地方市场分割与公平竞争审查制度

何振宇 周亚莹

早在1817年，经济学家李嘉图就已经在其代表作《政治经济学及赋税原理》中指出，一个地区只要集中生产其具有比较优势的产品，买入其他地方生产具有比较优势的产品，它就能从贸易中获益。但是，时至今天，国家之间还有不少贸易壁垒。放眼国内，虽然地方之间的商品和要素流动没有面临关税，但国内经济学家发现地方保护严重，导致一定程度的市场分割。这影响了商品和要素的流动，扭曲了市场价格，降低了资源配置效率和消费者福利。为此，国务院发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》），以下将就其中商品和要素流动标准对消除地方市场分割的影响加以分析。

现有的经济学文献指出了几个导致地方市场分割的原因。第一，1980年起的的财政包干改革下放了财政权、税收权和投融资权限给地方，1994年的分税制改革又进一步明确了地方的税收利益。地方政府有了一定的财政自主权，就有动力设定贸易壁垒来保护本地市场。第二，一系列改革也将国有企业管辖权下放，而地方国有企业承担着政策性负担，为服从总体经济战略而实行了违反比较优势的生产，导致效率低下。地方政府只能通过保护地方市场和补贴来保证其在激烈的市场竞争中维持生存。第三，现有的政绩考核体制过度强调了经济增长和财政创收，使得地方保护成为政府官员的占优策略，一方面干预外地企业的投融资活动和日常经营，减少本地企业在市场上的竞争。

在我国，地方保护行为有多种多样的形式，而且随着市场化的步伐，保护形式从“硬性”的全面禁止政策逐步发展为“软硬兼施”的做法，包括政府补贴、地方技术标准和政府采购等。为了规范政府有关行为，防止类似排除、限制竞争的政策措施，国务院于近日发布了《意见》。《意见》设立了一系列关于商品和要素自由流动的审查标准，要求地方政策制定机关不得对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策；不得限制外地和进口商品、服务进入本地市场或者阻碍本地商品运出、服务输出；不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动；不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；不得对外地经营者在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇，侵害其合法权益。

我们认为，《意见》会对我国经济产生如下的影响。

首先，丰富了消费选择。《意见》取消了对外地商品、服务的限制，使得本地的消费者有更多的商品、服务种类可以选择。同时，因为产品之间的竞争，会以更低的价格买到产品。《意见》同时禁止歧视性价格和歧视性补贴政策，产品将按照市场规律竞争形成统一价格，消费者可以以最低价格买到更高质量的产品，消费者福利将会得到提高。

其次，提高了资源配置效率。现有的研究表明，由于政府保护引起的地方市场分割降低了资源配置效率。试想，如果本地企业轻易就可以获得政府采购的市场，它也就自然不会关注提升自己的产品质量和竞争力，而持续改进生产技术的外地企业就不会被挤出本地市场。而《意见》打破区域商品、服务贸易壁垒，允许外地经营者参加本地招投标活动，有利于形成公开的价格和质量竞争环境，其结果是最有效率的企业将会赢得市场，同等的资源投入将会有更高产出。

第三，活跃了全国范围内的投资活动。《意见》规定地方政府不得限制外地经营者在本地投资，地域之间的投资壁垒被打破，释放了之前被地方保护势力封堵的投资行为。同时，《意见》还规定各地不得歧视性对待非本地企业，非本地企业的准入门槛会进一步降低。值得一提的是，《意见》还限制了地方政府的强制性投资行为。当“投资换市场”的模式被弱化以后，企业也就会在一定程度上避免“未做强先做大”的风险。这时，它们会专注于考虑如何在成本最低的地方生产，在需求最旺的地方销售，而不再为跟地方政府打交道而耗费精力。对企业来说，宽松的异地投资规定意味着它们将按照市场规律形成自发投资行为，利用规模经济，降低生产成本，提高生产效率。

第四，有利于各地区发挥比较优势。没有了政府保护，地方企业暴露在全国公平激烈的市场竞争下，区域经济的发展思路必然同本地的资源禀赋联系起来。丰富又廉价的资源拉低了生产成本，当地企业就会以比较优势为基础因地制宜谋求发展，这也缓解了地方产业结构趋同的问题。同时，当各地有重复投资倾向的时候，产品价格就会降低，投资活动会相应转移到更适合的领域去。

第五，促进了创新活动。面对激烈的市场竞争，企业为寻找出路，必须投入更多资源到产品研发中去，通过创新提高生产技术，增加产品差异化程度，改善服务质量，推动整个产业的技术更新换代。

第六，降低了居民收入波动。在市场分割的条件下，企业很难从异地投资去分散地区收入风险。《意见》降低了企业异地内投资门槛，本地企业可以在异地进行投资，其经营状况中的地区收入风险就可以得到分散，由此降低了企业利润和员工薪酬随本地经济波动的风险。这样一来，居民收入更加稳定，消费水平也会平稳增长。

虽然在商品和要素流动上带来了诸多利好，《意见》仍有一些方面需要完善。比如，只是规定地方政府不得限制外地在本地的投资活动，而没有包括本地对外投资。现实情况是，由于地方企业在异地子公司的税收属于外地，地方政府会限制本地企业的异地扩张行为。此外，在执行《意见》时也有不确定性。比如，在现有的财税和官员晋升体制下，仅凭行政性规定不一定足以削弱地方政府市场保护的动机。尽管如此，《意见》是在我国《反垄断法》实施近8年之后，再次对维护市场公平竞争作出的制度性安排，这也对当前深入推进供给侧结构性改革具有现实意义。