成为统筹城乡发展的总引擎

实践证明，统筹各类对象实施搬迁，有利于抑制贫困增量、化解区域贫困、建设生态文明、发挥聚合效应，移民搬迁成为区域经济社会发展“牵一发而动全身”的关键性工作。安康自然灾害多、贫困程度深、生态责任重、发展差距大，是安康的最大市情。由于地理条件差、产业发展弱等因素影响，安康大量群众长期依山而居、靠山吃山，过度开山、砍伐、放牧等传统生产生活方式对自然资源造成一定的破坏，导致资源承载与生态修复能力下降，生态问题日益严重。把散居在中高山地的群众搬迁到城镇、中心村集中安置，将极大地降低人群活动对大自然的侵扰，从源头上解决生态保护难题。安康移民搬迁工程，无论是规模还是内涵，都与以往大不相同。它不仅仅承载了“避灾、扶贫”功能，还更多地承载着“生态、环保、民生、发展”功能。移民搬迁早已不再停留在“搬迁”层面上，而是紧紧扣住“人与自然”“发展与保护”的主题，成为统筹城乡发展的总引擎。2017年度，国家发改委按照国家领导人批示精神，先后以《政策指引》第17期、第25期印发了安康市搬迁工作做法。同时，中央电视台、《人民日报》《光明日报》、新华社等国家级新闻媒体也进行了多次聚焦报道。

1. 主要做法

（1）规划引领，科学实施。安康始终把移民搬迁作为全局性的发展工程、治本性的民生工程和关键性的生态工程。按照“系统谋划，高点定位，统筹推进，一举多赢”的思路，系统全面谋划移民搬迁工作。一是推进集中安置。坚持进城入镇住社区集中安置为主的搬迁安置思路，通过推进集中安置，实现了土地利用最大化，有效减少了人类生产生活中对生态环境的破坏，起到了恢复保护生态环境的目的。移民搬迁工程开展以来，安康的集中安置率始终保持在85%以上，城镇安置率保持在66%以上。二是坚持科学选址。在集中安置点的选址上，安康始终坚持“四避开、四达到、四靠近”的标准，科学规划安置点，避免二次搬迁对生态环境造成新的破坏。三是严控建设规模。对于集中安置，严格按照人均不超过25平方米，户均不超过120平方米，户均占地规模不超过0.2亩的标准建设。对于分散安置，严格控制建房面积不超过0.25亩的建设标准要求，集约土地资源。

（2）完善配套，集中预防。把基础设施和公共服务配套作为搬迁群众“搬得出、稳得住”的重要保障，把集中安置社区垃圾污水治理作为保护生态环境促进人与社会和谐发展的重要途径，与集中安置房建设同步规划、一体建设。一是政府主导，多元投入。各级政府是环境治理工作的责任主体。充分发挥政府在环卫治理工作中的主导作用，加大相关项目资金整合力度，加快环卫设施项目建设。积极探索拓宽资金渠道，鼓励企业和社会资金投入帮建，引导农民以投工投劳等各种方式积极参与治理工作。二是统筹规划，整合资源。将搬迁安置社区环卫设施治理项目与区域经济社会发展、避灾扶贫搬迁和环境综合治理等规划相衔接，通过整合各类项目，捆绑资金，集中搞好搬迁安置社区环境治理。充分利用已建成的环卫设施，能扩容改造的一律不新建，能满足运行处理的一律不改造，确实需要新建的要体现实用、够用、节约原则，绝不摊大求新，浪费资源。三是因点施策，简便易行。根据安置点的具体情况，充分利用自然界的净化和吸纳能力，因地制宜地采取不同的治理政策和措施，创出各具特色的、符合实际的、多样化的治理模式。四是突出重点，试点示范。按照“抓点、带线、促面”的思路，结合汉江水源地保护工作，以江河沿线、库区周边和水源地上游安置社区为重点，同时选择重要交通沿线、旅游风景区、500户以上的安置社区优先试点建设，集中精力抓好环卫设施建设的示范镇、示范社区创建，取得经验，指导线、面工作推进。

（3）腾退复垦，恢复生态。按照土地增减挂钩、占补平衡有关要求，我们把移民搬迁安置房建设与旧宅腾退复垦工作同安排、同部署。坚持搬迁协议与腾退协议同步签订，对避灾户落实“即搬即拆”要求，对其他搬迁户按照最长不超过三年过渡期的要求，全面开展旧宅腾退及复垦工作。按照人退林进的思路，推进耕地还林，坡地还草，旧宅腾退复垦工作，全面缓解人口与资源的矛盾，有效减少对自然环境的人为侵扰，起到了保护生态环境的有效作用。

