2017年宁波法治建设总报告

姜彦君

摘要：2017年是宁波继往开来，深化法治宁波，喜迎十九大胜利召开的关键一年。在新一届党政领导班子带领下，宁波市充分贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中、七中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列讲话精神和治国理政新理念、新思想、新战略，坚持以人民为中心的发展理念，在推进“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局，深入践行“八八战略”，建设“名城名都”的大背景下，在地方立法、法治政府建设、司法公正建设、法律援助和法治教育各方面都取得了一定进步。法治建设表现为四大特点：一是凸显人民主体地位，深化民主监督；二是法治政府建设走向深化；三是司法建设以改革促公正；四是集法治合力，深化社会治理。在十九大胜利召开的新时代，全面深化法治宁波建设将成为宁波法治建设的发展趋势。

关键词：法治；地方立法；法治政府；司法公正；法治教育

一、2017年宁波法治建设的总体情况

（一）坚持人民主体地位，深化重点立法和监督

2017年宁波人大及其常委会认真贯彻党的十八大，十八届三中、四中、五中、六中、七中全会精神和修改后的《立法法》的规定，按照市委关于全面深化法治宁波建设、进一步发挥市人大及其常委会在立法工作中主导作用的要求，坚持人民主体地位，紧紧围绕中心，着眼服务大局，全力做好立法和监督工作。

1．服务“名城名都”建设，推进重点立法

2017年宁波人大及其常委会紧紧围绕进一步提升全面小康社会、国际港口城市现代化水平的目标和建设“四好示范区”的任务，立足于服务“名城名都”建设，坚持从全市改革发展稳定大局出发，坚持立法决策与改革决策相衔接，遵循总量控制、突出重点、适应改革、急需先立的原则，加强了对立法工作的通盘考虑和统筹安排，保障立法进程与我市经济社会改革发展、全面深化法治宁波建设的客观需要相适应。2017年围绕我市“名城名都”建设展开立法。审议项目4项，分别是《宁波市居家养老服务条例》《宁波市城市绿化条例》（修订）、《宁波市有线广播电视管理条例》（修订）、《宁波市荣誉市民条例》；审议预备项目5项，分别是《宁波市地理信息共享促进条例》《宁波市非机动车管理条例》（修订）、《宁波市生态区保护条例》《宁波市家庭教育促进条例》《宁波市生活垃圾分类管理条例》；调研项目10项。

2．加强法律法规监督

2017年人大注重法律法规的监督检查。一是贯彻落实《宁波市人大常委会关于加强生态建设和环境保护工作的决议》，开展《宁波市大气污染防治条例》实施情况检查。重点听取2014年决议做出以来的贯彻落实情况、《宁波市大气污染防治条例》的实施情况、生态建设和环境保护各项工作取得的成效及存在问题等情况汇报。二是组织开展第三方立法后评估，强化立法执行状态的监控。2017年4—8月，人大法工委对《宁波市殡葬管理条例》《宁波市城乡规划条例》开展立法后评估。这次评估采取第三方评估的方式进行，市人大法工委分别委托市法学会、浙江大学宁波理工学院法政学院对法规进行立法后评估。现评估工作已完成，第三方评估对进一步修改完善《宁波市殡葬管理条例》《宁波市城乡规划条例》和加强执法提出了重要意见和建议。三是发挥专委会作用，强化专委会对专项法律实施情况的监督。市人大相关专委会组织听取《浙江省工会劳动法律监督条例》执行、《浙江省华侨捐赠条例》执行等工作调研，开展专委会专项法规监督工作。

（二）坚持执法为民，深化法治政府建设

2017年宁波市政府以落实全面深化法治宁波建设任务为目标，围绕加快政府职能改革和自身建设抓落实，加快“最多跑一次”改革，深化“四张清单一张网”改革，推进政府职能转变，打造法治、创新、廉洁、高效和服务型政府，取得了一定成效。

1．深化体制改革，提高工作效率

（1）完善行政审批机制，行政审批事项实现“一窗受理”。“最多跑一次”推动宁波改革审批受理方式，2017年3月，914项行政审批事项在宁波行政服务中心实现“一窗受理”。行政服务中心是市民、企业检验“最多跑一次”改革成效的前沿阵地。市行政服务中心目前已将原入驻的46个部门整合为基本建设项目、不动产登记、商事登记、商贸服务、公安服务、交通运输、社会民生事务、涉外事务8个综合服务办理区，103个综合服务窗口。改革后设立的综合服务窗口将改变各部门各自受理、独立办理、业务分散的现状，让市民办事更为便捷。市民办理914项行政审批事项不必再来回跑各个窗口，只需选择对应的综合服务窗口即可实现“一窗受理”。如，2017年上半年，全市市场监管系统向社会公布事项目录清单并实行动态管理，共公布事项目录118个，办理4.5万件。同时，通过“政务+金融”服务的方式，在全市171家银行网点实行代理登记业务。“最多跑一次”改革已取得明显成效。

