第一章 概述
第一节 公共卫生项目概述
一、公共卫生项目的含义
什么是公共卫生，历来有多种观点。WHO在《渥太华健康促进宪章》中对公共卫生的定义是：在政府的领导下、在社会的层面上，保护民众远离疾病和促进公众健康的所有活动。也有学者认为，公共卫生就是组织社会共同努力，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式，提供医疗服务，达到预防疾病、促进人民身体健康的目的。其内涵包括疾病预防、健康保护和健康促进。本书所指公共卫生是预防和控制疾病流行、改善环境卫生、食品卫生、饮用水卫生等，提高居民健康意识、改变居民健康行为，以保障和提高居民健康、提高人口素质为目的的一系列社会综合性工作。公共卫生具有明显的社会效益和正向外部效应。提供公共卫生服务是政府的基本职能，政府通过提供政策支持、资金投入，制订技术要求，进行监管评价等方式，对公共卫生服务提供支持并进行管理。
从管理学角度来看，项目是针对特定目标，在一定时限内，在相关工作机制、技术和预算等资源的支持下，一系列相互关联的任务集合。卫生项目是为了实现某一既定的卫生目标，有组织、有计划地开展一系列的卫生干预活动，其中卫生干预就是通过设计的措施，改变目标人群某些健康状况的过程，包括直接的卫生干预、社区动员、信息监测、政策实施、健康教育活动、基础建设项目、培训和教育项目和管理系统等。不同的项目其技术要求、历时长短可能不同，但它们所经历的阶段和管理过程是类似的。
综合上述概念和诠释，公共卫生项目是指在一定时间、一定范围内，为了实现公共卫生目标，解决公共卫生领域的问题，推动公共卫生事业发展，有组织、有资源投入地实施一系列卫生干预活动，其核心目的是通过提供公共卫生服务，干预公共卫生事件，从而保护和促进目标人群健康、提高生活质量，是具有健康导向影响和正向外部效益的项目。公共卫生项目涉及的范围、领域广泛，其利益相关方不仅包括公共卫生服务提供方（供方）和接收方（需方），还包括提供政策支持、资金投入的利益相关方，以及与公共卫生相关的社会各方。它可以是一项政策的具体实施，如基本公共卫生均等化政策的落实；也可以是一个具体的项目，如世界银行贷款卫生项目、癌症早诊早治项目；也可以是一项措施或一个课题，如对某一特定人群进行健康干预等。
本书所称公共卫生项目，特指根据我国公共卫生事业发展的规划，为了落实公共卫生有关政策，改善地区居民健康，解决公共卫生问题，由中央财政通过专项转移支付，以及地方各级财政安排资金等支持，由各级卫生计生行政部门、公共卫生专业机构、医院、基层医疗卫生机构以及其他相关机构组织开展的一系列公共卫生服务项目，通常包括基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目。基本公共卫生服务项目是面向全体城乡居民免费提供的公共卫生项目，重大公共卫生服务项目是面向特定人群或为解决特殊公共卫生问题提供的公共卫生项目。公共卫生服务项目的任务目标和具体内容由各级卫生计生行政部门会同财政部门，根据本地区深化医药卫生体制改革的有关要求和当地卫生事业发展规划、公共卫生需要、年度工作任务以及财政经费预算情况研究确定。
二、公共卫生项目的要素和特性
（一）公共卫生项目的要素
公共卫生项目是项目的一种类型，具有项目的基本要素和特点。
1.利益相关者