2. 改革成效

移民搬迁工作启动实施以来，安康市按照省委、省政府的决策部署和新时期移民搬迁政策内涵，深入解放思想，自觉顺应规律，科学谋划推进，加快移民搬迁步伐，推动区域经济社会全面发展，全市累计搬迁25.2万户90.1万人，其中易地扶贫搬迁14.43万户44.62万人。建设移民搬迁集中安置社区1154个，其中50户以下的安置社区有389个、50~100户的有327个、100~500户的安置社区有369个、500户以上的安置社区有69个。共实施排污管网2731.3千米，累计投资5374.8万元；建设垃圾填埋场277.1万立方，累计投资80356万元；配备环卫设备1136个，累计投资1333.4万元。腾退复垦土地680.3万平方米，全市森林覆盖率提升4.5个百分点。移民搬迁工作实施以来，可腾退宅基地17.944万亩，截至目前已累计腾退1.02万亩。通过移民搬迁节约、集约了土地资源，保护了生态环境，实现了广大群众减灾安居，助推了区域经济社会健康持续快速发展。

（1）坚持“搬得出、稳得住、能致富”为原则，统筹规划协同推进。搬得出、稳得住、能致富，是移民搬迁的重要三部曲。针对不同的搬迁家庭情况，制定了“一区一策、一户一法”增收致富实施方案，采取多元发展、招商引资、能人创业、技能培训等方式，办企业，建园区，发展特色产业，促进搬迁群众就近就地创业就业。移民搬迁始终坚持避灾扶贫搬迁规划与区域经济社会发展规划、城镇建设规划、土地利用规划、城乡一体人口布局规划相统一，重新审视人口、资源、环境等承载能力，统筹布局基础设施、公共服务、产业发展。把有业安置与搬迁安置同步规划。作为避灾扶贫搬迁工作和考核验收的重要内容，通过招商引资、能人创业、技能培训等多种方式，兴办企业，建设园区和旅游景区，发展特色产业，促进搬迁群众就近就地创业就业，实现就近就地城镇化。

（2）依托本地资源优势，培育和发展移民产业。政府应强化产业支撑，为农村劳动力就地就近转移就业创造条件，以强有力的产业支撑，以产业集聚带动移民迁入区的人口集聚。首先，当地发展移民产业，强化迁入区的产业支撑，以产定搬，并对移民搬迁安置点逐步规划配套产业，发展地区特色优势产业。其次，当地发展现代农业，延长农业产业链条，发掘农业的多种功能，推动搬迁地区农村一、二、三产业的融合发展，以农业现代化来带动陕南农村就地就近城镇化。

（3）因地制宜，完善对搬迁户的精准帮扶措施。移民搬迁工程既要改善农民居住条件，实现农村社区化、农民享受更多的基本公共服务，更要促进农民增收。政府应强化对搬迁户的劳动力技能培训、提供发展产业的小额信贷、贴息贷款等帮扶措施；此外，推动农村大众创业、万众创新，扶持农村能人创业。同时，通过移民产业的发展和传统农业向现代农业的转化，引导农民不失地、不离土，就地就业、就地转产，实现陕南搬迁农户就地就近市民化。

（4）发展优势突出、特色鲜明、吸纳就业能力强的移民搬迁特色小城镇，构建移民搬迁户的就业平台。政府相关部门未来应将陕南移民搬迁工程与加快当地中小城市的培育和特色镇的发展、辐射与带动新农村建设相结合，以产促城、产城一体、园城一体，形成移民搬迁小城镇带动美丽乡村建设的镇村联动发展模式。

3. 改革启示

移民是一个非常脆弱的群体，搬迁后他们的生产、生活面临一定的风险和困难。如何解决移民安置中存在的问题，保证移民目标的顺利实现，除了移民安置政策外，要从根本上长久地保持移民生活安定，就必须完善移民社会保障制度，为移民提供根本保障。从安康的改革经验上看，促进产业发展是“稳得住、能致富”的根本路径。

（1）使移民搬迁与工业园区建设相统一。以县域生态工业园为抓手，创建就业创业平台。依靠配套产业尤其是下属公司解决了大量农民的就业问题，也依靠农民促进了资金流转问题，取得了多重效益。

（2）使集中安置与主导产业建设相同步。按照“就近就业是根本”的原则，把新型社区布局到城镇周围、园区附近、景区附近、交通枢纽地带的同时，着力培育致富产业，增加农民收入。对搬迁群众原有的山林土地依法流转，引导有特长和开发能力的农户进行集中连片种植经济作物及林木，搞规模化经营，引导群众参加农技知识、实用技术等技能培训，转变他们的就业观念，增强社区群众的“造血”功能。

（3）使产业发展与增加就业岗位相结合。现在规划的小区里面都有一部分经营用房，可以让一部分移民在居民区里从事第三产业。同时，可以依托当地资源发展旅游等产业，通过搞农家乐等方式扩大就业。另外，对于原有土地，只要不是很远且愿意耕种的，还可以继续耕种。同时，对迁居到城镇及中心社区的搬迁群众，开发社区管理服务及公益性岗位，帮助群众实现就业。

（4）把资本注入与土地流转入股相衔接。借助工商业主资本+土地流转入股形式，让搬迁群众有安全的住房、有稳定的工作岗位和收入来源。由业主集中修建农民公寓，对高山农户进行整体搬迁，集中流转土地开发。同时农户与业主签订土地流转，置换房屋合同，再通过房产、林权、土地等形式入股，参与企业劳动分配。