（2）综合行政执法体制改革落实到位。目前宁波已进入从城市管理领域迈向城乡统筹的跨部门跨领域综合行政执法阶段。2016年以来，我市将综合行政执法体制改革作为加快法治政府建设的引领性工作，“一盘棋”推进县（市）区和乡镇（街道）执法管理工作。到2017年年底，在上一年已推进的各项执法权落实的基础上，我市再逐步增加土地和矿产资源、房地产业、价格、旅游、教育、商务、林政、体育、安全生产方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政执法职权。

2．完善规章建制，做到有法可依

2017年政府规章立法计划项目共计15件，其中：修订项目2件，《宁波市餐厨垃圾管理办法》《宁波市政府信息资源共享管理办法》；预备项目4件，《宁波市违法建设处置办法》《宁波市物业专项维修资金管理办法》《宁波市培训机构管理办法》《宁波市防御雷电灾害管理办法》；调研论证项目9件。同时，对现行有效的政府规章项目进行全面清理，提出下年度修改、废止规章的意见。

3．强化依法行政，提高执法水平

（1）落实行政执法三项制度。依据《国务院办公厅关于印发<推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案>的通知》（国办发〔2017〕14号）,2017年7月8日，宁波市人民政府制定了《宁波市推行重大行政执法决定法制审核制度试点工作实施方案》（甬政发〔2017〕44号），严格落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。各市县区积极实践，对规范依法行政行为发挥重要作用。据浙江政务服务网显示，截至2017年9月底，宁波两级行政执法部门共实施行政处罚案件250978件，其中市本级实施行政处罚案件6983件。从行政复议纠偏情况来看，截止至2017年9月底，全市各级行政复议机关新收到行政复议申请860件，受理734件。其中涉及行政处罚273件，占受理总数的37.19%。已审结的727件案件中，维持341件，占审结数的46.91%；驳回117件，占16.09%；撤销28件，确认违法17件，责令履行8件，三者合计53件，占7.29%；以和解、调解等方式撤回复议申请或终止的合计216件，占29.71%；综合纠错率达37.00%。

（2）开展行政执法案件评查，规范行政执法行为。2017年8月29日市政府法制办组织开展行政执法案卷评查工作，对全市行政执法部门的行政执法案卷进行评查。案卷评查小组通过交叉互评的方式，对各区县（市）政府教育、交通两个行政执法领域及各执法部门报送的2016年6月1日至2017年5月31日期间已办结的行政许可、行政处罚和行政强制案卷进行评查。共抽查了48个执法部门171卷行政执法案卷，评查小组对评查中发现的问题进行认真梳理，提出意见建议。

4．加强内部监控，强化法治监督

一是在规范性文件备案审查方面，采用系统报备方式，对规范性文件进行备案审查。截至2017年9月底，全市11个县市区和全部政府部门共提交申请审查文件254项。在审查方式上，继续发挥上一年的审查经验，市政府法制办采用部门审查与专家审查相结合的做法。二是加强规范性文件清理工作，2017年7月，市政府法制办发出《关于进一步做好地方性法规、规章、规范性文件清理工作的通知》，截至9月20日，全市各地各部门共发布文件清理通知29份，对上一年发布的行政规范性文件进行了清理。三是开展立法后评估工作。2月7日，市政府法制办印发了2017年度政府规章立法后评估工作计划。确定了《宁波市高层多业主建筑消防安全管理规定》等4项政府规章作为本年度规章立法后评估项目，并组织有关部门开展立法后评估。

5．强化法治政府评估，提高监督实效

在法治政府建设评估方面，继续采用政府内部评估与外部评估相结合的方式，外部评估包括第三方专业评估和社会评估。政府内部评估占总评成绩的55%，第三方专业评估占总评成绩的30%，社会评估占总成绩的15%,2017年第三方专业评估，在政府内部评估的指标体系基础上，突出七个方面的社会监督观测点的测评。一是完美依法行政制度方面，对规范性文件质量、规范性文件执行和清理情况重点测评；二是在推进行政决策科学化、民主化、法治化方面，重点对每个市县区和市直机关的重大行政决策事项的合法性审查和集体审议程序做出测评；三是政府依法履行职能方面、“信用宁波”建设推进情况、环境保护监管职现落实情况、食品药品安全监管职现落实情况做出测评；四是坚持严格规范公正文明执法方面，将重大行政执法决定法制审核制度运行情况作为重点测评；五是强化对行政权力的制约和监督方面，突出政务公开状态和政务监督情况的评价；六是有效化解社会矛盾纠纷方面，侧重社会负面影响的评价；七是强化组织保障和法治能力建设方面，突出对执法人员法律执业能力和法律顾问八用发挥情况作出测评。总体测评结果看，10个区县，优秀率80%;37个市直机关，优秀率62.1%

