处于监管空间中的食品标准局：机构

食品标准局有许多不同的职能。一些职能与基本的消费者保护和使市场更好地运行有关，例如，为个别消费者提供信息，协助消费者选择，禁止销售健康风险外部化的食品。其他职能则颇为不同，例如改进营养和健康的职能似乎是基于对改善总体社会福利标准的关切。同样重要的是，食品标准局必须与其他当局密切合作；其中向部长提供建议的职能至关重要（以及代表政府进行国际协商谈判），同时，在执法中，它负责对主要由地方当局开展的工作进行监督。这也体现出食品标准局处于极其复杂的监管空间之中。

食品标准局是非内阁政府部门，代表王室履行职能，在政府审计范围内并由国家审计署（National Audit Office）进行经济效益衡量。食品标准局从一开始便采用委员会的形式，由一个理事会和一名首席执行官开展工作。詹姆斯建议的健康和安全执行局与健康和安全委员会相分离的模式并没有实现，因为政府考虑到新设机构所影响的利益范围非常广泛，成员无法覆盖所有相关领域；而且食品标准局的理事会将直接介入重大的运营事务，因此应当直接为此负责，这就使得单独设置委员会不具可操作性。

在人员任命和成员资格的问题上，《1999年食品标准法》在通过之前还引发了一些重大争议。政府在白皮书中指出，在咨询意见中，大多数的回应意见（除了行业利益群体）明确支持食品标准局成员中绝大部分应代表公众和消费者利益。但政府决定，不应对机构成员作出这些特殊要求，这也反映在该法中，它仅规定食品标准局由一名主席、一名副主席以及8～12名其他成员组成；唯一的特别规定是，其中一名成员由威尔士国民议会任命，两名由苏格兰事务国务大臣任命。不过，该法还要求部长在进行人事任命时要确保食品标准局能提供必要的专业和技术，包括食品安全或其他与食品有关的消费者权益方面的经验；部长还必须考虑，被任命者的经济利益是否会妨碍其履行职责。进一步的规定则专门针对首席执行官的任命和威尔士、苏格兰以及北爱尔兰的理事会成员的任命。消费者焦点（Consumer Focus）这一组织已注意到理事会中有消费者利益的代表，事实上，理事会第二任主席哈顿女士（Dame Deirdre Hutton）在消费者运动中拥有强大的影响力。当理事会成员破产、无法履行职务或存在其他的不能或不适合履行职务的情形时，部长可将其免职。

该法还要求食品标准局在威尔士、苏格兰和北爱尔兰地区设立咨询委员会。国务大臣也可以通过指示在英格兰或英格兰地区设立该类委员会。后者还未建立，但我们可以在下文看到其他非法定的咨询委员会在机构决策过程中起到的重要作用。值得一提的是，在缺乏法定依据的情况下，食品标准局负责管理肉品卫生服务处这一执行性机构，该服务处承担重要的执法职责，包括核查和审计企业自行制订的计划、负责疯牛病相关规章的实施。此外，食品标准局是执行欧盟要求的主管当局。

显而易见，食品标准局是在非常复杂的监管空间中运作，与其他许多监管机构相比，食品标准局的职责更加多样化。它的职能更类似于那些普通的政府部门，然而，鉴于早期内阁负责食品标准监管时令人失望的作为，人们期望食品标准局的监管活动能有相当的独立性。由于其他相关机构在食品监管中扮演的不同角色，食品标准局的地位变得更加复杂。这些机构中最重要的当然是欧盟机构，事实上大多数有关食品标准的法律都是欧盟制定的。在整个英国法中，欧盟立法占40%，而食品标准局在2005年适用的立法中则有超过95%来自欧盟机构。这种立法大多采取条例（regulation）的形式，基本不会给执行留下多少裁量空间。正如上文所述，食品标准局的重要职责之一是代表英国参与欧洲层面有关食品和动物饲料的谈判。它与欧洲食品安全局（European Food Safety Authority）保持紧密的合作关系（英国食品标准局的主席也是欧洲食品安全局的副主席），从而开展风险评估和风险交流。其他与欧盟相关的职责包括根据《营养和健康声明条例》（Nutrition and Health Claims Regulations）提交获得准许的健康声明，执行上文提到的葡萄酒标准。除了欧盟，世界贸易组织在食品标准方面也起着重要作用，而世界卫生组织和联合国粮食及农业组织（Food and Agriculture Organization）共同建立的机构食品法典委员会（Codex Alimentarius）负责制定国际标准，以推动贸易的发展并提供行业及消费者保护。食品标准局管理着英国国内的食品法典咨询委员会（National Codex Consultative Committee），并代表政府进行谈判。与食品标准局存在利益关联的其他国际组织有世界卫生组织、联合国粮食及农业组织以及世界动物卫生组织。事实上，正如食品标准局主席在年度报告中指出的，只有在“食品供应链不断全球化”的情况下，食品标准局在国际上的作用才会增强。