（五）案例五：山林经济实现“生态民生”共生共赢

山林经济是在不破坏现有生态环境的前提下，结合当地情况、市场情况，因地制宜大力发展山林种植业和养殖业，让贫困户周边的山林资源得到充分利用，最终实现贫困家庭就地脱贫致富。同时，山林经济模式也是投入最小、见效最快、破坏最小、最接地气的农村经济发展模式。安康坚持“生态立市、产业富民”的发展理念，立足资源优势，突出安康特色，大力发展山林经济，出台了一系列扶持政策。各级林业部门紧紧围绕富硒茶饮、特色林果、林下经济、绿化苗木、蚕桑丝绸和生态旅游等产业，以示范园区为抓手，努力转变发展方式，不断延伸产业链条，山林经济得到了较快发展。

1. 主要做法

（1）领导重视，高位推动。安康市委、市政府高度重视发展林业产业，提出美丽富裕新安康的建设目标，坚持把“绿起来”与“富起来”有机结合，有效盘活山林资源，壮大林业产业，发展民生林业，让城乡因环境而美、人民因生态而富。相继制定出台了《大力发展山林经济的实施意见》《大力发展林下经济的实施意见》《现代农业园区建设资金管理办法》等一系列促进园区建设发展的优惠扶持政策，将林业园区建设目标任务纳入全市山林经济发展总体规划，制定了《现代农（林）业园区建设管理办法》《现代农（林）业园区建设分类标准》以及年度实施方案和园区量化考核细则，纳入对县区林业工作考核重点。各县区严格落实园区建设包抓责任，建立了“组建一个工作班子、落实一名领导挂帅、培育一个业主承建、安排一个部门包抓、建立一套工作机制”的“五个一”园区建设管理机制和“市场驱动、行政推动、政策促动、宣传发动、示范带动”的林业产业推进机制，形成了上下联动、共促山林济发展的工作合力。

（2）科学规划、合理布局。围绕富硒茶饮、特色林果、绿化苗木、林下种养、蚕桑丝绸和生态旅游6大林业特色产业，在园区规划、选址、产业定位等方面与当地城镇化、工业化发展相互协调配套、同步发展，按照“基地+园区+企业+农户”的建设经营模式，推动各类生产要素向园区聚集，合力建设林业产业示范园，基本形成了以中高山的生态公益林下经济产业园区、中低山的经济林产业园区和浅山川道的高效生态林业产业园区这三大产业园区的雏形。

（3）加强指导、强化服务。按照省、市、县区及后备园区4个层次开展分类指导、分层推进，针对不同园区类型，制定相应培育计划。督促各县区加大协调和指导服务力度，积极推进林业资源流转，整合生产要素，包装林业产业项目，狠抓宣传推介和招商引资工作，为园区建设搭建平台，吸引工商企业、产业大户、经济能人领办产业园区，依靠工商资本注入和多元化投入促进林业资源大开发，先后引进陕西九源漆树开发有限公司等社会工商资本投入园区建设；组织开展下基层、进园区的“十百千”科技服务活动和市级林业龙头企业认定工作，指导园区提高经营管理水平；开展无公害、绿色、有机林产品认定认证，创建名优特产品品牌；组织园区业主赴北京、西安等地参加茶博会、富硒果品推介会，提高园区林产品知名度，提升园区的市场竞争力。

（4）严格考核、扶持奖励。对照园区建设年度目标任务，不定期开展督查检查，把园区建设完成情况作为县区政府发展山林经济的重要指标，实行目标责任制考核。加大对园区建设的奖励扶持，捆绑退耕还林、天保工程、造林绿化等林业项目资金向园区进行倾斜，对达到市级林业园区建设标准的，市政府给予一次性建设奖补资金50万元，3年来共筹集山林经济专项资金2000多万元奖补37个市级林业园区。倾力扶持林业龙头企业、林业产业大户、林农合作组织发展壮大，着力培育安康正森食品有限公司、汉滨瀛天农林发展有限公司、紫阳盘龙茶叶责任公司、旬阳紫薇苗木花卉园林有限公司等一批林业骨干企业，有效撬动社会工商资本投入林业产业建设的积极性，为园区建设创造良好的建设环境。

2. 改革成效

（1）促进了林业发展方式的转变。安康市各级林业部门按照市委、市政府打造“三区两园一中心”的总体部署和“十园示范百园提升工程”要求，深入推进现代林业园区建设，以园区为载体，集合各种要素，吸引工商资本，打造知名品牌，培育特色资源，发展优势产业，积极推进造林标准化、经营集约化、产品系列化、产业一体化的现代林业发展之路，使林业产业规模得到迅速扩张，由粗放型管理向精细化管理转变，产业效益不断得到提升。截至2017年10月底，全市特色经济林面积达到797万亩，建成茶叶产业基地83万亩、核桃产业基地169万亩，生产各类林产品25万吨，预计实现林业综合产值170亿元。累计启动建设林业园区294个，建成省级现代农业园区13个，市级林业产业类园区100个，培育年产值2000万元以上的园区55个。培育省级林业龙头企业12家，市级龙头企业23家。持续加大品牌培育和宣传推介，安康富硒茶、核桃、木本油料、森林食品、果品、中药材品牌市场知名度和影响力大幅提升。

