1.5　我国污染场地发展历史与现状

1.5.1　我国污染场地发展历史

污染土壤的产生可以追溯到50多年前（甚至新中国成立前更早时期），一些高污染工业企业的建设。工业企业搬迁遗留遗弃场地是近年来城市发展的产物。当时，大多数工厂建在城市的周边地区。如今，这些生产历史悠久、工艺设备相对落后的老企业，经营管理粗放，环保设施缺少或很不完善。因此，造成的土壤污染状况十分严重，污染土壤的环境问题导致土地再开发难以进行，有些场地污染物浓度非常高，有的超过有关监管标准的数百倍甚至更高，污染深度甚至达到地下十几米，有些有机污染物还以非水相液体（Non-Aqueous Phase Liquid，NAPL）的形式在地下土层中大量聚积，成为新的污染源，有些污染物甚至迁移至地下水并扩散导致更大范围的污染。

我国污染土壤及地下水修复技术的研究主要起始于20世纪90年代，涉及场地修复的时间很短，正处于从实验室向实用规模研究的过渡阶段，技术正在逐步走向成熟。

我国开展污染场地调查时间较晚，尚未建立分类体系，有开发利用价值的污染场地被很快治理修复，而其他场地的环境风险和危害可能被忽略。

上海开始筹备2010年世博会后，于2005年专门成立了土壤修复中心，对世博会规划区域内的原工业用地污染土壤进行处理处置。到目前为止，我国已成功完成了多个场地的土壤修复工作，如北京化工三厂、红狮涂料厂、北京焦化厂（南区）、北京染料厂等。据统计，“十二五”期间仅湖南、湖北、广东、陕西等6省土壤修复计划投资额就在780亿元以上。其中湖南“十二五”计划投资505亿元；湖北省“十二五”期间重金属污染规划投资达142亿元。

回顾过去10年，污染场地修复行业在中国的发展是一个复杂的博弈过程，涉及中央及地方政府和环保主管部门、污染责任方、业主、从业公司之间能否达到“帕累托最优”的过程。同时，污染场地修复行业在中国的发展也是一个循序渐进的过程。但是，针对前述问题，仅靠单一方面的推进无法破解行业整体发展的困局。为此，在充分借鉴国外成熟技术和经验的基础上，国内环保主管部门需要重视行业政策导向，积极地进行大框架的顶层设计，开创新的污染场地调查与修复的融资模式，通过指南、政策法规等形式引导市场有序竞争，良性发展。对于污染场地修复行业从业者而言，在修复决策上应将治理思维从“彻底修复”转向“基于风险的修复”，重视环境影响评价在整个调查与修复过程中的指导作用；在治理技术上，应积极主动吸收国外有益经验和先进技术，从单一修复方法转向复合修复方法联用，并在保证达成修复目标的前提下提高修复技术效费比，推动修复技术进步；在修复设备上，应从基于固定式设备场外修复转向移动式设备的现场原位修复，尽量减少污染场地调查与修复过程对周边环境的影响；在修复对象上，应从单纯修复土壤和地下水到涵盖土壤、地下水、土壤气以及周边的微环境的修复等方面。

同时，我国当前的污染场地修复业务基本上集中于修复施工，缺乏大量必要的前期场地调查和后期跟踪监测工作。这一缺陷直接导致了污染场地修复项目仓促上马，修复热点设定盲目，修复结果追求“短平快”等诸多问题。随着修复市场的进一步规范和发展，修复行业的产业链必将进一步拓展和细分，逐渐向前端和后端延伸，形成和美国类似的具备完备产业链的修复市场格局。面临前述的各种问题，只有全行业参与，并且各方齐心协力，才能形成一整套有机的产业发展机制，达到逐步解决现存问题，弥补各项投入不足，推动污染场地修复这一新兴领域持续、健康向前发展的目标。

1.5.2　我国污染场地类型

污染场地按活动类型可分为工业类、农业类、市政类和特殊类四种。根据污染物类型划分的污染场地主要有无机污染场地、有机污染场地和复合污染场地，如表1.4所示。

污染源泄漏方式主要有3种，脉冲式、连续式和间歇式。脉冲式大多是由于事故导致的污染泄漏，一次性发生，可较快消除。连续式是持续释放，如垃圾填埋场的垃圾渗漏液。间歇式是污染物具有一定规律的持续性释放，如农业活动。