（三）坚持司法为民，深化司法改革，维护公平正义

2017年是司法改革攻坚之年，宁波市法院、检察院两系统，认真贯彻落实《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》和《最高人民检察院关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》，贯彻落实中央政法委《关于严格执行法官、检察官入额遴选标准和程序的通知》，积极推进司法制度改革，在改革中求发展，在维护宁波社会稳定，保障司法公平正义上做出贡献。

1．人民法院“三大举措”推进司法为民

（1）坚持服务大局，精准服务求实效。全市各级法院主动聚焦全市经济社会发展的新目标，认真贯彻落实发展新理念，积极开展依法服务企业保障经济健康发展专项活动，在精准服务上下功夫求实效。2017年4月，市中级人民法院发布了《关于依法精准服务企业保障经济健康发展推进“名城名都”建设的若干意见》（下简称《若干意见》），及《2017年依法精准服务企业专项活动方案》（下简称《方案》），着重从营造良好的创业环境、投资环境、创新环境、诚信环境、服务环境及和谐环境等六个方面出发，明确了服务企业的方向。2017年9月，最高人民法院对同意宁波中级人民法院内设专门审判机构并跨区域管辖部分知识产权案件做出批复，宁波知识产权法庭正式成立。

（2）坚持司法为民，服务民生求实效。宁波市法院不断创新便民利民机制，不断满足人民群众多元司法需求。推动建立常态化的基本解决执行难工作大格局，力争提前实现“用两到三年时间基本解决执行难”的目标，切实提升人民群众的司法获得感。2017年，完善宁波市诉讼（调解）服务中心，整合全市调解资源，畅通诉调对接渠道，创新矛盾纠纷多元化解方式，打造便捷、高效、多元、“一站式”纠纷解决途径。

（3）坚持智慧法院建设，信息化运用求实效。一直以来，宁波努力打造网络化、阳光化、智能化的智慧法院，推动互联网、云计算、大数据等信息技术与审判执行、司法公开、便民服务等工作的深度融合，努力实现全流程网络办案、全节点司法公开、全方位智能服务，为人民群众提供更加便捷高效的司法服务。2017年3月中国社科院法学研究所发布的中国司法透明度指数报告显示，宁波市中级人民法院司法透明度位居全国81家法院第二名。至此，市中院已经连续四年稳居该排行榜前两名，领先全国法院（见表1—表4）。

2．检察机关“三大目标”争先创优求发展

2017年全市检察机关紧紧围绕我市经济社会发展大局，坚持以执法办案为中心，以强化法律监督、强化自身监督、强化队伍建设为总要求，推动全市检察机关队伍展现新面貌，努力实现“三大目标”，争先创优求发展。

（1）打击犯罪，维护稳定。2017年，检察系统把维护稳定作为首要职责，有机融入后G20时代平安建设，法治建设升级，全力以赴为党的十九大胜利召开营造和谐稳定的社会环境。2017年1—9月份，共批捕各类刑事犯罪嫌疑人5672人，起诉10822人。

（2）服务发展，保驾护航。密切关注“拆治归”以及“中国制造2025”试点示范城市、国家保险创新综合试验区、第二批跨境电子商务综合试验区等建设中出现的新情况新问题，增强工作预见性，提高服务精准度。加强产权司法保护，护航非公经济发展，深度参与剿灭劣V类水攻坚行动，为人民群众提供更多优质司法服务。

（3）依法履职，强化监督。全面加强对侦查、审判、执行等诉讼活动的监督，2017年重点加强对行政诉讼活动和违法行政行为的法律监督，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。进一步加大检察创新力度，以未成年人司法保护、智慧检务、“一站式”检察服务大厅建设等为抓手，构建宁波检察品牌方阵。2017年1—9月，共监督侦查机关立案19件；追加逮捕5人，追加起诉149人；对不符合逮捕、起诉条件的，决定不批捕的2050人、不起诉的1477人；对认为确有错误的刑事裁判提出抗诉的，法院已采纳4件；对认为确有错误的民事、行政裁判提出抗诉案件5件。

（四）坚持便民惠民，建设精准高效和便捷惠民的法律服务机制

2017年，宁波司法行政系统认真贯彻市委办公厅、市政府办公厅下发的《关于加强公共法律服务体系建设的实施意见》，继续以产品、平台、标准建设为着力点，不断优化公共法律服务供给水平。

1．深化公共法律服务平台建设

（1）加强公共法律服务实体平台建设。县—乡—村三级实体平台进一步加大工作力度，健全服务网络。各地按照“统一进驻、规范设置、定期值班”要求，进一步推进乡镇（街道）公共法律服务窗口全覆盖。在完成全覆盖的基础上，各地充分利用司法所、政府法律顾问、村社区法律顾问、志愿者队伍等资源，加强法律服务。