（2）促进了林业效益提升和农民增收。实践证明，现代林业产业示范园区是林业发展的新型模式，是连接市场与农户的纽带，是发展山林经济的有效载体，对林业产业升级和农村经济发展起着重要的示范带动作用，催生了加工业和旅游业的开发，带动形成了一批综合配套、多产联合、功能多样的现代化林业产业基地，为培养职业化农民创造了条件，为农民就地就业和持续增收提供了保障。安康已建成林业园区基地总面积74.73万亩，吸纳社会工商资本参与园区建设，累计投资达38.3亿元，新增产值35.54亿元；成功创建省级现代农业园区9个、市级现代农业园区37个、市级山林经济示范园15个，培育产值达亿元以上的园区4个、5000万元至亿元的园区14个、2000万~5000万元的园区27个；有力盘活避灾搬迁农民腾退土地50多万亩，园区内解决农民就业3万人，辐射带动农户近3万户12万人从事林业产业建设，人均增收2000元以上，林业产业的经济、社会和生态效益得到了全面提升。

（3）促进了林业经济循环发展。通过园区承载，加快功能聚合，从资金、技术、人才、市场等高级生产要素上培育竞争优势，将一片山林造就成一座工厂，将一个园区锻造成一个产业集群，形成的“优势互补、循环相生和一三相融、接二连三”循环产业体系，有效推动了林业产业集约化、规模化、产业化和现代化发展。截至目前，安康建成国家级森林公园5个、省级森林公园6个，国家级湿地公园6个。山林经济示范市建设扎实推进，2016年创建山林经济示范县2个、示范镇12个、示范村20个。2017年计划建成示范县2个，示范镇20个，示范村23个。

（4）促进了林业科技成果研发和转化。在园区建设过程中，安康市正森食品公司以创建市级核桃产业园区为载体，瞄准国内外最新科技成果，投资1.2亿元引进国内目前最先进的现代化核桃露全自动生产线，通过消化、改造，技术集成与配套，以生物综合加工技术为重点，形成了年加工核桃露、花生露、蜜桃汁等50000吨、综合产值3.5亿元，辐射带动农户5000户8000人，户均年实现增收4000~5000元，园区经济社会效益明显。旬阳县紫薇园林苗木花卉有限公司、镇平县津元春食品有限公司、紫阳盘龙富硒绿茶有限公司、平利县女娲银峰茶叶有限公司等园区，加强种子种苗、标准化栽培、工厂化立体种养、无公害生产等高新技术的研究与开发，突出科技与市场、科技与经济的结合，使园区成为科技与经济相结合的桥梁和纽带，开发了地方特色苗木花卉、山野菜、山竹笋、魔芋干等系列安康富硒山珍品牌以及紫阳富硒茶、平利女娲银峰、平利绞股蓝等绿茶、红茶、苦荞茶等系列茶饮品，注册茶叶品牌21个，紫阳富硒茶、平利绞股蓝分别获得中国驰名商标和国家地理标志产品认证，基本形成了以平利、紫阳茶叶，汉滨、宁陕核桃，旬阳特色林果，镇坪中药材为核心的立体综合开发、循环发展的产业集群。

3. 改革启示

（1）优先发展具有资源优势的生态友好型产业。综合利用山、水、人基本要素，重点推进山林经济、涉水产业、劳动密集型产业发展，促进经济再生产和生态再生产同步发展，形成了“人养山、山养人”“人养水、水养人”的良性循环。

（2）提升发展具有决定意义的支柱工业和传统工业。坚持大企业引领、大项目支撑、集群化发展、园区化承载，用新技术、新工艺、新设备改造提升新型材料工业，通过延伸循环经济产业链，提高矿产资源综合利用效益。

（3）统筹全域着力优化发展布局。破除限制开发就是限制发展的误区，通过创新区域生态功能管理机制，实行“点上开发、面上保护”，切实把加快转变经济发展方式和提升空间利用效率的要求落到实处。

（六）案例六：生态旅游释放生态红利探路绿色崛起

旅游业资源消耗低，就业机会多，综合效益好，是典型的资源节约型、环境友好型产业，是“绿色产业”“无烟产业”。旅游发展与生态文明建设本质上是一致的，是生态文明建设中最有条件、最有优势的产业之一。安康的环境空气质量综合指数居陕西第一，人均淡水占有量是全国的1.6倍，成为旅游度假、健康养生、生态养老的理想之地，已被确定为国家医养结合试点市和陕西唯一的生态养老试点市。近年来，安康以把生态旅游产业打造成为人民群众满意的现代服务业、增收致富的惠民产业、满足广大旅游消费者的幸福产业为根本，以打造国内一流生态旅游目的地和休闲旅游度假胜地为目标，抢抓国家主体功能示范区、丝绸之路经济带、秦岭人文生态旅游休闲度假圈、秦巴连片扶贫开发等重要发展机遇，以创建国家环保模范城市、国家卫生城市、国家园林城市为抓手，营造生态旅游发展大环境，创新“政府主导、部门联动、市场运作、规范管理、形成品牌”的旅游产业发展模式，生态旅游已成为安康市经济社会发展重要增长点。

