处于监管空间中的人类受精和胚胎学管理局：机构

上文列举的某些活动相对来讲争议不大，因为其他监管机构也在采取类似的行动。此外，人类受精和胚胎学管理局与本书讨论的其他监管机构在基本结构上也是相似的。《1990年人类受精和胚胎学法》作出了一系列与胚胎、配子相关的未经许可活动的禁止规定，《2008年人类受精和胚胎学法》对这些规定又作出重大修订。人类受精和胚胎学管理局是不以王室名义履行职能的法人机构，由部长任命其成员，并被赋予许可权。该管理局的成员每届任期最长三年，三年到期后可以连任；只有当缺席会议达六个月、破产、无法或不适合履行成员职责时，才可以被解雇。其他法定条款规定了许可的一般条件，并罗列了可以授予许可的行为，这些条款在《2008年人类受精和胚胎学法》中经过进一步修改。《1990年人类受精和胚胎学法》还要求该管理局对胚胎和医疗服务等相关信息进行审查，并提出建议。该管理局的财务由总审计长进行审计。

然而，一旦职责超出了这些颇为标准的监管规定，就会激起最为激烈的争论；尤其是人类受精和胚胎学管理局承担的与政策相关的职责，已经引发了这样的问题。一个持高度批评态度的议会委员会指出，该管理局的监管职责与向部长提供建议并发布行业指导这一职责之间存在潜在的冲突，该管理局已几次越线参与立法改进的事宜。

监管职责迫使其依法行事并履行相应职责，而顾问职能却要求它站在政府的立场，寻找立法中的过错……人类受精和胚胎学管理局关注立法中的问题，这是合理的。事实上，如果不这么做，将构成过失；但是仅仅关注问题，与发现法律矛盾并提供解决方案是有明显区别的。

正如我们将要看到的，其他监管机构也向部长提供建议，却没有引起如此强烈的批评。

事实上，这是更普遍问题的一例。人类受精和胚胎学管理局受到批评，是因为其在一些被认为由议会关注更为适宜、具有高度争议性的问题上作出了决定。一种回应意见认为立法应更清晰地阐明政策，但面对迅速变化的领域，这一点很难实现；尽管政府也承认，立法应更加明确地界定监管机构在政策制定方面的职责。根据现有立法，上议院强调该管理局应有广泛的裁量权，并在伦理判断中承担重要责任。它指出：“人类受精和胚胎学管理局的设立就是为了对伦理问题进行辨别，如果议会认为其没能完成该任务，可以收回它的监管权力……”

人类受精和胚胎学管理局与部长的关系是首先要讨论的问题。在很多方面，国务大臣在此扮演的角色与在其他监管机构中相似。他（她）负责依据制定法进行人事任命，尽管实践中这几乎已经属于全民健康服务体系任命委员会的事务。人事任命是极其重要的事项，因为不任命那些反对现行政策的成员可能会招致指控。下议院科学技术委员会表示：“我们赞同这一看法，即辅助生殖和胚胎研究方面的主要论坛无理地排除了那些坚决反对辅助生殖的人。”然而，科学技术委员会也认识到，对人事任命政策的任何改变都会涉及更加根本性的改革。事实上，制定法规定了辅助生殖的基本政策后，国务大臣采取这样的立场几乎是必然的，因为要求由那些反对其根本原则的人来实施监管计划，看起来也不合情理。这也是有关该管理局、国务大臣和议会之间职责分工的问题。《1998年人类受精和胚胎学法》包含了对该管理局成员组成的重要要求——必须有一名非专业的主席、副主席和非专业的多数成员。

部长更重要的一项权力（ministerial power）是批准《实务守则》。科学技术委员会指出，《实务守则》是进行决策沟通的最重要方式，尽管其本身没有法定的约束力，但许可申请可能因没有遵守守则而被拒绝。《实务守则》会定期修订，并通过人类受精和胚胎学管理局的来函进行更新。《实务守则》既需要部长的批准，也需要提交给议会。这是保证守则中规定的事项既符合政府的决策，又确保议会能仔细审查的潜在的重要方法；但局限在于，除了提交，没有进一步的要求。部长想要否决《实务守则》，必须向该管理局说明原因。《2008年人类受精和胚胎学法》并没有对这些条款进行实质性的修订。2007年发布的《实务守则》第七次修订版试图对监管采用更以原则为导向的方法，以符合优化监管的预期，并借鉴了《欧盟人体组织和细胞指令》（European Tissues and Cells Directive）的内容。到2009年10月，《实务守则》第八次修订版也随着《2008年人类受精和胚胎学法》主要条款的通过而生效。

根据《1990年人类受精和胚胎学法》，国务大臣还在若干不同领域享有重要的规则制定权。在上文引述的上议院强调人类受精和胚胎学管理局在伦理原则事项上拥有裁量权的裁决中，贺辅明勋爵（Lord Hoffman）指出部长有权发布规章（在这种情况下需要议会两院同意），可以将新的活动加入禁止行为列表。该法还授权国务大臣发布关于该管理局许可委员会程序和该管理局自身受理上诉事务这两个方面的规章。《2008年人类受精和胚胎学法》通过修订的方式保留了这些权力。关于规章制定权范围的一个特别引人关注的例子与制造人兽混种或嵌合体胚胎有关，这也是胚胎学中最具伦理争议的事项之一。政府提议，利用《人体组织和胚胎法案》（Human Tissue and Embryos Bill）来明确该领域的法律规范，并禁止这类胚胎的制造；这为政府以后利用规章将这类行为合法化留下了可能性。这一建议受到了下议院科学技术委员会的强烈批评：“我们认为政府提议禁止是没有必要的。政府应确保起草的法案能反映其宣称的自由观点，为使用人兽混种的嵌合体或混合胚胎的研究留有余地。”起草法案的联合委员会也提出了类似的批评。鉴于两份批评报告和其他批评意见，政府最终决定对草案进行修订，将与交叉物种胚胎有关的许可决定权移交给监管机构，但由立法规定必要的限制。经过激烈的争论，议会最终通过了该条款，其中包括授权国务大臣通过制定规章完善相关定义。在这种情况下，政府提出的通过后续规章来决定基本原则问题的提议，在遭到强烈批评后没有施行；然而，运用规章作出重要决定来确定现行法律的政策范围，仍存在相当大的空间。鉴于人类受精和胚胎学管理局可以与国务大臣同时开展咨询工作，有关两者之间复杂关系的更进一步的例子，将在下文审议部分再做讨论。