按照主要污染物的类型来划分，城市工业污染土壤大致可以分为以下几类。

①重金属污染场地。主要来自钢铁冶炼企业、尾矿，以及化工行业固体废物的堆存场，代表性的污染物包括砷、铅、镉、铬等。

②持续性有机污染物（POPs）污染场地。我国曾经生产和广泛使用过的杀虫剂类 POPs主要有滴滴涕、六氯苯、氯丹及灭蚁灵等，有些农药尽管已经禁用多年，但土壤中仍有残留。我国目前农药类POPs场地较多。此外，还有其他POPs污染场地，如含多氯联苯（PCBs）的电力设备的封存和拆解场地等。

③以有机污染为主的石油、化工、焦化等污染场地。污染物以有机溶剂类，如苯系物、卤代烃为代表。也常复合有其他污染物，如重金属等。

④电子废弃物污染场地等。粗放式的电子废弃物处置会对人群健康构成威胁。这类场地污染物以重金属和POPs（主要是溴代阻燃剂和二英类剧毒物质）为主要污染特征。

我国污染场地中主要污染物有重金属（如铬、镉、汞、砷、铅、铜、锌、镍等）、农药（如滴滴涕、六六六、三氯杀螨醇等）、石油烃、持久性有机污染物（如多氯联苯、灭蚁灵、多环芳烃等）、挥发性或溶剂类有机污染物（如三氯乙烯、二氯乙烷、四氯化碳、苯系物等）、有机-金属类污染物（如有机砷、有机锡、代森锰锌等）等，有的场地还存在酸污染或碱污染，大部分场地处于复、混合污染状态。

首先是工矿业生产经营活动。工矿企业生产经营活动中排放的废气、废水、废渣等，是造成周边土壤污染的主要原因。此外，农业生产活动造成的面源污染对土壤污染更大。这包括污水灌溉和化肥、农药、农膜等不合理使用，以及养殖污水不经处理随意排放等。尤其是养殖污水对土壤的破坏性很强，污水中的COD含量可能高达每升上万毫克，超出一般工业废水的几十倍。

（1）农村土壤污染　我国耕地面积不足全世界一成，却使用了全世界近四成的化肥；化肥年使用量已达4000余万吨；农药年生产量达40余万吨；我国单位面积农药使用量是世界平均水平的2.5倍。农村土壤污染主要包括化肥污染、农药污染、农膜污染、煤渣污染、垃圾污染、其他有害物质的污染。仅以土壤重金属污染为例，全国每年就因重金属污染而减产粮食1000多万吨，另外被重金属污染的粮食每年也多达1200万吨，合计经济损失至少200亿元。尽管近年我国淘汰、禁用了剧毒高残农药品种，新品种农药不断推出上市，但目前我国农药用量仍是世界平均水平的2倍，加剧了耕地土壤污染。农田土壤污染与工业“三废”排放，以及农药、化肥、地膜等农用化学品的过量投入有直接关系。土壤污染直接关乎“舌尖上的安全”，地下水源的化学农药污染与癌症、肝脏疾病、中枢神经紊乱症十分相关。目前城市工业场地修复因为标准日趋规范，技术较为成熟，在土地再开发价值的驱动下，修复市场已经形成。相比之下，农田土壤修复更值得关注。一方面要减少工业“三废”排放和农用化学品投入，科学普及农药、化肥使用常识；另一方面，必须举全社会之力，加快农田土壤修复。相对于已有商业化操作的工业场地污染修复，农村耕地污染修复尚以调查和开发技术为主，未进入规模化修复阶段，迫切需要成熟的修复技术支撑。如果能撬动农村土壤及地下水修复的市场，那么市场容量将会相当巨大。不同于工业场地采用固化稳定化的修复技术可以防范污染物在环境中暴露的风险，农田是一个生命体，植物在生长过程中会改变根系周围各种各样重金属污染物存在的形态。所以，就出现了有些地区土壤没有超标，但种出来的粮食超标的情况；而有些地区土壤超过标准值几十倍，但粮食又是安全的。虽然换土、换耕等方法简单，但这种看似简单却实施困难的方法并不适合作为主流技术在全国大范围推广。目前，亟待开发和推广低成本的依托综合集成和先进设备的原位修复技术、环境友好的植物修复技术、快捷的化学修复技术，积极研发生产土壤化学修复剂等。因此，农田土壤修复应该作为重中之重。