1. 主要做法

（1）坚持解放思想，厘清发展思路。围绕旅游率先突破发展，以“一山一湖一城”为核心，按照“打造南宫山、连通汉江水、建设旅游村、提升中心城，发展度假区”工作思路，将生态旅游列为加快突破发展的六大支柱产业之一，出台了《关于推进旅游产业突破发展的决定》《安康市建设中国山水生态休闲度假胜地和国内一流旅游目的地行动纲要》《安康市关于推进旅游村建设的实施意见》等一系列纲领性文件，构建旅游产业发展新机制和新动力，为旅游发展奠定坚实的基础。

（2）坚持抢抓机遇，加快推进发展。以实现生态旅游产业突破发展为目标，营造旅游发展大环境，进一步完善旅游基础设施，优化结构，提升服务，加快中心城区建设、旅游道路建设、游客服务、特色餐饮、休闲娱乐、特色街区、旅游购物等建设，初步形成了结构完整、功能齐全的旅游产业体系。实施旅游强县战略，通过市县联动，推动县域旅游产业的发展，岚皋县积极探索以“十个围绕”为主要内容的“岚皋特色”发展模式，实现了旅游由兴县到强县的新跨越。

（3）坚持项目支撑，科学规划引领发展。先后聘请国内一流规划单位编制完成了市、县旅游发展规划和重点区域规划，通过科学规划，构建了布局合理，开发有序的产业空间格局。围绕核心景区建设，大力推进景区开发和建设步伐，构建支撑安康产业发展的产品体系。宁陕片区招商引资步伐加快，石泉旅游从弱到强实现华丽变身，燕翔洞、中坝峡谷、上坝河、千层河、天书峡、飞渡峡等一大批景区点相继开园，形成了安康旅游精品名牌拳头产品。坚持实施项目带动战略，将项目纳入各项考核，定期通报，推进实施，神河源、朝阳沟、鬼谷岭等重大项目建设的稳步推进，项目带动引领了发展。依托核心景区周边资源，整合线路，抓点示范，以点带面，全面启动建设特色名村、名镇建设，完善配套服务，串珠成链，逐步辐射，形成核心景区和黄金旅游线路为依托的旅游产业结构。

（4）坚持市场导向，建设与推介并举。采取“政府牵头、媒体参与、市场运作”的方式，树立“政府营销形象、企业营销产品”的理念，以市场为导向，探索出一条旅游宣传促销的新路子。针对西安为主的关中市场、陕北市场、十堰等周边城市为重点的客源市场，分别赴重庆、西安、延安等地参加举办各类推介会，集中展示安康旅游产业发展成就，推介安康旅游产品和旅游线路，起到较好的宣传效果。加强旅游重大活动策划，中国汉江龙舟节、油菜花节等旅游节庆，已成为宣传旅游文化的知名品牌活动，通过一系列的品牌营销，扩大各界对安康的影响。根据旅游市场的变化开发旅游产品，不断推出有视点、有卖点的新产品，抢占旅游客源市场制高点。同时，树立大区域、大旅游、大市场的整体观念，以线路为纽带，与周边地区建立了线路共建、客源互流的市场开发合作关系，先后与多个周边城市签订旅游合作协议，谋求安康旅游业的长远发展。

（5）坚持质量为先，优化市场秩序。深入开展旅游行业创建工作，大力推行旅游标准化建设，全市旅游行业服务质量和管理得到全面提升。通过加强行业自律，制度规范经营，提升服务质量，完善了旅行社、宾馆饭店协会管理。强化旅游安全意识，通过层层签订安全责任书，建立应急预案，启动假日旅游值班检查，落实责任，开展各项安全生产排查活动，确保旅游市场安全、健康、有序。通过扎实推进旅游行业诚信体系建设，强化旅游联合执法检查，建立市场整治长效机制，优化旅游产业发展环境，全市旅游步入规范有序发展的轨道。

2. 改革成效

（1）旅游接待快速增长。随着大交通改善，旅游接待量和旅游综合收入逐年提升。2016年，全市接待旅游人数3279万人次，同比增长15%，实现综合收入171.25亿元，同比增长18.18%；“十二五”末，全市年接待游客达到2851.3万人次，年均递增18.5%；旅游综合收入达到144.9亿元，年均递增23.7%。随着旅游综合收入对全市GDP贡献率逐年提高，生态旅游已成为全市经济社会发展的重要增长点，安康已成为周边客源市场休闲度假、生态观光的重要旅游目的地。

（2）服务体系发展壮大：全市新增宾馆饭店550余家，总数达到1100余家，星级饭店29家，床位总数52000张；设立旅行社21家，旅行社分社9家，城区酒吧、茶楼、歌厅等娱乐场所100多家，发展农家乐1800余户，旅游从业人员约50000人，其中高级旅游管理人员200多人，直接旅游从业人员达到4.2万人。促进生态旅游产业与相关产业融合发展，开发了富硒茶、绞股蓝、秦巴药材、安康丝绸等特色旅游美食和系列旅游商品，生态旅游产品体系骨架基本形成。