（2）加强公共法律服务网应用。全市公共法律服务网已全面开通，各区县（市）积极参与调试应用，安排专门人员从事信息化工作，加强培训，做到熟练应用，真正发挥信息化平台的优势。继续加强12348热线日常管理，各地加强热线电话的日常管理，安排律师值班，加强对上岗值班律师的管理与业务培训。进一步做好在线法律咨询。在掌上法律顾问、宁波普法网及其官方微博微信等线上法律咨询留言服务的基础上，整合资源，启动宁波市公共法律服务网法律咨询在线留言工作，实行工作日当天回复制度。

2．开展公共法律服务，提高工作运行成效

（1）全面推进法律援助工作。贯彻落实省委办公厅、省政府办公厅《关于进一步完善法律援助制度的实施意见》，扩大援助范围，降低援助门槛，拓展援助领域，丰富援助内容，为困难群众提供优质、便捷、高效的法律援助服务。2017年1—9月，全市法律服务中心共接待涉法涉诉4095人次，接听“12348”法律咨询电话25461个，接受法律援助申请8426件，受理矛盾纠纷调解12893件，发放宣传资料25771份，法律援助为受援人挽回或取得经济利益16780.91万元。很明显，随着社会治理状态的好转，群体性案件减少，与2016年同期相比，矛盾纠纷调解案件与法律援助案件数量呈下降态势。

（2）积极发挥公共法律服务化解矛盾的枢纽作用。2017年6月，宁波市司法局发布《关于建立完善法律服务工作者参与人民调解工作机制的实施意见》（甬司发〔2017〕43号），明确法律服务工作者参与人民调解工作是公益性法律服务工作。司法行政机关会同律师协会、基层法律服务工作者协会和人民调解协会组织，引导法律服务工作者以适当身份和方式参与人民调解工作。

3．强化考核，彰显法律服务规范化

（1）建立法律服务监管随机抽查制度。为深化行政管理体制改革，加快政府职能转变，我市进一步推进简政放权、放管结合、优化服务，规范行政执法行为。2017年1月3日，宁波市司法局发布了《关于法律服务监管随机抽查工作的实施方案》，该方案落实了《浙江省人民政府办公厅关于全面推进“双随机”抽查监管的意见》《浙江省司法厅关于法律服务监管随机抽查实施意见》和《宁波市人民政府办公厅关于进一步加强和创新政府监管有关工作的实施意见》等文件精神，在宁波全面推行随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的抽查监管工作，规范法律服务事中、事后监管。

（2）确立医疗纠纷人民调解考核机制。医疗纠纷调解委员会能否公平公正地调处医疗矛盾纠纷，能否及时准确上报预警信息，需要监督机制的约束。为此，2017年1月9日，宁波市司法局发布了《宁波市医疗纠纷人民调解委员会人民调解工作考核机制实施细则（试行）》，使医疗纠纷调解纳入规范化管理。

（五）树立民众法律信仰，打造特色法治宣传教育平台

2017年是我市第十三次党代会的召开之年，是全面实施“十三五”发展规划和“七五”普法规划的关键之年。全市司法行政工作紧紧围绕市委、市政府和省司法厅的部署要求，坚持稳中求进工作总基调，充分履行法律保障、法律服务、法治宣传工作职能，在强化普法教育方面取得了一定成效。

1．深化国家机关普法责任制建设

为了贯彻落实《宁波市法制宣传教育条例》和市委、市政府办公厅印发的《关于建立重点单位法治宣传教育责任清单制度的意见》,2017年5月，宁波市普法教育领导小组又进一步深化了“谁执法谁普法”的责任机制，完善法治宣传教育责任清单制度，加大“谁执法谁普法”的执行力度，形成法治宣传教育齐抓共管的良好格局。区县（市）、各行政部门积极贯彻落实，制定具体普法计划和任务，推进法制宣传教育的深化发展。

2．完善社会普法机制

突出抓好领导干部及国家工作人员的学法用法。将法治教育纳入中小学幼儿园教师培训计划，探索建立学生法治教育考核评价体系。培育和发展各类社会普法组织和普法队伍，完善“七五”普法讲师团，推进社会普法工作室、普法志愿者队伍建设。建立政府购买服务、社会投入、公益赞助和市场运作相结合的社会普法教育运作机制。积极推进“互联网+法治宣传”理念，完善法治宣传基础数据库，实施“法治宣传全屏计划”。2017年是村（社）区换届之年，宁波市委组织部、市民政局、市司法局等部门围绕村（社）区换届工作，设立普法宣传专栏，运用传统媒体、新媒体、LED显示屏，宣传《宪法》《村民委员会选举法》等法律法规和“五不能”“九严禁”“十不准”等相关政策，营造风清气正的换届环境。2016年以来，宁波市围绕重点工作，组织开展各类法治宣传活动8600余场次，发放宣传资料160余万份，播放法治视频短片8万余次，接待群众咨询9万余人次。