（2）城市土壤污染　城市污水管网的泄漏、地下储存罐泄漏、工业泄漏场地（几乎所有的工厂都存在跑、冒、滴、漏），主要包括石油行业、煤炭行业、钢铁行业、化工行业，还有制药、造纸、医药、纺织等轻工业行业以及城市中的养殖场、屠宰场。石油化工行业在产生大量污染场地，是麻烦的制造者，但同时也应该成为污染场地的解决者。是一个污染面积广、污染时间长且有着充裕的支付能力的行业，是一个可以进入并且能够取得一定业绩的重点工业污染行业。据了解，每个油田都拥有自己的研究院，专门从事石油方面的研究，其中也包括石油污染防治研究，很多油田、输油管道、加油站的基本资料都掌握在这些研究院中，但石油污染的范围巨大，单凭研究院的力量不足以完成所有污染土壤及地下水的修复治理，这就为企业进入石油行业进行土壤修复提供了一个突破口和契机。对于土壤修复，石化行业有独特的办法和优势，企业应该发挥作用，主动担当起社会责任，积极参与到土壤的治理与修复中。北京市在“北京地下水有机污染调查”项目实施后，对所有加油站都进行了打井检测，发现有50%左右的地下水超标。重庆在2008—2011年搬迁城区93家企业，置换出的16520亩土地中有5295亩需要修复后才能用于建筑用地。

工业企业排污直接进入地表坑塘，造成了地表和浅层地下水的严重污染。全国污水排放量5.84×10¹⁰m³/a，可能更大；生活和工业垃圾以1.3×10⁸t/a的速度增加，现存垃圾总量超过1.20×10¹⁰t；全国工业固体废物累计堆存量已达5.92×10⁹t，占地5.5×10⁴hm²，其中占用农田3.70×10³hm²。污水排放、垃圾堆放和农药的大量使用，远远超出了环境系统的自净能力（环境容量），不仅对地表水，而且对土壤和地下水产生严重污染，水质日趋恶化，使水资源紧缺形势更加严峻。

煤炭行业带来的土壤修复商机不仅仅反映在矿区污染土壤及地下水的生态恢复上，在城市化进程加快的脚步下，大量的煤炭厂从城区中搬迁，遗留下的污染场地更加亟待修复，以实现土地的再利用。我国大中城市的焦化厂基本上都处于搬迁的名录当中，一旦地方政府开始注重环保事业的发展，搬迁焦化厂这样的污染企业必然是一条先行的政策，由此而遗留的污染场地，形成了一个场地修复的大市场。钢铁厂的搬迁在城市环境保护的政策中也是现行的、在大中城市推行较多的一种方式，因此，同关注大中城市焦化厂的搬迁遗留污染土壤一样，钢铁厂的搬迁遗留污染土壤也是一部分需要进行土壤及地下水修复的潜力市场。危险废物填埋场土地和地下水污染问题也很严重。

（3）城市垃圾填埋场　包括2/3的城市形成的“垃圾包围城市”中的生活垃圾填埋场是非常重要潜在的污染场地；中国每年垃圾年产量为1.2×10⁸t左右，并且每年以8%的速度增长。建造一座填埋场所需投资一般高达4000万元以上，但使用年限仅为10～15年。尽早探讨研究符合我国国情的填埋场土壤修复后的再建设、再利用问题，市场前景是良好的。

（4）建筑垃圾　我国建筑废料的回收利用率较低，绝大部分建筑垃圾未经任何处理，便被施工单位运往郊外或乡村，采用露天堆放或填埋的方式进行处理，耗用大量的征用土地费、垃圾清运等建设经费，同时，大量的建筑垃圾掺杂在土壤中，导致土壤质量趋于恶化，如果我们能够对建筑垃圾堆放引起的土壤问题重视起来，这片市场也能够逐渐培育起来。

