审议

从上文关于食品标准局起源的讨论中可见，公开性和透明度对于确立食品标准局的正当性而言至关重要。这些价值使食品标准局与丧失公众信任、被监管俘获的内阁相区别，食品标准局的职能正是从后者接收而来。从这段历史来看，食品标准局强调这些价值作为其工作的核心也就不足为奇了。在食品标准局的战略计划中，公开性和独立性构成了反映其所有行动的三种价值取向之一，并在年度报告中再次被强调。事实上，食品标准局已经制定了一份《公开实务守则》（Code of Practice on Openness），例如，它承诺将信息的发布作为规范要求，进行咨询并发布回应，最为重要的是公开举行决策会议。这些显然使得食品标准局与政府部门及许多其他监管机构区别开来。它还鼓励其咨询委员会保持公开的态度。

食品标准局采用了许多手段，证明其对公开的承诺。正如上文提及的，与其他监管机构不同，食品标准局承诺对外发布向部长提出的建议。公开举行理事会议，并公布议程、记录、会议文件和会议决定，在会议召开前发布文件。在会议行将结束时会有一个问答环节，整场会议通过网络直播。此外，该机构高级职员和主要利益相关者团体间的会议记录可在食品标准局的网站上获得。《迪安报告》指出，利益相关者抱怨，虽然食品标准局发布了大量信息，但很难确定相关问题，也难以看出食品标准局如何和为何得出了结论。食品标准局接受了报告的建议，改进会议安排，以便进行更加深入和技术性的讨论，并且改善沟通和利益相关者对沟通的看法。所有有关食品标准局战略和政策的会议都是公开举行的，食品标准局不公开举行的管理会议仅仅关注内部事务，但这些会议的许多文件也对外公布。此外，首席执行官和主任举行或参加的所有会议的详情也会对外公布。

食品标准局设立的若干咨询委员会也对其工作起着重要作用，包括科学咨询综合委员会（General Advisory Committee on Science）、消费者参与咨询委员会（Advisory Committee on Consumer Engagement，新设立）和社会科学研究委员会（Social Science Research Committee，根据《迪安报告》的建议设立）。这些科学咨询委员会公布自己的议程、文件和会议纪要，并在某些情形下召开公开会议。事实上，评论员已经注意到，食品标准局“大胆地”建议这些组织打开与公众对话的渠道，同时有一个清晰的审计线索反映如何以及为何作出决定，政策制定者因而更加难以躲在自己的科学顾问身后并促进食品行业的商业利益，而这两点正是应对疯牛病危机时政策失败的重要原因。利益相关者还告诉《消费者焦点调查》（Consumer Focus Review），这些科学咨询委员会在公开科学建议方面已走在前列，而且已证明其可行性。

消费者参与咨询委员会尤其值得细致讨论。在它设立之前，食品标准局委托咨询公司出具了一份报告，探讨怎样建立一个为食品标准局提供消费者参与质量保证的咨询委员会。报告建议，新的咨询委员会的职责应是审查食品标准局日常的消费者参与活动，凭借在食品标准局内外形成的经验提出最佳实务操作建议，提供专业指导，并就消费者参与等问题准备和提交给理事会的年度报告。食品标准局采纳了报告的建议，咨询委员会由九个具有相关经验的外部成员组成。在向理事会提交的第一份报告中，咨询委员会指出了一些消费者参与的良好范例，并且得出结论：参与还未成为食品标准局运行的基础部分，食品标准局将参与视为向机构传递带有观点的信息以使机构作出行动上的改变，而不是将其看作真正的双向对话。消费者参与应该引入更深层次的决策领域（尤其是总体计划），并且应运用到所有的政策制定中。对于弱势消费者的参与还有待更清晰的认识，并与代表他们的组织开展更多的合作。

在本书讨论的监管机构采用的各种审议安排中，消费者参与咨询委员会的角色是独一无二的，因为它提供了一个长期的平台，使得食品标准局可以就参与程序进行自我检视，并且它采用了一种巧妙的参与方法，要求双方互相学习，而不是参与者被动接收监管机构的信息。它还作出了其他重要的发展，例如向工作人员发布消费者参与指南，并应用诸如研讨小组（discussion groups）、教育委员会网络（school council network）和公民论坛（citizens' forums）的技术。正是这些特点使得消费者焦点将食品标准局看作发展消费者文化的“典型监管机构”。同样，优化监管执行局和国家审计署也认为食品标准局“是一个非常透明和负责的监管机构”。