利益相关者管理理论原本是指企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。公共卫生项目的利益相关者，是指积极组织和参与项目，或者其利益会受到项目实施情况和/或项目结果影响的组织、机构或个人。每个利益相关者都希望通过项目解决其关心的问题，可能会对项目的设计、实施和结果等施加影响，以实现自身利益或目标。公共卫生项目的利益相关者主要包括提供公共卫生服务的机构或组织、卫生计生行政部门以及其他相关部门、机构，项目目标人群，受项目影响的相关人群。项目管理中，对利益相关者的识别和管理，是使项目顺利实施、降低对项目不利的影响、优化资源配置、实现项目目标的有效途径。
2.资源
公共卫生项目资源，是指一切对公共卫生项目具有使用价值，可以为项目接受和利用，且是项目周期中所需求的客观存在的资源。公共卫生资源可以分为自然资源和人造资源、内部资源和外部资源、有形资源和无形资源等。具体表现形式包括资金、政策制度、仪器设备、卫生人力、卫生技术、实施方的经验、项目组织机构执行力等。公共卫生项目的主要资金来源包括中央财政转移支付资金、地方各级财政资金、项目单位自筹资金、其他捐赠或贷款等。政策制度主要包括国家公共卫生领域的政策、制度和规划，各级卫生计生行政部门提出的任务目标、质量要求，有关卫生计生部门提出的技术规范、技术标准等。人力资源支持主要包括卫生计生行政部门、项目管理机构、项目执行机构的工作人员、技术人员等。随着信息交流的日益活跃，实施方的公众形象、社会影响力和领导影响力等“软实力”也成为重要的无形资源。
3.目标
公共卫生项目达到的目标是指依据项目方案或项目合同约定的要求，确定的项目实施的范围、成本、进度、质量、近期效果及效益和远期效果及效益等要求。项目目标必须能够实现特定的公共卫生健康目标或解决特定的公共卫生问题服务，以及必须满足相关政策法规要求等。在一定范围内成本、进度、质量三者是互相制约的。当成本不变时，质量要求越高，则进度越慢；当进度要求不变时，质量要求越高，则成本越高；当质量标准不变时，进度过快或过慢都会导致成本的增加。因此，项目的实施范围、实施内容、实施方式应紧紧围绕项目的目标设计；应通过有效管理谋求在项目成本、进度和质量三方面，达到省、快、好的有机统一和均衡。由于公共卫生项目结果最终都关乎人群健康，甚至生命，因此，很多情况下要以健康和生命为重，重点关注项目的进度和质量，对成本的要求和考量要适当靠后，同时要特别注意，在公共卫生资源有限的条件下，合理设置项目目标。
4.周期
公共卫生项目的周期是指项目全程所需要的时间。公共卫生项目具有明确的起点和终点，项目必须在规定的时间内完成约定的任务，提供约定的服务和产出，并具有可持续性。公共卫生项目的周期按时间顺序包括：准备阶段、实施阶段、总结阶段。各阶段的目标、活动内容和管理要求不尽相同。公共卫生项目管理团队需要根据项目的不同阶段，选择适当的管理方法，进行有效的管理，确保项目顺利进行，实现项目目标。根据我国目前实际情况，中央财政补助公共卫生项目的周期一般与专项经费投入的周期相关，通常的项目时限有年度、三年、五年等。中央财政补助公共卫生项目的年度周期，是指按照财政资金拨付年度计算的时间，但是实际工作中大多数公共卫生项目并不止实施一年，而是长期实施，但每年的目标、技术要求、经费投入标准等有所不同，因此要以年度为期限对项目进行阶段性的总结和评价。
（二）公共卫生项目的主要特性
1.环境制约性
公共卫生项目在一定程度上受内部和外部环境中各种客观因素的制约，如资金、政策、卫生资源、卫生体系建设、项目地区社会经济发展因素等。
2.风险性
公共卫生项目在设计、实施、管理过程中，可能会受到各种因素的影响，使项目预期目标的实现具有一定的不确定性。这种风险性往往是以居民的健康损害为代价的。
3.整体性
每一个项目可能是相关的多个目标、多种资源的集合，是一系列活动按照一定逻辑关联组合形成的，因此项目要注重多个目标的统一性和协调，注重活动的数量、质量、效率和结构的整体协调和优化。