（5）矿业污染　各种矿山废物的露天堆放造成不同的渣山导致地下水严重恶化，重金属超标、地下水硬度超标等而无法使用。我国矿山废弃地的复垦率只有12%左右，矿山土壤污染严重。矿山复垦工作起步于20世纪70～80年代，1988年国务院颁布的《土地复垦规定》，使我国的废弃地复垦逐渐向生态恢复与土壤肥力提高等转变。

1.5.3　我国污染场地的现状与特点

场地污染的特点主要有：隐蔽性和滞后性，累积性与不可逆性，潜伏性与长期性，难恢复、水土耦合，危害严重并难治理性，缺乏统一的治理技术，修复成本高、周期长。

目前我国工业污染场地数量和面积明显增加，重金属污染逐渐凸显，特殊污染场地逐步显露。部分土壤污染严重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿企业废弃地土壤环境问题突出，地下水环境恶化，修复难度大，周期长，并存在生物放大现象与食物链污染等耦合。

表1.5列出了我国土壤环境质量总体状况，表1.6列出了我国土壤主要污染物超标情况，表1.7列出了不同土壤污染类型超标情况。

1.5.4　我国污染场地法律法规的发展过程

①原国家环保总局2004年发布了47号文件《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》。针对性地提出对污染场地进行土壤修复的意见。该意见对推动中国污染场地的风险管理具有里程碑的作用。2005年，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护工作决定》提出：“加强土壤环境保护工作，防治土壤污染”。2006启动首次全国土壤污染状况调查，2007年发布《国家环境保护“十一五”规划》。2008年环境保护部发布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》；2011年3月24日召开的环境保护部部务会议，审议并原则通过《污染场地土壤环境管理暂行办法》，将择机发布。2011年，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确提出：强化土壤污染防治监督管理。2011年，国务院批准《国家环境保护“十二五”规划》，对土壤环境保护工作提出：加强土壤环境保护制度建设；强化土壤环境监管；推进重点地区污染场地和土壤修复；完善土壤环境质量标准；制定农产品产地土壤环境保护监督管理办法和技术规范。

②环保部：《场地环境调查技术导则》（HJ 25.1—2014），2014年7月1日实施。

该导则规定采用系统的调查方法，确定场地是否污染以及污染程度和范围的过程。针对场地特征和潜在污染物特性，进行浓度和空间分别调查；采用程序化和系统化的方式，保证调查过程的科学性和客观性；综合考虑调查方法、时间、费用和专业技术水平等因素，使调查过程切实可行。

但该导则只规定了污染场地中土壤和地下水环境调查，没有规定含有放射性污染的场地调查、沉积物污染调查及场地建筑物、设备、固体废物污染的调查，场地内建构筑物和设备调查和取样可以参考《杀虫剂类可持续有机污染物污染场地环境风险管理技术研究》。没有针对土壤气调查规范，以及更为细致的社会调查。

③环保部：《场地环境监测技术导则》（HJ 25.2—2014），2014年7月1日实施。

④环保部：《污染场地风险评估技术导则》（HJ 25.3—2014），2014年7月1日实施。

⑤环保部：《污染场地土壤修复技术导则》（HJ 25.4—2014），2014年7月1日实施。

《污染场地土壤修复技术导则》（HJ 25.4—2014）规定了化学性污染场地土壤修复可行性研究的原则、内容、程序和技术要求。该修复标准的可行性研究报告主要内容包括确定预修复目标、技术预评估、筛选评价修复技术、集成修复技术、确定修复技术的工艺参数、制订修复监测计划、估算修复的污染土壤体积，分析经济效益、评价修复工程的环境影响、制订安全防护计划、安排修复进度和编制可行性研究报告。其中筛选评价修复技术和确定修复技术的工艺参数与美国《CERCLA修复调查和可行性研究导则》内容一致，而制订修复监测计划、估算修复的污染土壤体积、分析经济效益、评价修复工程的环境影响、制订安全防护计划、安排修复进度是为了适合我国需要而增加的内容。

