第一章 西方国家的领事制度和领事商务报告

第一节 西方国家的领事制度

一、西方领事制度的起源和发展

领事（Consuls）由一国政府派驻外国某一城市或地区的外交官员，其任务是保护本国及其侨民在该领事区内的法律权利和经济利益，管理侨民事务等。由于近代及至当代各国领事实践千差万别，国际上未给领事一词以统一的定义。《奥本海国际法》称“领事是各国为了各种目的，但主要是为了本国商务和航海的利益，而派驻外国的代理人”。《简明不列颠百科全书》称领事是“国家任命的政府官员，其职责是保护本国公民在外国的权益，关照他们的商务，并办理签证、护照等例行事务”。《韦伯斯特辞典》《布莱克法律辞典》《牛津法律辞典》等辞书广泛采用领事是派遣国的“国家代表”（A State Agent）或“政府官员”（A Public Officer）的观点。在欧洲大陆颇具影响的奥地利菲德罗斯《国际法》认为，“领事是由派遣国任命而由接受国许可的派遣国的机关，以执行一些个别的公务上的职能，以及保护派遣国在接受国内的国民的权利”。日本国际法学会编写的《国际法辞典》也称，领事是“主要为保护本国和本国国民在驻在国商业、经济上的利益，由国家任命的驻外机构”。中国的国际法学者给领事的定义为，“领事是一国为了实行其对外政策，经另一国同意派驻在另一国一定地点，以便在该国一定区域内执行领事职务的人员”。

领事制度（The Institution of Consuls）是指关于建立领事关系、设置领事机关、选派领事官员、执行领事职务、确定领事法律地位等各项制度的总称。

领事和领事制度的产生是国际贸易和商业繁荣的产物，其起源可追溯到古希腊的“前导者”（Prostates）和“外国代表人”（Proxeni）制度以及罗马共和国的“外国人执政官”（Praetor peregrinus）制度。国际法学者普遍认为，中世纪后期，由于航海和商业的发展，意大利、西班牙和法国等地的城镇中，外国商人经常在他们的同行中自行推选一个或几个人，作为解决彼此间商业纠纷的仲裁人，称为“仲裁领事”或“商人领事”，由此逐渐形成近代领事制度。

在十字军东征（1096—1099年）期间及以后，贸易的增长促进了领事制度的发展。当意大利、西班牙和法国等国的商人在土耳其等东方国家中定居下来并建立自己的商栈时，他们把这一领事制度也带到东方国家，同一国家的商人选举他们自己的领事，以便监督他们的商务，保护他们的利益以及审判商人之间的争讼案件，领事的职权也在逐步扩大。对阿拉伯民族来说，神圣的《古兰经》不能适用于异教徒，而这些西方商人恰恰拥有各自推选的本国领事，因此土耳其政府以特惠条例（Capitulation）形式给予外国商人一定的特权，后来演变成商人的本国政府同定居国政府签订领事裁判权条约，使领事获得对本国侨民特权、生命和财产的保护权及对他们行使民事和刑事的管辖权。

在15世纪，领事制度又被带到西欧。意大利曾在荷兰和英国伦敦设立领事，英国也在荷兰、瑞典、挪威、丹麦和意大利（比萨）设立领事。16世纪，领事不再从居住地的本国商人中选任，而改由国家派任，称为“派任领事”。这是职业领事的来源。17世纪初叶，由于近代国家领土主权观念日盛和常驻外国使团的兴起，西方各国都将外国商人置于本国的司法管辖之下，领事在西欧国家中的地位日衰，其职权逐渐缩小到仅限于一般照管本国的商务和航运，以及保护本国侨民的商业利益。领事制度在17和18世纪中一度衰落。18世纪中叶以后，随着西方世界的兴起和资本主义的发展，领事制度的价值和重要性又日益被西方各国所重视，存在于各国间的领事制度被系统地发展起来。领事的地位、职务和特权成为各国通商航海条约和领事条约的主题；法国、荷兰、美国、英国等主要商业和航海国家还制定了本国的领事条例和领事法。例如1825年英国通过了《领事法》。