3．加强法治文化建设

实施“法治文化”共建，推进特色法治文化场馆建设。大力实施“一地一品”特色法治文化示范点建设。截至2017年7月，宁波各地已建成区县（市）级法治文化建设示范点42个，乡镇（街道）级法治文化建设示范点139个，村（社区）级法治文化建设示范点339个，其中有6个被命名为省级法治文化示范点。如宁海茶院乡精心打造特色法治文化公园；镇海区司法局通过“三举措”，精心打造法治文化小区；象山县科协结合海洋文化夜市开展科普法宣传。

4．提升基层社会治理法治化水平

把社会主义核心价值观融入法治建设，实现良法善治。坚持“德治、法治、自治”相结合，深化“民主法治示范村（社区）”创建活动，提升创建质量。发挥农村（社区）法律顾问作用，做好村级组织换届期间的法治宣传教育。指导行业依法治理，深化“诚信守法企业”“依法治校示范校”创建活动。推进法治教育基地、青少年法治教育基地建设，不断提高基层社会治理法治化水平。如，奉化团区委分类施策，建立健全青少年关爱帮扶工作体系；宁海县检察院设立“向日葵未成年关爱帮教基地”；余姚市鹿亭乡三举措扎实推进“无违建”乡镇创建；余姚市牟山镇多措并举推进平安建设着力化解矛盾，开展综合整治。

二、2017年宁波法治建设的主要特点

（一）凸显人民主体地位，深化民主监督

1．党委认真践行以人民为中心的发展思想管理干部

自2016年年底宁波市委十二届十三次全体（扩大）会议审议《中共宁波市委关于认真学习贯彻党的十八届六中全会精神从严锻造“四铁”干部队伍的决定》后，按照决定要求，2017年党委按照“四铁”干部队伍建设要求加强队伍建设。把造福人民群众作为第一追求，认真践行以人民为中心的发展思想；把倡导担当实干作为第一导向，提振激发干部队伍的精气神；把严守纪律规矩作为第一遵循，确保把从严管理干部的要求落到实处；把坚持党管干部作为第一原则，切实强化党组织的领导和把关作用。

2．人大进一步加强法律法规实施情况的公众监督

根据《宁波市人大常委会关于进一步加强和改进人大监督工作的决定》，市人大常委会向社会公开征集2017年监督工作建议议题，将相关议题列入人大立法监督项目，提高法律实施监督的公众参与度。

3．政协民主监督注重实效

2017年市政协十五届一次会议，共收到以提案形式提出的意见建议704件。总体来看，会议提案质量较高，大多数提案是在认真选题、深入调研、精心准备的基础上提出的，意见建议具有较强的针对性和可操作性。提案议题十分广泛，围绕深化协调发展、促进民生改善、提升城市品质、推进人才强市、建设美丽宁波、提升城市文明水平、提高社会治理能力等问题，提出了许多建设性意见和建议。2016年全市政府系统共承办515件市政协提案，目前已全部办理并答复委员。从反馈意见看，提案者对办理工作满意（基本满意）率达98.8%。市政协通过重点提案召开“三见面”协商会，由提案人、提案督办人、提案主办人三方见面，进行协商会谈，跟踪问效。政协继续开展创建全国文明城市“五连冠”民主监督明察活动，深入宁波城区，深入基层，进行文明状态督查。

4.“一府两院”主动接受民主监督

一是市政府坚持为民执政，接受人民监督。如，5月12日市政府与市政协就2017年重点工作进行面对面对接，通报了市政府、市政协2017年重点工作安排，两家单位负责人进行了深入的协商交流，达成了广泛共识。二是人民检察院注重人大代表意见建议。如，在4月12日宁波市十五届人大一次会议各代表团分组审议“两院”报告会议上，市检察院派出37名中层以上干部认真听取人大代表对检察工作的意见和建议。在听取人大代表的批评、意见和建议后，市检察院及时整理汇总代表们的审议讨论意见。

（二）法治政府建设走向深化

1．推行重大行政执法决定法制审核制度

2017年初，国务院办公厅印发了《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》（国办发〔2017〕14号），并将宁波市作为重大执法决定法制审核制度的试点之一。为此，2017年7月8日宁波市人民政府发布《宁波市推行重大行政执法决定法制审核制度试点工作实施方案的通知》（甬政发〔2017〕44号），从建立审核制度、落实审核主体、确定审核范围、明确审核内容、完善审核程序、探索审核工作信息化建设六大方面做出制度安排，并以慈溪市、海曙区、江北区等区县为试点单位，积极参与，认真谋划，扎实推行重大行政执法决定法制审核制度试点工作。目前，慈溪市下发了《慈溪市人民政府关于印发慈溪市推行重大行政执法决定法制审核制度试点工作实施方案的通知》，切实加强对推行重大行政执法决定法制审核试点工作的督促检查，并将试点工作开展情况纳入法治政府建设考核评价内容。奉化区制定《奉化区人民政府重大行政决策程序规定》，明确本区人民政府重大行政决策要经过决策动议、公众参与、风险评估、专家论证、合法性审查、集体审议六个程序，并要求决策程序应根据信息公开相关规定向公众公开。