接下来要讨论的是人类受精和胚胎学管理局与议会之间的关系，其中产生的合法性问题是最为典型的。例如，2002年，人类受精和胚胎学管理局前主席在胚胎着床前遗传诊断上作出具有争议性的决定。他主张：“应当保护议会成员，使他们免于直接卷入此类事项。”这遭到了下议院科学技术委员会的质疑。科学技术委员会认为：“议会不需要保护，而且民主制度中不应存在一个以议会名义作出决定的非民选的半官方机构……我们不能因为担心民选代表的观点可能与科学界的结论相反，就排除议会对其中主要的伦理问题的审议。”2005年，科学技术委员会发布的分期报告针对议会的角色提出了类似的观点，并总结道：

人类受精和胚胎学管理局这类延伸机构具有一定的优势。它可以不受政治压力和反复变化的干扰……也可以颇为迅速地作出改变……[然而]我们仍然相信，让民主选举产生的议会扮演更重要的角色，可以让公众拥有更强的信心，确信当下的重大伦理问题已经得到充分的关注。

政府在随后提议新设一个监管机构时，部分地接受了这一批评。政府认为，当前由议会为许可管理局的运行设定禁止事项和边界的模式运作效果良好，但是，在扩大议会参与讨论和修改法律的权力以及明确监管机构政策制定职责的限度方面，未来的立法应当作出更为明确的规定。正如上文所述，当混种和嵌合体胚胎的问题给政府带来压力之后，政府已进行了这样的尝试。

为进一步改善人类受精和胚胎学管理局与议会的关系，《人体组织和胚胎法（草案）》联合委员会提出一系列更前瞻的建议。它提议通过修订法案，提供一个以“下放监管”（devolved regulation）为原则的新框架。基于该原则，立法应将监管权和相应的决策权下放给监管机构。与此相应，根据立法的授权，监管机构界定可免受其监管控制的领域，为监管机构和临床医生提供具有更多自主性和权威性的“宽容型监管”（permitted regulation）架构，有充分理由不需如此的领域除外。但是，政府否决了这一提议，认为这一架构缺乏问责机制。欧盟指令的适用使得标准的试管婴儿医疗无法被排除在监管范围之外。不仅如此，将所有涉及人类与动物的研究纳入人类受精和胚胎学管理局有权豁免的职权范围，会造成监管范围的不确定性，引发混乱，增加该管理局成为被告、接受司法审查的可能。相反，政府要求该管理局采用更轻度的监管，并考虑优化监管原则。尽管新的立法授予了人类受精和胚胎学管理局广泛的权力，但如此宽泛的授权制度表明，政府和议会都走得太远了。科学技术委员会在类似的提案中提出，一并授予国务大臣一项权力，即在决定是否制定规章时，可以要求在一定期限内停止开展新的医疗活动。这些提案也没有在新的立法中得到推进。

除了这些涉及人类受精和胚胎学管理局、政府和议会之间关系的高层次问题，还存在其他管辖权问题和不确定因素。例如该管理局和英国干细胞库之间的关系。这些问题无法在此进行详细的讨论，不过与该管理局存在密切联系的其他机构包括：人体组织管理局（Human Tissue Authority）、药品和保健产品监管局（Medicines and Healthcare Products Regulatory Agency，卫生部的一个执行机构）、护理质量委员会（Care Quality Commission，参见本书第六章）以及其他针对研究和医疗设立的伦理监管机构。与本书所讨论的其他监管机构一样，欧盟的维度在此处也变得非常重要，其作用的发挥是通过《欧盟人体组织和细胞指令》。2007年6月，这一指令在英国完全生效，其中特别要求所有涉及生殖细胞、胚胎的怀孕辅助服务都要接受监管，并符合特定的标准。这一指令也是英国放弃将人类受精和胚胎学管理局与其他机构合并，以组建新的人体组织和胚胎监管局的原因之一。尽管未能实现合并，但是人类受精和胚胎学管理局的报告指出，通过对现有诊所和服务启用重新授权程序，新的监管已经成功实施了欧盟指令。

与其他监管机构一样，人类受精和胚胎学管理局是由不同监管机构和不同层级政府构成的网络的一部分，这一监管空间极其复杂。正如罗杰·布朗斯沃德指出的，行政机关“通常是机构集合（institutional set）的组成部分，而这一机构集合包括该行政机关本身、立法机关、执行机关和法院。这一观点的意义在于，要让监管发挥作用，我们需要的是作为一个整体的机构集合，而非孤立存在的行政机关”。这些机构之间的关系已经成为巨大争议和严重合法性问题的来源，而且这些问题仍然悬而未决。我将在结论部分回到这一观点，并将探问，是否这些困难表明通过独立行政机关进行的社会性监管缺乏正当性，抑或是否现实比这还要微妙。