（3）景区建设成效显著：现已建成国家A级旅游景区46个，有南宫山、燕翔洞、瀛湖、中坝大峡谷、香溪洞、筒车湾休闲景区等10个国家AAAA级旅游景区，8个国家工农业旅游示范点，6个国家森林公园，1个国家地质公园，1个国家水利风景区，1个国家自然保护区，创建省级旅游度假区1家。推出了巴山生态度假游、汉水风情休闲游、秦岭山地森林游、田园风光乡村游、山水园林城市游5条精品旅游线路，形成了生态度假、观光娱乐、健康养生、文化休闲、乡村古镇、城市休闲等旅游新业态、新增长点。

（4）乡村旅游蓬勃发展：以乡村旅游为抓手，强力实施乡村旅游扶贫工程，奋力推进旅游富民。按照“环境生态化、居住文明化、餐饮本地化、服务标准化、管理规范化”总体要求，发展省级特色旅游名镇10个、省级文化旅游古镇3个，创建省级乡村旅游示范村21个，将乡村旅游培育成为与A级旅游景区、城市休闲游互为补充的安康生态旅游重要支撑。

（5）服务质量有效提升：深入贯彻落实《旅游法》《陕西省旅游条例》及相关旅游行业标准，制定促进旅游产业发展政策和生态旅游资源保护政策等促进旅游发展相关政策。大力实施旅游标准化、规范化建设，加强旅游市场整治，狠抓市场监管、教育培训、安全管理、游客投诉，旅游行业管理和服务水平明显提高，旅游经营行为得到规范，诚信文明旅游氛围日渐浓厚。连续5年实现重大旅游安全零事故和重大旅游投诉零投诉。

（6）客源市场稳步拓展：充分利用新媒体，实施创新营销、精准营销，改版升级安康旅游官方网站，开通安康旅游官方微信、微博，成功策划举办“安康春来早、端午龙舟节、金秋旅游季、冬季过大年”等特色鲜明的专题旅游活动，受到游客热捧。开展务实营销，以西安为核心的关中主要客源市场得到巩固，湖北、重庆、四川等周边客源市场不断拓展，北京、上海等潜在客源市场有效辐射，旅游市场影响力进一步扩大，不断提升安康生态旅游目的地的知名度。

3. 改革启示

（1）完善的法律法规政策体系是生态旅游有序进行，有效管控的保障手段。推动生态旅游体制改革，实质上需要生态旅游管理得到规范化、法制化。目前国家虽然有一定的旅游法律法规条款，但生态旅游方面的法规体系尚不健全，必须适时制定和出台相应法律法规，尽快完善法规体系，地方上结合发展需要和生态圈特点，针对性的出台规章和政策，给予生态旅游完善的法律保障，使其有法可依，促进其有序发展。

（2）要让农民脱贫致富，关键是要让农民拥有资产性收入；要让农民拥有资产性收入，关键在推动农民的资产增值；要推动农民的资产增值，关键在建立合理的利益制衡机制。农业产业化、规模化经营要以市场为导向，实行市场化运作；同时政府要加强农村基础设施建设，利用好融资平台引导产业发展，为贫困居民提供就业指导、技能培训等公共服务。

（3）发展生态旅游需要建立多维度社会参与机制。针对旅游六要素所参与的各方主体，既要分工明确，又要相互配合，不仅是对旅游者进行生态教育，更是对旅游制定者、执行者、研究者、受众者、大众传媒等进行全程教育渗透，培养生态文化、造就生态旅游健康氛围，使其各方相互督促共同推进和谐发展。

（七）案例七：坝河镇寺姑村家庭小农场托起大扶贫

家庭农场作为近年来中央一号文件着重推广的农村新型经营主体之一，在各地基层以不同的模式丰富着内涵。安康坝河镇党委、政府深刻学习领悟中央文件精神，结合脱贫攻坚工作实际，指导该村两委班子采取“支部+合作社+家庭农场+贫困户”模式，以家庭农场为主体，加强与村支部、合作社、科研单位、龙头企业等深度合作，精准引导当地农民发展长、中、短相结合的产业，依托产业发展实现最终致富目标，为山区深度贫困群众依托土地、山林资源，解决精准脱贫探索出了可借鉴路径。

1. 主要做法

（1）党建引导，政策保障强驱动。按照镇党委、政府提出的“支部引路、党员带路、产业铺路、群众富路”的思路，寺姑村“两委”立足山地、山林两大资源，根据西北农林科技大学专家到村认定的猕猴桃、核桃、黄花菜、乌鸡等优生适生区域，针对土地不集中连片的条件限制，鼓励党员和种养能手领办家庭农场，实施创业计划，并严格落实兑付上级精准扶贫和强农惠农富农政策，确保家庭农场建一个、成一个，带动周围一片农户发展致富。

（2）合作共建，抱团发展聚合力。寺姑村最大的程氏生态农场面积300亩，最小的来氏农场面积50亩，田间生产靠一家及加盟的贫困户劳力尚可，但是规模小，不便于规模化经营管理和技术标准统一。为此，14家家庭农场商议，组建了寺姑村山地生态猕猴桃种植农民专业合作社和成程种植农民专业合作社，抱团发展猕猴桃、黄花菜，统一了品种引进、栽植技术、田园管理、施肥除虫标准等，注册“汉巴伏羲老农”商标，集中精力打造优质产品。