除了复杂的国际地位，我们也已经看到，在国内，食品标准局的职责是与其他组织分担的，特别是与卫生部分担营养责任。审查1999年立法草案的食品标准专门委员会批评食品标准局在这方面仅承担有限责任，认为食品标准局没有采纳《詹姆斯报告》的建议，未在制定有关膳食营养质量及其对健康的影响的政策中起到主要作用；委员会在健康促进方面也表达了相同的看法，并总结道：“我们担心的是，在提供全面、一致的与食品相关的健康促进信息方面的职责分工尚不明确。”在这方面，食品标准局扮演的是政府顾问的角色，本身并没有完整的决策职能。尽管如此，它借助研究、通过教育提供信息，以及就标签上的营养信息与食品行业进行合作，“在确保消费者获得所需信息并做出健康的膳食选择方面发挥着独特的作用”。在其他领域，食品标准局与包括环境、食品和农村事务部（例如在可持续性方面）在内的不同政府部门和各自治地方政府合作。在食品安全领域，我们已经看到地方政府承担了绝大部分的执法活动，由此也带来一些困难。过去，人们认为食品标准局与地方当局“有些疏远”，且采用过于指示性的做法，不过我们马上就会看到，一项重大的举措已经启用，以改进食品标准局与地方当局的关系。此外，我们不应忽视私人监管在食品行业中所起的极为重要的作用，尤其是超市对供应商施加的强制性质量要求。

在这一极其复杂的监管空间中，有两种协调方法。首先，食品标准局强调与其他组织的“合作”。食品标准局的战略计划表明，希望通过与环境、食品和农村事务部、自治地方政府的农业部门、肉制品加工厂、地方当局、肉品卫生服务处以及地方社区、区域性和全国性组织的合作，进一步减少食源性疾病。食品标准局希望与卫生部和利益相关者合作，减少盐和饱和脂肪酸的摄入，以减少饮食相关疾病；与卫生部和食品行业合作，推动食品标签上营养信息标注的清晰和准确；与利益相关者合作，提高饮食均衡的意识；并且支持当地社区、区域性和全国性组织开展本地的食品项目，以适应本地社区的需求。总的来说，核心便是“通过合作实现服务”。显然，这囊括了不同正式程度的各种合作类型。

第二种协调方法适用于更长远、更具战略意义的合作，可以通过起草和发布协约（concordat）来实现。这些文件在一些公共行政领域中已越发重要（特别是在英国中央政府和自治地方政府的关系中）。在这一背景下，食品标准专门委员会在食品标准法案的立法前审查中强调了它们的重要性：“这些协约并不是以法案的形式出现的，但它们的重要意义在于为食品标准局的运作提供一个总体框架。”食品标准专门委员会强调，这些文本应该受到议会及更广泛公众的审查，他们应当知道，在出现分歧时应由谁来对协约的内容承担最终责任，由谁来检查协约的执行并监督协约的有效性，以及协约在何种程度上向社会公开。许多协约已经达成一致并公布，虽然它们没有提供与其他有关机构关系的详细结构。目前有六份协约已在网上发布，其中两份是与海外组织签订的。