场地环境污染的风险主要取决于场地的环境污染状况和场地的未来用途。导则提出了分阶段、分层次逐渐递进的场地环境调查与评价的基本原则和程序。导则首先要求进行风险识别，这是场地调查、场地风险评价的一个很重要的环节。导则特别强调要对场地历史变迁和生产过程中使用的原材料、生产工艺及其可能产生的污染物排放状况以及环境事故等进行调查。第一阶段的场地调查对第二阶段场地采样布点方案的编制提供了重要基础。导则重点提出了分阶段采样的方法，第一次采样主要为确认采样，并应用相关风险评价基准值进行风险初步筛选，排查场地是否存在风险。如果场地确实污染，则开展详细采样和补充采样。

⑥环保部：《污染场地术语》（HJ 682—2014）。

⑦环保部：《工业企业场地环境调查评估与修复工作指南（试行）》（2014年11月）规定如下。

按照“谁污染，谁治理”的原则，造成场地污染的单位和个人承担场地环境调查评估和治理。造成场地污染的单位因改制或合并、分立等原因发生变更的，依法由继承其债权债务的单位承担场地环境调查评估和治理修复责任。若造成污染场地的单位已将土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人承担场地环境调查评估和治理修复责任。造成场地污染的单位因破产、解散等原因终止，或者无法确立权利义务受让人的，由所在地县级以上地方人民政府依法承担场地环境调查评估和治理修复责任。

对于拟关停搬迁和正在关停搬迁的工业企业场地，关停搬迁的工业企业应组织开展原址场地的环境调查评估工作，并及时公布场地的土壤和地下水环境质量状况。经场地环境调查评估认定为污染场地的，场地责任主体应落实治理修复责任并编制治理修复方案，将场地环境调查、风险评估和治理修复等所需费用列入搬迁成本。对于拟开发利用的关停搬迁的工业企业场地，未按有关规定开展场地环境调查及风险评估的、未明确治理修复责任主体的，禁止进行土地流转；污染场地未经治理修复的，禁止开工建设与治理修复无关的任何项目。对暂不开发利用的关停搬迁的工业企业场地，责任主体应组织开展场地环境调查评估，基于场地环境调查评估情况及现实情况，暂不治理修复的，应采取必要的隔离等风险防控措施，防止污染扩散，控制环境风险。场地责任主体应委托专业机构开展场地环境调查评估，并将场地环境调查评估报告报所在地设区的市级以上地方环保部门备案。场地环境调查评估确定场地需修复时，场地责任主体应委托专业机构实施治理修复，并委托专业机构编制场地修复方案，报所在地设区的市级以上地方环保部门备案。对于开展治理修复的场地，场地责任主体应委托专业机构对治理修复工程实施环境监理。在治理修复工作完成后，场地责任主体应组织开展场地修复验收工作，必要时应开展后期管理工作，委托专业机构进行第三方验收和后期管理，将相关材料和结果报所在地设区的市级以上地方环保部门备案，并在实施过程中接受当地环保部门的监督和检查。场地使用权人等相关责任主体应当将场地环境调查评估情况及相应的治理修复工作进展情况等信息，通过门户网站、有关媒体予以公开，或者印制专门的资料供公众查阅。但我国目前“谁污染、谁治理”并未完全践行，环保行为还主要是政府性行为，相应的第三方污染治理产业正待培育。

对于拟关停搬迁和正在关停搬迁的工业企业场地，关停搬迁的工业企业应组织开展原址场地的环境调查评估工作，并及时公布场地的土壤和地下水环境质量状况。经场地环境调查评估认定为污染场地的，场地责任主体应落实治理修复责任并编制治理修复方案，将场地环境调查、风险评估和治理修复等所需费用列入搬迁成本。

土壤污染与水污染、大气污染等问题是一个系统问题，地下水和地表水均会与土壤产生接触，而空气中的污染物会通过降雨等渗入地表，最终导致土壤与地下水的污染。我国的土壤和地下水污染治理事业尚处于发展初期，还需要从政策立法、行业规则方面建立。