尽管人们普遍认为食品标准局是一个格外开放透明的监管机构，但它在某些具体领域还是存在问题并遭到批评，特别是在该机构设立的初期。其中一个问题值得仔细考虑，尽管这个问题不能代表食品标准局的大部分工作，但它提供了一些关于参与式方法潜在问题的经验教训。这就是关于转基因作物未来政策的问题，在这个领域，公众对安全的不信任尤为严重，关于在何种程度上食品可以被贴上“非转基因”标签的问题引发了消费者群体与行业和科学家之间的冲突。同时还有美国对欧盟施压，要求接受转基因商品这样的国际背景。在消费者对转基因食品产生敌意后，政府开展了一系列农场规模评估，以评估转基因作物对环境的影响。主要的零售商也自行采取行动，将对转基因作物的追溯贯穿于整个食品供应链，但食品标准局认为这并不解决问题，更倾向于采用“非转基因”标签的方式。在这样一种冲突的背景下，政府决定就转基因作物在未来的作用举行公开辩论。

公共辩论指导理事会（Public Debate Steering Board）在2003年主办了一场以“转基因之国？”为主题的辩论，从6月3日持续到7月18日。辩论内容包括由首相战略小组（Prime Ministers Strategy Unit）针对成本和收益所作的一份经济调查和由政府首席科学顾问（Chief Scientific Adviser）主导的一项科学研究。辩论的总结报告指出，公众对于转基因作物的初步商业化表现出普遍的疑虑和有限的支持度，并希望能有进一步的了解和研究。于是政府决定不实行大规模的商业化，并在个案基础上作出决定。然而，相关的下议院委员会对辩论过程提出了严厉批评，对食品标准局的作用也提出了极大批评。食品标准局为了参与这场辩论，自行开展了咨询。委员会认为这一做法造成了混乱，并要求食品标准局作出解释。根据食品标准局的观点，咨询的目的正是征求那些难以接触到的群体的看法，包括通常不会被听取的低收入和年轻消费者的意见。食品标准局开展了广泛的咨询，包括组建公民评审委员会，撰写焦点小组报告，对那些低收入和年轻群体看法的调查以及开展校园辩论会。公民评审委员会中大多数人的结论是转基因食品可以在英国销售，但全体一致认为英国农民在开始种植转基因作物之前，需要更多的时间来了解转基因作物对环境造成的影响；因为转基因作物的培育是不可逆的，并可能导致消费者的选择减少。公民评审委员会还一致要求所有包含转基因食品或衍生物的产品必须在标签上加以标注。

新闻稿在公布公民评审委员会的上述结论时，仅仅提及了第一项结论，而未提到后来的一致结论，这引起了相当大的争议。此外，食品标准局的消费者委员会也对食品标准局开展咨询活动的方式以及自己没有参与其中提出了批评。食品标准局的回应被认为是在“转向”支持转基因食品的立场，而时任食品标准局主席声称转基因食品是安全的，该观点还发布在该机构网站上，这也进一步加深了人们的看法。主席还在一次访谈中对有机食品的价值表示了怀疑。争议的结果严重打击了食品标准局的声誉。根据《迪安报告》：

最开始，一些利益相关者团体特别关注（自发地评论）有机食品问题和转基因食品问题。显然，这两个问题都极大地影响了利益相关者对食品标准局的看法。在这两方面，大多数人认为食品标准局已经偏离了它一贯的立场，不再单纯基于科学证据表明态度，给人留下了它反对有机食品而支持转基因食品的印象。不仅代表有机食品和转基因食品利益群体的利益相关者持有这样的看法，那些被视为食品标准局支持者和天然同盟的群体也是这样认为的。

这种溃败的局面可以归咎于很多原因。首先，正如上文强调的，食品标准局处于复杂的监管空间，在这场辩论中，它与政府间的关系并不明确。当食品标准局开展的咨询和政府资助开展的咨询同时进行时，前者不可避免地受到后者相关限制的影响。有证据表明，事实上食品标准局已经顶住了政府希望其采用更有利于有机食品的立场的压力，但是，关于食品标准局“转变”立场和压制消费者观点的指责必然会使人们怀疑它采取了亲生产者的进路，而这正是已经丧失公众信任的食品标准局前身内阁部门的特点。

另一个背后的问题当然是关于转基因作物的好处与决策中科学的潜在作用这二者的看法之间存在严重冲突。尽管咨询程序的意义在于提供信息以达到某种程度的了解，但是再多的咨询也无法解决这一矛盾。正如上一章对人类受精和胚胎学管理局考察所得出的结论：独立性机构参与政府作出基本决定的程序虽然有一定价值，但在此过程中必须展现出完全的公开和公正（公正当然并不意味着在确保所有其他观点都得到恰当考虑的情况下不能提出自己的意见）。鉴于自2003年以来，食品标准局的消费者参与工作发生了重大变化，在科学性事务上更加开放，因此绝无可能再出现明显的预先判断问题，但是食品标准局和政府之间的关系依旧是未来如何处理两者同时开展咨询这一问题的潜在起源。