2．进一步加大常态化执法监督力度

一是落实特邀行政执法监督员制度，依据《宁波市特邀行政执法监督员工作规则》，聘任特邀行政执法监督员，强化以特邀行政执法监督员为主要形式的社会力量参与行政执法监督。二是依据《宁波市行政执法专项监督办法》，明确行政执法专项监督职权、主体、程序和监督结果运用等内容。三是推动行政执法监督和检察监督的协作机制，依据《宁波市关于加强行政执法检察监督与政府法制监督协作配合的若干意见》，建立协作联席会议、监督信息互通和工作协助、建议落实反馈和案件线索移交等制度。同时，健全行政执法和刑事司法衔接机制，启动“两法衔接”共享信息平台建设。四是依托网上执法办案平台，对行政执法办案实行更有效的监督。通过网上案卷调阅，监督证据完全采集，以信息化手段固定执法证据，规范执法环节；通过执法监督模块，对执法质量、执法培训、执法奖惩等情况准确记载，全面掌握、及时评估执法状况。

（三）司法建设以改革促公正

1．推进司法改革，落实司法体制改革重大举措

一是推行法官检察官员额制，落实司法改革。实行检察官、法官员额制，是贯彻落实党中央全面推进的司法体制改革的标志性重大举措。宁波检、法两大系统2017年积极落实最高法院和最高检察院推进司法改革精神，采用系统推进做法，积极推进司法制度改革，首先完成员额法官、检察官的遴选工作。2017年76名员额法官、48名员额检察官在宁波产生。二是创新探索落实司法责任制。为全面落实司法责任制，加强对检察官履职的监督，市检察院探索出台《宁波市检察机关检察官履职监督办法（试行）》（下简称《办法》），对入额检察官司法办案工作实施全面动态监督。《办法》要求，全市检察机关要紧扣司法办案重点环节，聚焦“办好案”，按照事中监督与事后监督、全程监督与重点监督、内部监督与外部监督相结合的原则，通过业务管理、流程监控、案件质量评查、司法规范化检查、申诉复查、外部评价等方式，对入额检察官执行法律法规、司法解释情况，执行司法规范、规章制度情况，办案质量及效果情况以及履行岗位职责的其他情况进行全面、全程、动态监督。三是探索审判团队组建。宁波各级法院，在新的司法体制改革中，积极探索审判团队的组建、工作方式的理顺、司法资源的合理配置，力争保持改革过程的平稳过渡，促进改革成效。如镇海法院审判团队组建就显现出了明显成效。镇海法院在客观测算的基础上科学组建了26个审判团队，并积极探索繁简分流模式。

2．强化过程管理，提升管理质效

在新型司法改革模式下如何保障司法效率成为摆在各级法院面前的新课题。为此，宁波法院系统从三个方面做出探索。一是强化审限管理，集中清理积案。运用大数据管理对案件进行跟踪督（催）办，动态监督案件办理情况以及临界审限案件，按适用程序、承办人、法定审限剩余天数等列表通报，督促案件承办人抓紧办理。二是强化质量评查，保障质量提升。坚持定期进行案件、裁判文书质量评查，将案件、裁判文书的评查结果纳入岗位目标考核，增强审判人员规范意识。三是强化监督指导，实现提速增效。强化院长、中心主任、中心副主任、合议庭、承办人以及审管办的审判职责，同时发挥其监督指导作用。如，镇海法院通过这三种途径的践行，取得了良好效果。2017年1—6月，镇海法院新收案件5341件，审结5485件，同比分别上升15.16%和25.49%，同期结案率达到102.7%，位居全省第三位。

（四）集法治合力，深化社会治理

2017年，宁波加大城市环境治理力度，大力实施“六项整治提升行动”，在推进污水治理工程、打击环境违法犯罪、提升城市文明水平方面取得了一定成效。集法治合力，深化社会治理。

1．强化民主管理，群力打造文明城市

一是市委政策引领。2017年8月，市文明委作出部署：大力实施“六项整治提升行动”，着力查补短板，进一步提升文明城市创建整体水平，奋力争创新一轮全国文明城市，得到了各界广泛响应。二是各界积极跟进。社会各界在全市大力实施“六项整治提升行动”。大力实施公益广告刊播提质扩面行动、车辆停（摆）放秩序整治行动、社区物业服务质量提升行动、环境卫生集中整治行动、市政设施建设提升行动、市民文明规范养成行动。