（3）企业带动，开拓市场激动力。农学专家认为，目前我国发展农业最大难题不是生产管理环节，是农产品商品转化环节。如何打通，建立高效流通环节是重中之重。寺姑村积极招商引资，引进安康市农产品市场销售网络覆盖率较大的龙泰集团，打造“农户（贫困户）→家庭农场→农民农业合作社→龙泰集团”全产业链条，确保农产品按时上市销售，提高市场占有率和认知度，同时也保证了农民收益最大化，激发了农民依托产业脱贫致富能生动力。

（4）科研试点，科技创新增活力。为充分激发当地农户发展家庭农场，该村“两委”班子坚持“走出去、请进来”，在镇党委、政府支持下，带领部分家庭农场主到西北农林科技大学猕猴桃实验园、宝鸡市眉县等地现场学习，增强发展猕猴桃产业信心。同时邀请西北农林科技大学老校长孙武学、该校首席猕猴桃专家刘占德到村内指导，设立陕南天然纯生态猕猴桃研究基地，增强科研成果转化能力，助推寺姑村猕猴桃产业走上规模化、市场化运作路子，拓宽家庭农产带动当地农民群众增收路径。

2. 改革启示

（1）敢于吃螃蟹，创业成风尚。习总书记指出：广大人民群众对美好生活的向往，就是我们努力的方向。精准扶贫、精准脱贫是党中央、国务院的重大决策，是民生工程和政治任务，必须要走好群众路线，发动群众，依靠群众，自力更生，推动“大众创业，万众创新”。自寺姑村开展“家庭农场+贫困户”试点以来，普遍受到广大群众欢迎，特别是家庭农场主现身说法，也点燃了贫困户脱贫致富热情，积极投入其中，实现了家门口就业、承包地里创业的愿望。

（2）盘活闲资源，土地变资产。寺姑村“两委”班子针对群众承包地不连片、规模上不去、机械用不了、科技难推广的现实导致村内劳动力纷纷外出务工、土地撂荒严重、资源大量闲置、集体经济组织处于瘫痪状态的现状问题，在多次比较选择产业发展方式方法中，围绕家庭农场组织方便、机动灵活、参与性强、群劳群力、一村一品、便于推广的优势，做活了农村资源变资产、资金变股金、农民变股东这篇大文章，促使青山绿水变成金山银山。

（3）家庭小农场，扶志又扶智。穷则变，变则通，通则达，寺姑村积极依靠和借助上级党委政府、科研院所、专业合作社、龙头企业等政策机遇、科研机遇、市场机遇，在家庭农场带动下，打掉了部分贫困户“靠着墙根晒太阳，等着政府送小康”的思想认识，“要我脱贫”变成“我要脱贫”，有劳动能力的户采取合作共建家庭农场创业方式，没劳动能力的户采取土地入股分红方式，全力支持产业发展，实现共同脱贫致富奔小康。

（八）案例八：汉阴基层治理模式营造良好政治生态

习近平总书记指出“自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀”“做好各方面工作，必须有一个良好政治生态”。要想做好生态文明体制改革这篇文章，就必须牺牲一些眼前或局部利益，必须壮士断腕、换羽新生。就一个地方来讲，政治生态不好，则正气不彰、歪风滋长，必然影响改革的进程和效果；良好、清明的政治生态是顺利推进改革工作所必需的基础条件。推进深度贫困地区脱贫攻坚，需要找准导致深度贫困的主要原因，以解决突出制约问题为重点，以补短板为突破口，强化支撑保障体系，集中力量攻关，万众一心克难。安康汉阴县聚焦破解脱贫攻坚难题，在建强驻村帮扶“四支队伍”的基础上，将“三线两化一平台”农村社会治理模式（以下简称“321”）和“三变”改革有机融合，探索出一条行之有效的“321”强基础、“三变”助脱贫之策，已经在脱贫攻坚工作中焕发出前所未有的新活力、新成效。

1. 主要做法

（1）“三线”联系实现帮扶“全覆盖”。一是党员联系群众。以“镇党委抓党支部、党支部抓党小组、党小组联系党员、党员联系群众”为一条线，依托农村党员“积分制”管理，推行有能力的农村党员直接联系2~3户党员贫困户，宣传精准扶贫政策，收集建议意见，帮助解决实际问题。二是人大代表联系选民。以“镇人大主席团抓代表小组、代表小组抓代表工作室、工作室联系人大代表、人大代表联系选民”为一条线，健全村级人大代表工作室，人大代表联系走访贫困户，通过“周三接待选民日”“季度选民座谈会”等形式，收集听取选民意见建议，分类交办贫困群众关心关注的热点难点问题。三是中心户长联系村民。以“镇政府抓村委会、村委会抓中心护长、中心户长联系村民”为一条线，村委会推选中心户长，由中心户长协助镇村做好信息收集、政策宣传、纠纷调解、治安联防、重点人群帮教等工作，尽心竭力为贫困群众、鳏寡孤独等特殊群体提供全方位帮助和服务。目前，全县6000余名农村党员，815名人大代表，2354名中心户长联系帮联18127户贫困户，形成了镇、村、户三级网络无缝对接，全方位、全覆盖联系服务贫困户的新模式，建成强有力精准扶贫网。通过“三线”纵向延伸到底，全面巩固脱贫攻坚最基本、最基础、最稳固的一线力量。