最重要的协约是与卫生部签订的。该协约共八页（包括附录），开篇即指出它建立了合作的协议框架，但不是具有法定约束力的协议或合同，也并非要囊括双方关系的所有细节，而仅仅是通过原则性的阐述来指导合作，确保彼此间有充分的交流和协调，促使双方有效履行各自的责任。双方约定，应进行信息沟通，寻求建立联合计划、共同资助相关研究和监督的可能性。协约大体上划定了各自的职责范围，并阐明了议会事务方面的职责（当然是由卫生部负责主要的联络）。在营养方面，食品标准局将提供个别食品的营养成分信息，而卫生部则负责更广泛的健康政策议题。食品标准局每年还要发布营养的目标和指标。涉及的其他领域包括食源性传染病、健康保护局（Health Protection Agency，一个非政府部门执行机构）、药品和保健品管理局（Medicines and Healthcare Products Regulatory Agency）以及其他诸如咨询委员会之类的公共团体。协约还简单地讨论了有关欧盟和国际协定的情况，以及如何处理紧急事件。只要经双方同意，协约可随时修改。

这看起来与食品标准专门委员会设想的“具有重大意义”的文件截然不同。鉴于此，食品标准局和政府之间的关系招致重大批评也就不足为奇了。2002年针对食品标准局发布的《迪安报告》（Dean Review）批评食品标准局和卫生部在营养相关的职责方面分工不够明确。下议院公共账目委员会（House of Commons Public Accounts Committee）也对食品标准局与环境、食品和农村事务部的关系持批评态度，指出食品标准局宣称将从环境、食品和农村事务部取得合法进口肉类的管理职责，但是没有做到，而且“食品标准局与其他政府部门和独立机构之间的关系不明确，可能会导致食品标准和安全等重大问题被忽视或者任何机构都无法迅速采取行动的风险”。最近，消费者焦点指出“利益相关者的评论认为食品标准局和卫生部在营养和健康的议题上缺乏对各自职责的清晰认识”,2008年内阁办公室的报告也指出了这一问题。根据制定法的规定，在与当局发生分歧时，国务大臣具有决定性权力。如果国务大臣认为食品标准局没有履行特定的义务，则可以向其发布指示；若食品标准局成员不遵守指示，则可以免除成员的职务，并代为行使机构职能，直到新的人事任命作出。食品标准专门委员会在审查立法草案时认为：“食品标准局可以自主提供建议，而政府可以不采纳其建议而自主采取与建议相反的行动。鉴于此，当食品标准局不赞成政府的建议并拒绝采取相应行动时，政府动用上述激进的权力似乎有失妥当。”

食品标准局与作为执法组织的地方食品与贸易标准协调机构（Local Authorities Coordinating Body on Food and Trading Standards）签订的协约更为简洁，仅三页正文再加上三页多的附录，内容无外乎重申有效开展合作的承诺，并用非常概括的条款确认各自的职责范围。然而，更加重要的是2001年达成并定期更新的《地方当局执法框架协议》（Framework Agreement on Local Authority Enforcement）。这份文件更加具体，篇幅多达114页，其中列出了根据《1990年食品安全法》发布的食品规划标准、阐明良好实践的执法指南和现行法定实务守则中有关执法的要求。它还为食品标准局的监督方案和审计提供信息。框架协议的运作由框架协议工作小组（Framework Agreement Sub Group）进行审查，该小组成员包括食品标准局、地方当局、行业和消费者的代表。这比使用含糊、局限的协约更令人满意，不过，专门委员会设想的议会审查方案在框架协议起草和修订时并没有实现。目前食品标准局采取的一项主要举措是对巩固与地方当局关系的相关程序进行改革（即地方当局执法改革方案），目的是给予当局更大的灵活性，以部署不同的执法战略，这会涉及对框架协议的审查。2008年，食品标准局向地方当局印发了新修订的《食品法实务守则》（Food Law Code of Practice），要求地方当局在执法中对该守则予以重视。食品标准局还设立了区域办公室，改进与地方政府的关系。