1.5.5　我国污染场地发展存在的主要问题

从技术层面来看，目前国外已经开发了几十种实用修复技术，而国内目前修复工程应用的修复技术主要限于水泥窑焚烧和填埋等极少数的修复技术。大多数技术还处在研发和示范阶段，很少能够真正运用于实际的场地修复中，没有形成真正工程化和商业化的实用技术。国内真正专业化的修复公司非常少。虽然有些公司已经开展了一些修复工作，但是无论从专业化的角度来看，还是从人员、技术、装备来看，仍处在发展的初步阶段。但从国外的发展经验来看，污染场地修复行业是一个非常具有发展前景的行业。场地修复涉及很大的资金，在整个环保产业中的地位非常重要，是环保产业发展的一个大方向。污染场地修复很有可能成为我国今后环保领域的科技突破点和环保产业的主要增长点。以后有关我国的污染场地评估与修复，特别是规范化修复技术将陆续出台。我国目标急待在以下几个方面加强。

（1）政策法规不够完善，监管执法缺乏法律依据　在我国，尽管国家和地方环保主管部门已经开始重视污染场地管理工作，并于2014年发布了一系列污染场地环保标准，旨在为各地开展场地环境状况调查、风险评估、修复治理提供技术指导和支持，为推进土壤和地下水污染防治法律法规体系建设提供基础支撑。然而，相比较水污染和大气污染所具有的国家性防治法律依据和行动纲领，相对于“水十条”和“气十条”，污染场地修复行业仍然缺乏顶层设计和更高层面统筹规划的专门法律，直接导致地方各级环保部门在开展监管工作时面临无法可用、无法可依的窘境。相关法律条文的缺失也直接导致了基层环境执法部门在面对污染场地治理时，无法明确责任主体，而只能笼统地依照《环境保护法》相关条文进行处理。我们应在“污染者付费原则”和执行效率之间找到一个平衡点，明确利益相关与责任分配，以避免冗长和昂贵的诉讼程序而不利于场地的有效管理。同时建立相应的基金和程序，以处理当原始污染者无法确定或污染者没有能力支付修复费用时污染场地的修复问题。

（2）控制现在污染场地风险的保障政策　当大量污染场地无法及时修复时应保证重心放在如何有效封盖、阻隔场地污染扩散，将对人类健康的危害或环境风险降至最低，而非对一个场地进行彻底完全的修复。如建立污染场地修复成功案例与人体健康及相关风险评估模型和数据库。

（3）我国的土壤与地下水污染治理尚处于发展初期　有关土壤修复基准的研究正在进行，还需要从政策立法、行业规范和技术标准方面建立适应于我国环境特色的污染场地评价与修复方法。应该设立“土壤银行”，将土壤价值纳入到自然资源核算体系当中，设立土壤保护基金，以资金补助的方式来刺激有机农业的发展。同时公开土壤环境信息，开通公众和社会监督检举等渠道，创新公众和企业、政府合作共赢管理模式。

（4）修复目标的最佳水平的确定　取决于场地与人居中心邻近程度和场地的用途，采取基于风险管理的修复目标是一种良好的实践模式。

（5）建立场地修复的持续筹资机制　建立相关税收机制，对土地出让金加收一定比例的场地调查评价与修复税，作为政府资金的补充。对于急需修复的场地，甚至在还没有确定该谁支付修复费用之前，利用这些资金开始修复工作，确定谁该支付修复费用后再补充归还筹资基金。即类似于BT模式政策，或以污染场地治理所需投资金额换取相应的土地使用权限或其他。如PPP和绿色金融，也可参照德国、英国等国的生态银行的作法。