2．多措并举推进“五水共治”

“五水共治”行动开展以来，全市全面治理480条“垃圾河”“黑臭河”，开展剿灭劣Ⅴ类水攻坚行动，实现12121条河道和小微水体“河长制”全覆盖。宁波还出台了《关于进一步深化落实河长制全面推进治水工作的若干意见》，各区县（市）对河长制河道作了相应排摸调整，“河长制”管理模式涉及全市7515条河道、4606个小微水体。目前，各级河长均已调整到位。截至7月底，我市“污水零直排区”乡镇（街道）建设工作累计完成投资额29.4亿元，首批34个乡镇（街道、园区）计划在2017年底基本建成“污水零直排区”。

3．打击违法犯罪，促进社会治理

2017年以来，宁波市检察机关先后出台了《开展破坏环境资源犯罪专项立案监督活动工作方案》《关于在全市检察机关开展破坏宁波东海渔场渔业资源犯罪专项立案监督活动工作方案》等。通过联席会议、情况通报、查阅案卷等方式，和环保、渔业等行政执法机关互通信息、通力合作，形成打击破坏生态环境资源犯罪工作合力。2017年1—6月，全市两级检察机关共批捕破坏环境资源类犯罪嫌疑人43人，共审查起诉破坏环境资源类案件77件165人，比2016年同期分别增加71.11%和108.86%；监督移送涉嫌犯罪案件25件，监督立案4件，有效打击了破坏环境资源犯罪，促进社会治理走向深化。

三、2017年宁波法治建设存在的不足

通过上述研究，可见2017年宁波市法治建设取得了明显成就，全面推进依法行政、建设法治政府逐渐成为各地各部门的共识。但从存在的问题来看，法治建设还存在不足，需要进一步完善。

（一）部分地方立法亟需修改完善

市人大及其常委会自1988年以来，共通过并报省人大常委会批准116件地方性法规，废止了32件，现行有效的法规84件。总体来看，部分立法还存在着立法质量不高、解决实际问题有效性不足、可操作性不强等问题。部分法规由于制定时间较早，随着经济社会的快速发展，许多新情况、新问题的出现，原有规定已不能满足实践需要，亟需修改完善。如，2017年列入人大常委会立法会评估的《宁波市殡葬管理条例》，该法2002年制定，至今已有15年历史，期间一直没有修改过。近年来推进的殡葬惠民政策、生态葬法等殡葬改革，无法得到法律的保障；加之，后期出台的《城乡规划法》（2007年制定）、《行政强制法》（2011年制定）对墓地规划和殡葬执法都有要求，需要地方立法予以完善。据课题组调研，《殡葬管理条例》存在的不足主要有以下四点：一是《条例》中服务理念体现不够充分；二是殡葬基础设施规定不够全面；三是法规对某些条款规定不健全，导致相关问题处理难以把握边界；四是法律责任规定尚不到位，需要进一步深化。

（二）基层政府法治建设需要进一步强化

目前宁波基层法治政府建设还存在不足：一是基层政府领导法治思维和能力有待加强。受传统思想观念和工作习惯的影响，部分基层行政机关领导不依照法律规定的权限和程序行使行政权力的情况仍然存在。如，一些乡镇街道开展“三改一拆”“五水共治”工作时，没有注意自身的法律地位和法律要求，直接作为执法主体走到执法工作一线，导致主体资格欠缺从而在行政复议或诉讼中被确认为违法或被判决败诉。二是基层政府法制机构力量和人员素质比较薄弱。全市基层政府从事法制工作的机构和人员明显不足，各区县（市）的法制机构一般采取挂牌或者与政府办公室合署的形式，配备3到7人不等；多数县级政府的工作部门没有法制工作人员。三是乡镇街道的法定职责简单、不明确。现行法律法规赋予乡镇街道行政执法权限的不多，乡镇街道在大多数情况下并不是执法主体。乡镇街道主要是通过上级政府交办或者委托的方式从事执法工作。但是从实际情况看，有的委托行为不符合法律规范，责任难以划分。乡镇街道大量介入行政执法行为，因为超越法定职权或者违反法定程序而导致在行政复议或诉讼中被认定违法。四是工作体制不够顺畅。很多县级以上政府部门是法定执法主体，但这些部门在乡镇街道并没有相应的机构；乡镇街道看得见相应的问题，却没有相应的执法权，不能处理相应问题。五是行政执法体制改革的科学性有待加强。由于目前基层政府经济社会发展的需求和行政执法权限之间存在着一定的矛盾，目前省市县三级政府采取委托或者直接下放等形式赋予了基层相应的执法权力，但委托下放实施的行政执法事项过多，大大超出了基层政府的承接能力，导致基层执法不能完成预期任务。

