三、成都市综治工作在创新社会治理体制中面临的瓶颈问题

如上所述，当前，成都市的综治工作颇具成效，很多特色工作甚至走在全国前列。但我们在调研中发现，在创新社会治理体制的大背景下，成都市的综治工作正面临着以下几方面瓶颈问题：

（一）综治工作存在部门分割、多头管理现象

第一个瓶颈问题乃是共性问题。尽管一直以来，综治工作被视为维护社会治安工作的重点工作，但是却一直存在部门分割、多头管理的现象，即综治工作缺乏规范化建设。在综治工作的部门归属上，一般将综治办设在政法委之下，即由政法委来统管综治办的各项工作。但是实践中，综治工作与平安建设、维稳、信访等工作内容互有交叉，因此，有的综治工作是由政法委牵头，有的综治工作又是由公安部门牵头，还有的综治工作面临着政法委、公安部门、检察院、法院、司法行政管理部门的多头管理。实践中，综治工作还和平安建设、维稳等工作放在一起开展，不仅职责划分不清、权限不明，而且实际形成了“什么都在管，又什么都管不到位”的尴尬局面。以街道、乡镇的综治、信访、维稳工作为例，街道、乡镇在统计完各类矛盾纠纷之后，街道、乡镇的综治办、信访办、维稳办需要按照不同标准向上一级综治办、信访办、维稳办上报数据或者报告，这就导致数据或报告重复上报的现象，同时也容易导致不同部门之间相互推诿的情况。又如，在虚拟社会的综治工作中，几乎所有的系统、部门、企事业单位、社会组织、个人，都可以成为综治工作的对象。仅就政府职能部门而言，承担虚拟社会治理职责的职能部门有很多，包括宣传部门、发改国资部门、文化部门、教育部门、政法部门、公安机关、工商部门、电信管理部门等，都需要或正在进行虚拟社会的管理。但是，由于管理部门较多，综治部门在具体的治理过程中十分头痛，亟待部门之间的协调与合作。

此外，由于多头管理、部门职责划分不清，不少综治部门都感觉管理范围不明确，管理手段单一，严格说更多的是在运用管控的手段，而不是动员一切社会力量的综合治理手段，因此这成为完善社会治理创新体制的一个瓶颈性问题。

（二）社区网格化管理资源缺乏有效整合

当前，成都市各大街道、社区都在提倡社区网格化管理手段，但是实践中诸多社区的网格化管理资源仍然缺乏有效整合。主要体现在：一是网格划分不科学。有的网格太大，无法实现精细化管理。有的社区划分民政网格、流动人口网格、综治网格、安全生产网格等多个网格，网格内容交叉、重复、错位，网格资源未能得到有效整合，造成了政府资源的浪费。二是网格员任务繁杂、素质参差不齐、作用发挥不好。当前，社区网格员承担的职责太多太杂，其职责包含信息采集、综合治理、劳动保障、民政服务、计划生育、城市管理、食品卫生等方面，导致社区所有工作都需要网格员包揽。一方面，由于任务繁重，网格员无法把每件工作都做实做好；另一方面，由于网格员素质参差不齐，也影响了网格化管理作用的发挥。

（三）社会治安防控信息化、网络化程度不高

社会治安防控是综治工作的重中之重。尽管成都市公共安全体系建设已经卓有成效，但仍然存在社会治安防控信息化、网络化程度不高的问题，体现在：

（1）网络舆情监控较为被动。由于在社会治安防控过程中信息化、网络化程度不高，成都市不仅尚未建立健全关于宣传、引导、管理相结合的网络舆情引导机制，而且网络舆情引导的基础设施建设也较不完善，在敏感案事件的网上舆情应对方面显得较为被动。当前，一方面，部分网络重点人物、意见领袖在微博上拥有众多关注者，他们的言行极易影响网民，甚至导致负面传播效应增大，这对网络舆情的监控手段和方法提出了新要求；另一方面，微信、易信、飞信、陌陌等新型即时通信工具以及智能手机、平板电脑等移动设备给网络舆情监控工作增加了难度，对网络舆情监控的硬件和软件均提出了更高的要求。由于信息化程度不高，缺乏高科技监控手段，有关部门对舆情反应较慢、较为被动，很难实现舆情事前疏导，往往是事后反应，常常错过最佳处置时间。

（2）网络实体安全建设存在薄弱环节。我们在调研中发现，成都市网络实体安全建设起步较晚，发展滞后，多数网站都是“先建设，后管理”，实体安全脆弱。成都市各级政府部门的官方网站甚至普遍存在安全隐患，安全防范系数不高，导致网络攻击事件时有发生。一些网站没有建立安全保护制度和技术防护措施，有些重点单位的信息系统几乎“零设防”，存在严重的安全隐患。

（四）基层调解仍然缺乏有效衔接

建立完善“大调解”工作体系是综治工作的重要内容。当前，成都市的“大调解”工作在防范群体性事件、化解矛盾纠纷方面发挥了较好的作用，但仍存在以下问题：

一是联动调解机制不完善。人民调解、行政调解与司法调解“三大调解”之间存在相互推诿、怠于调解、怠于协助的问题。一些地方的委托调解、指定调解、联合调解、邀请调解等方式还存在衔接不够紧密、沟通不畅等问题。有的地方虽然制定了衔接联动的相关制度，但是却没有落到实处，影响了“大调解”联动工作的顺利进行。