（6）资金有困难、法规不配套、技术存制约　中国在修复资金方面，由于缺乏对污染者的追责问责机制、修复行为责任主体不明晰，污染场地修复行业的资金来源一直是广大修复行业从业者的关注焦点。统计表明，政府预算拨款占我国污染场地修复资金来源的54.3%，政府财政拨款和修复企业自筹占21%，剩余的不到1/4的资金来源才是污染责任方企业自筹和其他渠道。一方面，中央财政虽然有一定数额的专项整治经费用于污染场地修复，但分到全国各地众多亟待修复的场地项目上，显得杯水车薪；另一方面，地方政府也很难抽出足够的经费支持当地的修复项目。资金问题是多数土壤修复企业在业务推进中所遇到的最大问题，即融资难、融资成本高、投资见效慢，很多民间资本对于土壤修复市场的兴趣还不大。而同样的修复工程在国外，有相当一部分是靠民间资本在大力推进。为鼓励社会资本进入土壤修复这一新兴市场，国家应积极细化社会资本投资土壤修复行业的各项鼓励措施，包括财政补贴、税收支持和贷款优惠等内容。土壤修复必须由政府引导、企业参与、全社会合作。在运作上采用PPP模式，可以推进土壤修复，这是国际上比较流行的方法。土壤环境保护的立法工作，也是土壤修复的必经之路。废水和废渣的处理、农业投入品的乱用滥用等问题，都将影响土壤修复的效果。因此法律法规对污染的截留作用，将对土壤修复市场的开拓和发展大有裨益。技术问题是制约土壤修复业发展的难点。由于我国各地的土壤性质、气候条件、污染程度都不尽相同，土壤污染的检测和治理技术还不成熟，因此土壤修复亟须突破技术瓶颈。

（7）中国污染场地修复产业发展的问题　在修复技术理念方面，中国仍处于“彻底清除污染，恢复污染场地至初始状态”的阶段，对污染场地修复技术的理解主要集中在借鉴和参考以美国为代表的国外先进技术的基础上进行模仿式的工程实施。此观点约相当于30年前美国修复行业的主流观点，但是所付出的修复成本非常高昂，也由于污染场地本身错综复杂的性质，只有极少数场地能够达到预定的修复目标。

同时，中国现阶段所采用的修复技术也较为粗放，在修复设备的生产研发、修复药剂的开发、修复施工管理体系的建设和运营、修复技术的应用规模等方面还处在起步阶段。反观以美国为代表的发达国家，其修复目标已经转移到“阻隔和停止污染，保护人体健康和环境安全”上。在对污染场地概念模型和修复技术具有深入理解的基础上，允许采用基于风险的管理方式，针对不同的污染类型、污染途径、人体损害模式等采取不同的修复方法，极大地节约了修复工程的成本，同时提高了政府管理机构和行业从业者的环境风险管理水平。有理由相信，随着污染修复行业的发展和行业修复理念的转变，我国的修复行业也将转向基于风险的修复方式。大多数已经研发的修复技术并没有得到商业化的应用，商业化的修复药剂研发落后，大量修复药剂依靠进口，修复设备研发和制造落后，如热解设备等依赖进口。场地地下水修复往往被忽略，风险控制技术缺乏。

（8）污染场地底数不清，亟待修复场地数量巨大　中国虽然在2006年开展了全国土壤污染状况调查工作，针对重污染工业企业等10类场地进行调查，但是受限于诸多因素，调查的普及面相当有限，无法全面掌握我国主要行业退役工业用地的污染状况，更不用说建立类似美国“国家优先治理场地列表”的污染场地清单。另外，在已经调查过的数量有限的场地中，场地的众多基础数据和资料严重缺失，无法用于建立污染场地档案。

我国目前亟待解决的主要问题是：①修复技术规范的建立；②风险评估体系的建立和完善；③评估与修复技术的开发与应用。我国应在借鉴别国经验的基础上，结合我国污染场地修复的初步经验，尽快建立适合我国国情的污染场地调查和修复的技术规范。

我国环保行业起步较晚，而污染场地具有滞后性与隐蔽性，直至近年才开始受到重视，相关技术落后欧美10～20年，但我国的土壤具有自己的特征，在引用欧美技术时不可照搬其操作模式。力争到2020年，我国土壤污染趋势得到遏制，土壤环境质量总体稳定，农用地土壤环境得到有效保护，建设用地土壤环境安全得到基本保障。

1.5.6　我国《土壤污染防治行动计划》解读

俗称“土十条”的《土壤污染防治行动计划》2016年5月31日颁布，其首要任务是摸清家底。预计到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，到2020年和2030年，受污染耕地安全利用率分别达到90%左右和95%以上，土壤环境风险得到基本管控，到21世纪中叶，土壤环境质量全面改善。土壤污染具有隐蔽性、累积性、扩散慢、治理周期长的特点，与水污染、大气污染以‘治’为主的思路不同，“土十条”的编制思路突出了‘防’和‘控’。《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”）最重要的是防治理念转变，从一刀切的指标控制到综合风险防控，并不准备进行全面的污染土地“大修复”。治污的目的是不让其对人造成危害，并非一定要把污染物从土里取出来。

