3.4 国土空间开发格局优化的运行框架

3.4.1 国土空间开发格局优化的程序规则

以往的国土空间开发格局优化研究，要么遵循生物学家P．迪格斯在20世纪初提出的“调查—分析—规划”的三阶段方法论，这种方法论以定性描述及事后解释为主，基本上是一种“拍脑袋”的过程（李伦亮，2005）；要么偏于宏大叙事，偏于个体的随想或研究者的主观意志表达，将空间格局优化演化成纪念碑式的建筑设计，没有有机地融入地方环境（尹稚等，2005）。从总体上看，国土空间开发格局优化缺少相对严谨的程序规则，难以付诸行动和实践。

根据上述对国土空间开发格局优化逻辑框架的内涵描述和对核心命题的讨论，本研究认为应该建构以下程序规则：

第一步，系统分析。要深入调查区域自然空间、社会空间、文化空间、经济空间、土地空间、生态空间、交通空间、区位结构和虚拟空间的存在现状、地方特点、发展过程和系统内部不同要素之间的关系，以及系统要素的调整与整体发展的相互作用；系统分析不同空间在过去、现在和未来的整体性、关联性、层次性、开放性、动态性和自组织性特征，以“整体思考”的思维方式进行解析、解析、再解析。

第二步，综合评价。评价是科学合理地进行资源开发利用的基础和依据。国土空间开发格局优化，其目的是更有效、更有序和更可持续地利用国土资源。要实现这一目标就必须对国土空间的结构功能、开发潜力和开发条件进行深入考察，并在此基础上做出科学评价。缺少对区域国土空间资源开发潜力和吸引力等方面的综合评价，格局优化将可能会停留在“宏大叙事”的层面，要么不能落到空间上，要么不能因地制宜地拟定发展方向。当然，这里需要突破以往国土资源禀赋评价多停留在对国土资源种类、品质、数量、埋藏、结构、开发利用状况、开发潜力等各种数据的一般分析上，需要建立既便于操作应用，又能深刻反映国土资源开发最本质特征的评价方法论和分析框架。

第三步，优化设计。这是一个关键、核心和复杂的步骤。需要结合区域的资源条件和发展定位，采用正向设计、逆向设计、纵向设计和动力设计的“四维”模式，对国土空间的结构、强度、用途和布局进行优化设计：（1）正向设计。采用人口变化、产业变动、用地需求、就业总量等预测空间发展结构和规模。运用灰色预测法、Logistic模型、转移份额法、经济基础理论等模型预测分析一定年期住宅用地、非住宅用地与公共用地规模等，最终确定城乡增长结构和规模。（2）逆向设计。确定基本农田、重要生态用地、饮用水资源保护区、湿地、历史文物保护区、矿产密集区、自然保护区、地质灾害多发区等的现状范围和发展界线，将这些区域严格排除在建设开发的边界以外。（3）纵向设计。根据水资源承载力、土地资源承载力、生态环境承载力分析，结合国土资源集约高效开发利用的潜力评价，综合确定区域总体承载力和内涵开发提升空间。（4）动力设计。基于阻力因素和动力因素共同分析区域发展所需要和可能采取的策略，尽可能降低对资源环境的破坏和环境灾害对区域发展的影响，识别出国土空间开发的增长方向和路径。其中（1）、（2）主要解决结构、用途和布局的优化问题，（3）主要解决强度的优化问题，（4）主要是解决创新模式和实施策略的选择问题。

第四步，实施策略。开发格局优化设计完成之后，就需要综合应用各种政策工具或通过模式创新来保障方案的执行。政策工具或模式创新是开发格局优化目标和结果之间的桥梁，其选择对优化目标的实现具有决定性作用。如同“三分规划、七分实施”一样，实施策略不仅是国土空间开发格局优化的重要组成部分，而且是十分关键的环节。如果国土空间开发格局优化不研究实施策略，或者不通过实施策略的研究来反馈修正优化设计方案，则很可能沦为上文所述的“宏大叙事”或者是个人英雄主义的主观意志表达。

以上系统分析—综合评价—优化设计—实施策略的四阶段论，只是一个程序规则，实际上它是一个有机联系的综合过程，实践中还应该有更丰富的形态和更因地制宜的表达。

3.4.2 国土空间开发格局优化的治理框架

国土空间开发格局优化方案，能否在区域得到实施，实施的程度如何，实施结果对区域发展的贡献有多大，实施管理具有关键性的作用。国土空间的功能与人类的活动存在着极其密切的关系，如表3.1所示。随着新技术的产生、人口的增长和经济的发展，人类对国土资源系统的影响威胁到了人类生存的共同基础和功能发挥。这就要求必须关注人类活动的“规则”（限制），尤其是能够并且真正对国土系统产生互动影响的规则。这就是通常所说的“管理框架”，它是应对国土资源系统结构和功能变化的治本性措施，如图3.2所示。

表3.1 国土空间的功能与人类活动交互的关系

图3.2 区域国土空间开发格局优化的管理框架（按照Ostrom分析框架建构）

从现代行政意义上说，从传统管理走向现代治理这是一种历史选择。治理模式不同于管理模式的最大之处，在于它要求各主体能够分享公共权力，共同管理公共事务。Ostrom（2007）发展了一个诊断社会生态系统（SES）分析和治理框架。该框架将生态系统演变、资源利用、集体行动、制度结构和治理绩效等众多变量融合在一起，发展出一种能够将这些复杂的、多变量的、跨时空范围的影响因子整合的“共同语言”（曹裕，2016）。按照这一框架，国土空间开发格局优化的治理就可以被一般概念化为这样的过程：在外部相关的生态系统和一定的社会经济背景下，国土资源利用主体（A）为了从国土资源系统（RS）中获取国土资源单位（RU），根据治理条件和治理规则，遵守具有强制支配性使用的治理系统（GS），通过服从与脱耦、作用与反馈，提取国土资源并维持国土资源系统可持续运行，如图3.3所示。在图3.3所示的治理框架中，关键是要寻找到对治理系统有关键性和支配性作用的治理条件和治理规则。

图3.3 区域国土空间开发格局优化的治理结构框架