第1章　引言

1.1　研究背景、目的和意义

1.1.1　研究背景

自1998年住房体制改革以来，我国房地产业得到迅速发展，成为我国国民经济中的支柱产业。统计资料显示，房地产业增加值由2000年的4149亿元增加到2009年的18654亿元，年均增长率超过20%，而同期GDP的年均增长率为9%左右。

（1）房地产业高速发展，地价与房价上涨速度过快。

目前，房地产投资占我国固定资产投资的比重已经接近20%，房地产业对拉动GDP作用明显。2003年中央政府把房地产确定为经济支柱产业，各地方政府也相继将房地产确定为地方经济支柱产业。就全国而言，自1998年房改以来，房地产业总体呈现出“量价齐增”态势，尤其2003年以后供需两旺的同时供需缺口在逐渐缩小，同时房价处于快速上升通道。2005年以后供求形势逆转，市场的整体情况呈现出供不应求的局面，房价的上涨速度较2003—2005年更快。

对于重点城市，尤其是一线、二线城市房地产市场则更多呈现了“价涨量平”的态势。即房价增长、房地产商利润增长和政府土地出让金的增长，但同时供给量已经持续多年处于停滞不增的状态。由图1-1可以看出从2004年开始房价一直在增长，但各城市房地产销售面积没有明显增长。其中上海、北京、广州等一线城市尤为明显。

1987年是我国土地有偿使用的开始，从1988年修宪确定土地使用权依法出让到1998年《土地管理法》的修订，国有土地使用权由有偿出让向双边垄断的土地市场过渡，即新增国有土地和存量国有土地统一由地方政府垄断出让，同时集体土地不得进入国有土地市场交易。而随着2001年《关于加强国有土地资产管理的通知》、2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、2004年《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》、2007年《土地储备管理办法》等法律法规的颁布实施，双边垄断国有土地一级市场得到进一步强化。伴随着土地使用权市场化的推进，土地价格也大幅攀升，图1-2为1998年房改和《土地管理法》实施以来住宅土地交易价格指数和商品住宅价格指数的增长速度图。从1998年房改到2003年确定房地产业为国民经济支柱产业的这段时间，房价和地价总体涨幅较小，自2002年土地使用权市场化推进开始，土地价格与商品房价格指数增长速度开始分离，土地价格的涨幅要远高于商品住宅价格涨幅。

由上可见，土地供给制度的演进对我国房地产市场的发展有着重大的影响，房地产市场的发展也深刻地影响着土地供给制度的变迁。同时土地作为房地产市场的最核心资源，客观上要求从土地供给制度方面进行理论和实证分析，揭示出供地制度对房价影响机制。

（2）房地产市场蕴含着诱发金融危机的潜在风险，通过土地政策对房地产市场进行干预和调控是一种重要的政策手段。

房地产市场价格波动可能引发金融危机进而带来更大范围内的经济危机和经济衰退的事实被多次印证。例如，20世纪80年代末到90年代初的日本经济泡沫，泡沫破灭后带来土地和房地产价格的大幅度下滑的同时经济大倒退，此后进入了平成大萧条时期（如图1-3所示）。而东南亚金融危机和2008年的次贷危机，引发了区域甚至全球的金融危机和经济增长速度下滑。这些金融危机中有以下共同特征：第一，危机爆发后伴随着的是不动产资产的大幅缩水。第二，随着房地产泡沫的破灭形成了大量的银行呆账和坏账，由房地产价格波动带来的巨大风险全面延伸到金融体系。第三，金融动荡造成各种资产在内的经济指标恶化进而形成经济衰退。

我国经济处于高速发展的时期。但自2003年以来，我国房地产市场高速发展同时带来的房价过快上涨所蕴含的金融风险亦不可忽视。土地和房地产作为银行信贷中的优质抵押物，这部分贷款属于优质资产，同时由于房地产业对金融业的高度依赖，它们之间存在相互“加速器”的机制。较为稳定的房地产价格和健康发展的房地产市场对于房地产业和金融业都具有重大意义。