与此同时，西方列强在向东方进行殖民扩张时，把领事制度也带到东方国家，并通过种种不平等条约推行单方享有特权的治外法权，严重侵害驻在国的主权。例如：中国（1843年）、暹罗（1855—1856年）和日本（1858年）都给予西方列强这样的特权，其实施时间的长短则各不相同。仅就中国而言，治外法权制度直到一个世纪以后才被废除，1943年1月11日通过同美国和英国分别签订条约和1946年2月28日同法国签订条约，终于摆脱了治外管辖权制度。到20世纪70年代，领事裁判权制度随着世界殖民体系的彻底崩溃而被废除。

二、领事的类别和职能

领事可以分为职业领事（Career consuls）和名誉领事（Honorary consuls）。职业领事又称派任领事（Consules missi）、专业领事（Professional consuls）、受薪领事（Salaried consuls）等，是派遣国的公务官员和国民，不从事任何种类的私人业务。职业领事是领事制度中的核心和主流，绝大多数国家一般倾向于向重要的港口、贸易中心或重要地区派遣职业领事。名誉领事又称选任领事（Consules electi）、兼职领事（Non-career consuls）、商人领事（Consuls merchants）、不受薪领事（Unsalaried consuls）等，可以在领事职务以外从事营利性的职业，一般从接受国当地居民中选出，不论他们的国籍属于接受国、派遣国或者第三国。名誉领事不能享受全部的领事特权和豁免，地位要低于职业领事。大多数国家都任命两类领事，视领事区的重要性而任命哪一种，一般在重要区域任命职业领事。

领事一般分为四个等级：总领事、领事、副领事、领事事务代理。总领事或是派充几个领事区的长官，因而管辖着几个领事，或是一个很大的领事区的长官。领事是派在较小地区，甚至只是派在某个城镇或港埠的。副领事是总领事或领事的助手，而本身是有领事身份，因而可以代理领事担负一切职责。领事事务代理员是具有领事身份的代理人，由总领事或领事任命（须经本国政府核准），以在该领事区中某些城镇或地方行使某些部分的领事职能，领事代理员不能离开任命他们的领事而独立，并且不能直接和它的本国通信，因为任命他的领事是代他向他的政府负责的，所谓代理领事员并不是领事，而是一种领事暂时离职或患病期间的临时代办事务之人，所以只有在他真正行使领事职务期间他才具有领事的身份。

虽然领事直接和本领政府通信，但他们是从属于本国政府派驻其领事馆所在国家的外交使节的，外交使节有管辖领事的全权。领事官员不同于外交使节，没有代表派遣国同接受国进行外交谈判的任务。但派遣国在接受国没有外交使团时，经接受国同意领事官员亦可承办外交事务。两国断绝外交关系时，并不当然断绝领事关系。

领事的职能虽然没有明确的规定，不同时代和国家要求有所不同，但是，本书所关注的19世纪后期20世纪初期这一阶段，领事的职能大致包含几个方面。

1872年，英国政府曾经对领事的职能作过调查，《外交官、领事职能调查委员会报告》认为领事职能主要分为三个部分：①对贸易的促进和保护义务：向英国政府和国民提供与通商贸易相关的商业情报、建议和贸易保护；②公证人义务：作为公证人发放出生、死亡等文书证明；③海运业义务：根据管辖区内海运业状况，向船长、船员提供援助和保护义务。

《奥本海国际法》认为领事的职能可以分为四个部分：①促进工商业，维护本国工商业利益，将足以影响工商业发展的一切情形报告给本国，并将为保护本国工商业人才的利益所必要的情报供给本国工商业者；②监督航务，负责照管进入该埠的悬挂本国国旗的一切船舶，检查他们的船舶文书并使其具有法律效力，救助遭难水手；③保护侨民，领事对驻在地本国侨民提供保护，签发护照；④公证职能，领事认证签名并使其具有法律效力，为当地和本国政府准备文件的正式译本，并提供各种认证。

不管从何种角度来看，领事制度建立的目的就是为了保护在外国当局之下的商业和航务，并向他们的政府提供有利于促进贸易的情报。因此，为促进贸易，向政府提供有利于促进贸易的情报是领事职能中最重要的项目之一，由这些情报所汇编而成的领事商务报告也是本书所要关注的重点。