市场经济走向成熟的重大举措：浅论公平竞争审查制度

徐士英

一、规制行政性垄断的制度创新

我国《反垄断法》中关于行政性垄断规制的内容，是关于反垄断法意义的讨论中最为引人注目的。法律中禁止行政机关制定限制竞争的行政规定，首次突破了对政策制定行为进行规制的旧传统，这表明《反垄断法》并不是简单的一部法律，而已经是在更为广阔的国家竞争政策的层面加以规范的。但是《反垄断法》实施至今，关于滥用行政权力排除限制竞争的行政性垄断案件查处还是十分困难。作为一种事后救济方式，反垄断执法只能在行政性垄断已经发生的情况下，以隔靴抓痒的方式在行政系统内部“建议纠正”。即便行政性垄断行为可能被纠正，但其对市场已经产生的影响和损害却很难得到完全消除。制度设计的无奈与缺陷暴露了规制政府经济权力运行的短板。传统的“控权”路径又往往事与愿违，限制竞争的政策规定因其形式的“合法性”，往往便具有了正当性。规制滥用行政权力损害市场竞争的制度亟需探索新的路径和方式。“公平竞争审查制度”正是这样的创新之举，形成了对行政性垄断规制的完整体系。一方面，国家通过实施《反垄断法》，对行政性垄断实行事后的监督与救济；另一方面，通过“竞争审查制度”的实施，以行政行为对市场竞争的影响为正当性评判的标准，全面防范限制竞争的政府规定与政策出台，实现事先、事中的监督审查。如此形成在竞争政策框架之内规制政府限制竞争行为的两翼，不仅将政府的反竞争行为置于政府经济权力运行的整体目标之下，而且还将把政府经济权力的运行全面纳入国家竞争政策的制度建设之中，这是从根本上解决政府与市场关系的治本之策。

二、界定“政府与市场关系”明确标尺

公平竞争审查制度是以市场竞争影响（效应）对政府政策法规和众多的行政文件在制定过程中进行评估与审查，这对于界定政府和市场的边界是非常重要的一把标尺。

我国进行经济体制改革以来，各级政府和产业部门最关注的就是发展的效率，其愿望之急切、政策之灵活、办法之创新是有目共睹的。但是，用什么方式和路径来达到发展经济的目标是值得深思的。选择正确的方法路径能够让社会经济持续发展，而选择图一时一地之效果的方法路径，最终可能与发展目标背道而驰。因此，对发展方法路径进行比较选择、正确决策十分重要。我们曾经以制定法规规章、政策文件等形式，通过财政补贴、税收减免、倾斜扶持的方法，用政府的手段发展市场，达到促进部门或地方经济的发展的目的。这些措施在获得一定成效的同时，也产生了严重的弊端和隐患。政府在很大程度上控制资源配置，要素市场的发展受到影响，市场主体的地位差异悬殊，经营者的创新能力不能得到强化。经济短期内呈快速增长，但却不能保持持续发展。30多年的改革历程，现在已经到了全面解决“政府与市场的关系”的重要时刻，改革的重心已经从要素市场的全面开放转移到了对政府权力运行的全面规制，深化体制改革和实施依法治国的目标共同指向了政府权力运行的规制，尤其是改革政府的政策制定行为已成燃眉之急。中央十八大的决议以及此后的一系列政治文件，更是明确提出要“让市场起决定性作用”，“更好地发挥政府的作用”。在实施“创新驱动”的发展战略中，要激励市场的每一个主体，通过创新、竞争、达到持续发展的目标。事实证明，经济要持续发展，必须充分发挥市场竞争机制作用，优化资源配置和利用的效率。必须遵循市场经济规律，由市场竞争决定资源的流向，依赖人为配置资源的做法不能继续，各类市场主体应当同样获得市场要素，平等开展市场竞争，同等受到法律保护。公平竞争审查制度的实施，为政府与市场的边界确立了明确的标准，是我国市场经济走向成熟的又一重大举措。

三、促进“政府合规”的常态化制度

公平竞争审查制度的实施，实际上就是政府政策制定的行为纳入了“竞争合规”的常态化建设。“竞争合规”，原来仅指在企业的经营管理活动中需要保持对于违反一国竞争法的风险管理方面的制度建设。在商业竞争日益激烈的当今社会中，经营者的“竞争合规”意识正在逐步加强。但是，政府在“维护竞争机制”方面的意识却远远不如企业。纵观国家改革进程，中国正在实施“大众创业，万众创新”的创新发展战略，激发市场中每一个因子，释放市场活力，减少或改变政府限制竞争的政策与制度，是时代发展的趋势，在这样的背景下，政府行为必须改弦易辙，进行公平竞争审查，帮助“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”，将政府的经济政策与管理行为全面纳入市场运行的轨道和框架，这是当前刻不容缓的任务。

实施公平竞争审查制度，不是突击运动，更不是权宜之计，而是一项需要长期进行的治国之策，必须形成常态化的制度体系。由于制度的惯性，我国政府部门往往过高估计行政配置资源的作用而忽视市场的效率，政策法规也多着眼于局部短期效率的追求，忽视长久竞争机制的激励。在这样的背景下，对于政府经济权力的运行，以“市场能否有效发挥资源配置的作用”为出发点和标准进行评估与审查，让那些有利于鼓励创新、公平竞争环境建设的政策及时实施，防止或修改那些限制竞争、削弱创新的政策，将是国家治理和依法行政的长久大计。

公平竞争审查不仅仅是涉及某一项具体的政策法规，而是涉及更为广泛领域的改革与发展，包括国有企业竞争制度、垄断行业改革制度、产业政策竞争化路径，等等。要实现“要让不同所有制企业平等获得生产要素、公平开展市场竞争、同等受到法律保护”的目标。因此，必须建立一系列常规化的具体制度，通过建立立法咨询、决策审议、政策评估、民众监督、教育培训等方式，全方位地规制行政权力的运行，杜绝产生行政性垄断的土壤，使政府行为在“竞争合规”方面的制度建设常态化。

四、结语

中国现阶段的社会、经济和政治各方面改革都到了必须确立竞争政策基础性地位，全面构建国家竞争政策体系的重要当口。国家的顶层设计已然明确，市场在资源配置中起决定性作用；社会民众对竞争能够促进创新也已形成共识。无论从制度改革的进程，还是从社会的民意呼声来看，改革政府已成燃眉之急。在这样的时代背景下，将政府的经济政策与管理行为全面纳入竞争政策的视阈，是水到渠成的必然结果。公平竞争审查制度的出台与实施，顺应了中国社会改革深化的客观要求，也是国家构建竞争政策体系基本框架中的重要一环，其深远意义如何估计都不会太高。