稳定不动产价格和促进房地产市场健康发展，土地供给制度是重要的政策之一，对于特殊土地制度的中国国情，土地政策则有着更独特的地方。中国的土地制度与土地市场与国外的土地制度和土地市场有着根本不同：中国的土地分为集体土地和国有土地，集体土地归农村集体所有，城市土地归国家所有，相应的土地市场分为农村集体土地市场、城市国有土地市场和政府的征地市场，征地市场和国有土地一级市场由地方政府垄断经营，集体土地不能直接进入国有土地市场交易。而国外则基本不存在二元土地市场，土地供给弹性大，流转速度较高。同时在很多国家，人口在城乡间相互流动，一元的土地市场和人口城乡间的自由流动形成了城乡统一的房地产市场。因此，在这种特殊的土地市场结构下，对房地产价格大幅波动蕴含的金融风险要求提高土地政策制定的准确度。

（3）“土地财政”问题突出，保障房建设体系滞后。

我国城市土地为国家所有，土地一级市场由地方政府垄断经营，是国有土地的供地市场主体。同时由于土地利用和房地产市场的特殊性，政府有义务直接对土地市场进行微观规划管制和宏观调控。土地是一种稀缺资源，基于建设社会主义市场经济要求，土地市场的建立和“招拍挂”出让机制的完善是配置土地资源的重要手段，从而由市场配置土地获得经营收入为应有之义。2000年以来随着我国土地市场的建立完善和房地产市场的高速发展，地方政府的土地出让金、房地产开发税费等迅速占到了地方财政预算收入的相当大的部分，地方政府财政支出对这部分收入有着不同程度的强烈依赖。由于其主要依靠增量征用出让农地创造而主要又属于政府的预算外收入，“土地财政”是对其的形象说法。但随着“土地财政”规模的扩大反而带来了诸多经济社会问题：如优质耕地锐减、征地拆迁纠纷不断、城市建设用地粗放利用、房价高企等。

在“土地财政”规模急速膨胀的同时，我国的保障房建设速度却远远落后于土地出让金的增长速度，1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的政策措施是建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系：“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。住房供应政策具体办法，由市（县）人民政府制定。”

而从图1-4中可以看到，经济适用房与商品房销售面积比例从1998年房改的15%上升到2000年的22%左右，随着2000年国有土地使用权出让市场的建立，经适房开工销售面积大幅下滑，与商品房销售面积的占比从2000年的22%下降到2010年的2.5%。对比国外市场的情况，在新加坡90%住房由政府提供、10%由市场提供，总人口的85%居住在政府提供的住房，约7%的低收入家庭居住在政府廉价租房，其他约10%的高收入家庭在市场上购买高档住宅；在香港，政府提供50%的住房，100%的低收入民众都住在廉租房里，截至2010年，香港共有约73万套公屋住房，超过200万人租住其中，约占香港总人口的1/3。居屋单位则有超过30多万个，约占总人口的1/6。保障房建设体系的缺失，无疑是中国内地房价快速上涨的一个原因。

地方政府同时作为土地一级市场的经营主体和保障房政策的执行主体，从上述图中可以看到，相对于地方政府的土地出让收入和房地产企业营业利润的大幅增长，经适房的投资速度长期维持在一个低水平上。既有土地供给制度下如何协调保障房供给和商品房供给，从而遏制房价的过快上涨，也是未来完善住房供给制度的重要课题。

（4）房地产宏观调控政策中的土地政策。

中央政府从2003年以来针对房价过快上涨的形势，制定了一系列的房地产市场宏观调控政策。2004年的调控目标在于防范金融风险和控制土地供给总量；2005—2007年的政策目标在于遏制房价过快上涨，控制土地供给量；2008—2009年的调控目标是防止房地产业大起大落，刺激房地产市场发展，稳定经济增长；2010年以来又回到遏制房价过快上涨的目标上来。从2010年以前的房地产调控政策效果来看，并未将部分城市房价和地价过快上涨、投机性购房的势头从根本上扭转。针对日渐反复的房地产市场，2010年9月29日国家多部委联手出台了被媒体称为“史上最严”的新一轮调控政策措施，全国大中城市先后推出“限购令”，直击投机性行为，给房地产市场再次降温。2011年伊始，随着各地限购令细则的出台，北上广等大城市楼市初现降价潮，但行政管制性措施显然不是持续调控政策的最佳选择，2003年以来的房地产调控政策结果表现出“一放就乱，一抓就死”的两难局面。而这些调控政策中无论是“限购令”“限价房”“限贷令”及税收政策都没有触及我国土地供给制度，对于考虑了土地供给制度的房地产调控政策制定，是未来房地产调控政策面临的重大方向选择问题。