“土十条”以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，坚持预防为主、保护优先、风险管控，突出重点区域、行业和污染物，实施分类别、分用途、分阶段治理，严控新增污染、逐步减少存量，形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系。

土壤治污关键在于风险管控：土壤污染和空气、水污染不一样，污染物在介质中并没有那么均匀分布，可能相隔几十米远，这块土地和那块土地的污染程度就不相同。在这种情况下，当务之急，是要摸清土壤污染的“家底”。

安全利用是风险管控的概念，安全利用率提高到90%并不意味着要完全靠动土修复。比如耕地种植出安全的农产品，城市里的居住用地、工业用地是安全的。对农用地而言，有农艺调控、替代种植、退耕还林还草和划定特定农产品禁止生产区域等多种方法，如种粮食不行，不意味着种草、种树也不行。建设用地中建学校和公园的要求是不一样的，可在开发利用前摸清土壤污染状况，建立污染地块名录，符合相应规划用地土壤环境质量要求的，方可进入用地程序。安全利用需要达到相应的标准，比如土壤质量标准、农作物食品安全标准以及其他规范等。不同功能和用途的土地，对应不同的质量标准和管理要求，需要精准治理。综合的风险管控重于末端的污染修复，这在常州外国语学校的风波中就可窥见一斑。16.1%的全国“土壤污染点位超标率”对于实际的污染防治工作而言并没有太大价值，调查依据标准都是“一刀切”的，也不足以反映真正需要治理的需求情况。风险管控比大规模的土壤修复更重要，下一步将展开的土壤污染调查应该是以分类治理为目的而不是以总量控制为目的。

根据“土十条”的要求，国家将投入的资金在4500亿元左右，其中包括监测、评估、风险防控和治理试点的投入。土壤治污是一个大治理的过程，强调风险控制，不会简单依赖投入巨资进行“大修复”，避免再走弯路。土壤污染防治并不等同于土壤修复，修复是要把土壤里面的污染物“拿出来”，使得土壤的质量达到一定标准。从污染土地尤其是受污染的耕地里“拿出”污染物，是最末端、最迫不得已的一种治理方式。土壤本身就富集各种重金属、有机物，有些地方的地质条件本身使得土壤中天然含有“超标”的各种重金属等物质。土壤污染的防治本质上是要在保护土壤不受污染的基础上，分类合理利用土地。

土壤修复的“正确打开方式”：决定土地用途的规划如果做得好，可以只花较少的钱就修复必须要修复的土地，规划得不好，就是天价的投入也未必有多好的结果。而且，风险管控也必须要贯穿始终，因为就算是费很大力气修复“达标”了，如果不能合理安全利用，重金属“达标”的土壤也能种出“镉超标”的大米，因为外部环境的变化和干扰可能会使得土壤中的化学成分变成污染物。如把一个地方修复到能继续当耕地使用，要花费10个亿，但在政府、企业、公众三方充分沟通下，只花2000万就把整个村子搬走安置，土地退耕还林，这不是更好吗？但钱的去向不同了，对治理效果的评价标准也不同了。对于污染程度较轻微的，可以调整农作物结构，可以通过撒石灰调整酸碱度，对于污染特别严重的，可以实行风险管控，休耕退耕等。未来可能会有大的承包商、农业大户，把一块地包起来，国家给予一定的补贴和优惠政策，合理开发和治理。比如说，如果水稻种不了了，也许可以种麦子，或者棉花，通过这种方式，来实现农地的安全利用。

建立完善建设用地和农用地的环境质量标准，其核心内容将不再是各种污染物在土壤中含量的限值，而是根据土地的不同用途来选用不同的方法评估。合理的土壤修复应该是一个市场化的行为，最应该优先修复的不是广袤的农地，而是那些人口密集、污染严重的中心城市地块和工业污染场地。