二是“三大调解”运行仍然存在不规范的现象。当前，成都市一些地方没有较好发挥司法调解的指导作用，没有因案制宜引导当事人进入人民调解、行政调解程序，对人民调解的效力确认程序并不规范；有的案件本应“当判则判”，但却违反当事人自愿原则进行强制调解，在法律以外的矛盾纠纷解决设立了不必要的前置程序，增加了群众的诉讼成本，甚至在一定程度上还削弱了法院解决矛盾纠纷的地位和作用。

三是司法类型化调解如立案调解、执行和解等也存在程序规范问题。社区调解工作“窗口”单位建设不健全。当前，成都市不少社区“窗口”单位的职能职责尚未进一步明确，相互之间的工作关系也未理顺，社区调解组织及调解室的工作流程、排查调处、台账档案、职责制度等有待进一步规范。

四是社会调解的功能未得到有效发挥。当前，成都市社会调解发挥作用的空间较小，没有形成规范的机制体制。行业性、专业性、区域性等各类社会调解组织发展不足，企、事业单位调解组织发展滞后，社会团体和民间各类调解组织发展程度不高。

（五）城镇化进程加快导致流动人口管理难度加大

流动人口管理是综治工作的重点，但成都市的流动人口管理不归属政法委综治部门直接管理，而归属市政府下属的流动人口管理办公室具体管理。随着城镇化进程的加快，城乡人员流动大，针对流动人口的管理难度也在加大。近三年来成都市公安机关抓获的犯罪嫌疑人中，流动人口占70%以上，其中城乡结合部区域的流动人口则高达90%。钱、财、物是流动人口犯罪的主要袭击目标，流动人口犯罪多以入室盗窃、盗窃机动车、车内物品、盗窃以及冲动性抢劫、抢夺和斗殴伤害为主要形式。流动人口犯罪率之所以居高不下，有以下几方面原因：

（1）流动人口底数不清。成都市流动人口统计一直是个难题。由于流动人口协管队伍力量不足、经费保障不力，导致流动人口信息更新不及时，成都市现有流动人口漏登现象较为突出。

（2）流动人口管理联动协调机制不健全。虽然设立了市政府流动人口管理办公室，但在实际工作中，市政府流动人口管理办公室与其他职能部门配合协调不够，发挥作用有限，存在孤军奋战、“要管管不了，想管管不好”的现象。

（3）流动人口管理机制不畅。从现有机制体制运行情况看，承担常态管理主责的街道（乡镇）未设流管常设科室，区（市）县流管办均为非常设机构。市政府流管办作为市政府常设机构，在编人员也仅有16人（2013年数据），组织机构有待健全。

（4）流动人口系统建设存在问题。成都市现有流管系统数据规模不断扩大，各级党政部门对数据信息的需求量、准确性、时效性要求更高，现有系统已存在日常运行不畅、信息管理不力、升级改造滞后等问题，与职能部门的信息共享共用以及公安信息的关联应用差距较大。

（六）社会力量参与综合治理比较形式化

当前，由于综治工作体系主要由党政主导，因此具有较为浓厚的行政色彩。尽管各级党政机关都在鼓励社会力量参与综合治理工作，但实际操作中，党委政府包揽的事务仍然繁重，其他社会主体参与综合治理工作总体呈现形式化的现状。

首先，以“三无院落” 整治为例，社会力量参与形式化。当前，成都市诸多区（市）县都存在“三无院落”的问题。“三无院落”小区基础设施陈旧、配套设施不完善，消防安全设施缺失，没有专职门卫或者门卫经常更换，资金缺口比较大，特别是缺乏长期维修资金。为此，成都市针对“三无院落”加大了财政投入，但是针对“三无院落”的整治单靠政府资金投入是不够的，还需要多方筹措资金。但是就目前来看，向院落业主、社会力量等多方筹措资金整治“三无院落”的效果并不好，普通大众还是在等待政府出资整治，而不是靠自我力量进行整治。此外，在“三无院落”的具体整治过程中，仍然是政府主导，社会力量参与力度不够，形式化比较突出。

其次，社会组织发挥的作用不够。如前文所述，当前，成都市的社会组织发展已有一定规模，并颇具特色，走在全省前列，在全国也有一定影响。社会组织参与综合治理工作是十分必要的，但是仍然存在一些问题，体现在：（1）政府包揽过多，导致社会组织缺乏自我管理和自我发展的能力。积极参与综合治理、公共服务和社会管理职能的社会组织较少，很多基层社会组织的功能还局限于跳舞、唱歌等文娱活动。（2）培育社会组织发展的相关法律法规尚不健全，特别是在社会组织的税收政策、财政资助、人事管理、社会保险等方面还缺乏完善的政策法规支撑。总体上看，社会组织还未摆脱“登记难”、“生存难”、“发展难”的现实困境，社会组织培育和发展工作还任重道远。（3）社会组织工作人员素质有待提升。目前成都市不仅缺乏专业的社会组织人才，特别是严重缺乏社工、义工，而且现有工作人员普遍存在年龄偏大、学历偏低、专业化程度不够、综合素质不高等问题。（4）政府向社会组织购买公共服务的力度不够。如前所述，当前我市在政府购买社会公共服务方面已经取得初步成效，但是仍然存在力度不够的问题，特别是政府购买专业性公共服务方面还存在欠缺。