4.公益性
公共卫生项目主要由卫生系统有关行政部门、机构、组织等协作完成，通常是由各级财政提供资金支持的福利性的服务。根据资金补助方向的不同，常见类型包括补助需方、补助供方。
5.伦理性
公共卫生项目的最终结果应是促进目标人群健康，应符合公共卫生领域的需求，符合人类伦理的要求。
6.可持续性
公共卫生项目具有延续的影响力。由于公共卫生项目以解决公共卫生问题、改善目标人群健康为目的，随着目标人群的持续存在，项目的产出、结果将持续发挥较长时间的作用，不断地促进人群健康。同时，通过实施某类公共卫生项目并总结经验，能够提炼出解决某些共性公共卫生问题的关键技术、方法，在存在类似公共卫生问题、有相似公共卫生需求的人群、地区进行推广，扩大公共卫生项目的影响。
7.其他
公共卫生项目的特点还包括项目实施过程的渐进性、项目成果的不可逆转性、项目组织的临时性和开放性等。
中央转移支付资金支持的公共卫生项目，除符合上述要素和特点之外，还具有以下几点：一是项目关注公共卫生问题的重点人群，通过控制疾病、提高公共卫生服务水平途径、解决急需的公共卫生问题；二是针对的公共卫生问题需具备有效防治手段，且能够检验其结果；三是项目需符合深化医药卫生体制改革的有关要求、卫生事业发展规划以及财政预算情况；四是中央和地方政府共同承担公共卫生责任，项目资金具有指定的用途；五是兼顾社会公平化、均等化和倾向于贫困地区、贫困人群。
三、公共卫生项目分类
公共卫生项目的分类通常可以从项目资金来源、项目实施内容这两方面进行分类。
（一）根据项目资金来源分类
1.中央财政转移支付地方公共卫生项目
这类项目由国家卫生计生行政部门规划和安排，主要项目资金来源是中央财政转移支付资金，地方各级财政根据实际情况给予相应配套。项目主要由国家和地方各级卫生计生行政部门，以及授权的项目管理机构进行管理。
2.地方各级财政独立支持的地方公共卫生项目
这类项目由地方卫生计生行政部门独立规划和安排，项目资金来源是由省、市、县各级财政安排的专项资金。项目主要由地方各级卫生计生行政部门以及授权的项目管理机构进行管理。
3.其他非政府投资方支持的公共卫生项目
这类项目主要由非政府投资方发起和规划，项目资金主要来源于非政府投资方，项目的利益相关方（如地方政府、地方卫生计生部门等）根据实际情况进行参与。项目主要由非政府投资方和授权的项目管理机构进行管理。
（二）根据项目实施内容分类
以中央财政转移支付地方公共卫生项目为例，它是中央财政转移支付地方卫生计生项目的主要内容之一，主要包括国家基本公共卫生服务项目和重大公共卫生项目。
国家基本公共卫生服务项目是我国政府针对当前城乡居民存在的主要健康问题，以儿童、妇女、老年人、慢性病患者为重点人群，面向全体居民免费提供、基本的公共卫生服务。开展服务项目所需资金主要由政府承担，城乡居民可直接受益。目前，项目内容包括健康档案，健康教育，预防接种，儿童、孕产妇、老年人健康管理，高血压、糖尿病、重性精神疾病、结核病患者管理，传染病和突发公共卫生事件报告和处理，中医药健康管理，卫生监督协管。国家基本公共卫生服务项目的内容主要是向全人群直接提供公共卫生服务，基于此，本书中将这一类型项目列为服务提供类。
重大公共卫生服务项目主要针对传染病、慢性病、地方病、职业病等重大疾病以及严重威胁妇女、儿童、老年人等重点人群的健康问题，并应对突发公共卫生事件预防和处置的需要所实施的公共卫生项目。目前，按照项目内容分为疾病预防控制类、妇幼健康服务类、卫生人员培养培训类、食品安全类、健康素养促进类、监督管理类等（图1-1）。