（2）“两化”管理实现帮扶“精准化”。一是推进网格化管理。坚持因地因村制宜，按照“任务相当、方便管理、界定清晰”“不遗漏、不交叉、不重复”的原则，以村为单位全覆盖设立一、二、三级网格，每个网格按15~30户、70~120人的规模划分，网格长由网格内的党员、人大代表、中心户长担任，主要负责宣传党的路线方针政策、掌握社情民意、积极济贫帮困、化解矛盾纠纷等事宜，让贫困群众足不出村就能得到实实在在的帮助。二是推进精细化服务。坚持从工作细微处入手，针对贫困户经济收入、家庭结构、利益诉求等情况，将其分为关心户（一般贫困户）、连心户（重点贫困户），实行“一线、热线”服务。“三线”联系人员实行分片负责，定期到“一线”贫困户中了解情况，有针对性开展服务；将“三留守”人员、残疾人、鳏寡孤独、兜底贫困户定为连心户，每户确定一名党员、人大代表或中心户长，实行一对一包抓帮扶，时刻保持“热线联系”，因户施策、精准服务、帮困解难。

（3）“平台”建设实现帮扶“常态化”。坚持以德治为引领、自治为基础、法治为保障、协商为形式、平台为支撑，着力搭建以村党组织为核心、村民代表大会为决策主体、村委会为执行主体、村监委会为监督主体、村级经济社会组织为补充的“五位一体”村民自治平台，群策群力、共同发力的脱贫攻坚大格局逐步形成。重塑乡风文明。为切实解决贫困群众自主脱贫内生动力不足的难题，该县以“诚、孝、俭、勤、和”新民风建设为抓手，以扶贫先扶志为导向，围绕农村生产生活、邻里家庭、社会治安、公共道德等方面，逐村组织群众制定村规民约，逐户签订守约承诺。同时，大力开展“群众说、乡贤论、榜上亮”道德评议活动，提炼推广优良家风家训家规，引导广大群众遵规守约、身体力行，真正让村规民约“约”出自力更生的淳朴民风，“规”出团结奋进的文明新风，全面增强贫困群众的发展意愿和奋斗精神。目前，全县80%的行政村修订完善了村规民约，征集优选家规家训200余条，其中“沈氏家训”被中纪委在全国推广。

（4）创新方式实现帮扶“实效化”。在“三线两化一平台”农村社会治理模式推行中，以严考实评、双向激励为导向，用完善规范的程序促落实，用动态常态的督查狠推进，用严厉刚性的问责求实效，在持续发力、构建长效中把脱贫攻坚工作不断推向前进。把绩效考核作为推动工作落实的“定海神针”，将“三线两化一平台”纳入县镇年度目标责任考核体系，健全工作制度，采取明察暗访、定期汇报、动态督查、民主测评等多种措施，确保脱贫攻坚工作成效。同时，县上成立了社情民意调查中心，动态随机对贫困群众进行脱贫攻坚满意度抽查调查，推动各项举措落地生根、开花结果。把奖优罚劣作为倒逼履职尽责的“金匮利器”，对工作突出、成效明显、群众反响好的“三线”人员分层次进行表彰奖励，并纳入村级后备干部进行重点培养。对不能及时有效完成交办工作任务的“三线”人员，进行批评教育，限期整改；对整改不力、进展严重滞后的视情况予以通报批评或给予纪律处分；对拒不履职的党员视情节劝其退出党组织；对拒不履职的人大代表视情节召开相关会议罢免其代表资格或在下届代表人选中不予提名；对拒不履职的中心户长将视情节予以更换调整。同时，将村干部工作成效与津补贴发放相挂钩，依据年度考核结果确定发放等次；对“三线”人员，根据化解矛盾纠纷等工作情况实行“一案一补”，全面调动“三线”人员工作积极性。

2. 改革启示

（1）推行“321”模式助推“三变”改革，能有效解决农村工作统筹不够、农村自治水平不高等诸多问题，要将农村党员、人大代表、中心户长及村民代表的力量凝聚起来，要精选具备“好产业、好基础、好主体、好风气”的村先行试点，做好产业带动、扶贫帮困、新民风等工作，并用更多时间精力投入“三变”改革工作上来，让更多贫困的腰包鼓起来，确保如期实现整体脱贫目标。

（2）利用好国家扶贫资金和农村闲置土地、水田、荒山、搬迁腾退房屋等闲置资源折算量化成股金，发挥企业、社会贤达、致富能人、乡贤能人和村集体的资金变股金滚动再生经济效益，将各方资金整合形成股金，采取“支部+合作社+企业+X+贫困户”等模式助推“三变”改革。