（三）执法、司法力度需要进一步加强

总体来看，宁波在贯彻落实法律法规方面取得了很大成就，但从有法必依、执法必严和违法必究的法治要求来看，依然存在执法不到位现象，执法力度还需要进一步加强。如，2017年8月中央环保督察组来宁波督查，截至9月20日，通过省协调联络组信访组累计转交中央环保督察组受理宁波信访件32批次，共866件。宁波累计出动11325人次，检查企业2649家次，已责令749家企业按要求进行整改，对466起环境违法行为进行立案查处，立案金额达2417.5万元，移送公安部门侦查4件，行政拘留3人，刑事拘留1人，累计问责34人，约谈83人。仅仅一个多月的时间，就有466起违法行为被处罚。这说明我们平时的执法工作还没有完全到位，还存在许多执法死角，需要加大执法力度，真正实现有法必依，执法必严，违法必究。

（四）社会治理的法治化需要进一步深化

在市政协开展创建全国文明城市“五连冠”民主监督活动中，发现社会治理的常态化管理机制有欠缺，需要进一步完善。主要问题表现在以下几方面：一是公共场所就医、买票秩序的规范化还需加强；二是交通指示牌的设置可进一步人性化、科学化；三是城区机动车辆停车行为还需进一步规范化，非机动车、共享单车的停车点、停车位有待明确划定；四是垃圾分类的后续配套可进一步完善；五是高架桥等道路两侧的环境卫生有“死角”，道路两边绿化需要科学合理布置；六是城区水体治理需要进一步加强，改善生态环境，提升生活品质；七是工程车辆有随意穿行现象，存在安全隐患；八是存在不文明饲养宠物、垃圾不分类、私自改变车棚使用性质、楼道乱贴广告等现象，小区管理需进一步规范。

四、2018年宁波必将在新起点上全面深化法治宁波建设

中国共产党第十九次代表大会做出“决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程”的政治宣言和行动纲领，向全党全军全国各族人民发出了奋进新时代、开启新征程的进军号令。十九大报告明确提出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，这是新时代对于法治认识的进一步深化。2018年是全面贯彻落实党的十九大报告精神的开局之年，宁波在法治建设方面必将克难奋进、砥砺前行，向建设一流法治城市的目标迈进。

（一）地方立法继往开来，为“名城名都”建设引领护航

1．服务大局，强化引领保障

2018年，宁波应当抓住“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”这一主要矛盾，紧紧围绕经济社会改革发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，积极开展立法预测，优先安排事关全局、贴近中心、回应群众诉求的立法项目，保障立法更好地满足改革发展的需要，增强改革的有效性和影响力。坚持把改革创新贯穿于立法工作的全过程，深入研究发展不平衡、不充分的主要问题，及时从立法制度设置上提出解决问题的路径和办法，及时将宁波改革发展的实践成果通过立法形式确定下来，及时修改、废止不适应改革要求的地方性法规，保证立法主动服务改革发展需要。

2．强化重点立法，实现“六个着力”

进一步加强重点领域立法，实现立法与改革决策衔接，发挥立法的引领和推动作用，要在“六个着力”上下功夫。深入实施创新驱动发展，着力建设创新型城市；统筹推进城乡协调发展，着力提高城乡建设水平；不断完善社会治理体系，着力提高城乡治理水平；大力发展公共文化事业，着力提升城乡文明高度；持续加大民生事业投入，着力建设高品质幸福城市；全面深化生态环境治理，着力创建生态文明示范区。

3．实现良法善治，提高立法质量

要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，确保制定的法规符合客观实际需要、反映人民群众意愿，切实增强立法的及时性、系统性、针对性、有效性和可执行性，提升立法的精细化水平。

（二）深化基层政府法治建设，全力打造法治政府

1．全力提升基层政府工作人员的法治思维和能力

切实增强基层政府及其工作人员的法治观念，培养其法治思维方式，按照法律规定、原理和精神去思考、分析和解决问题。在具体工作中，要按照有限政府、诚信政府、透明政府、高效政府和责任政府的要求履职，做到行政行为目的合法、职权合法、内容合法、程序合法和依据合法。

2．加强法制机构队伍和人员建设

针对乡镇街道普遍没有设置法制机构，导致“能来的不愿来，来了的留不住，留住的提不了”的现状，一是在目前政府法制机构人员难以增加的情况下，至少要确保不减少现有机构和人员；二是重视法制工作经历，将基层法制岗位的工作经历和成绩作为干部晋升的优选项，提高法制工作岗位对年轻人的吸引力；三是按照党中央、国务院加强政府法律顾问和公职律师工作的意见要求，聘请优秀律师作为补充从事政府法制工作；四是在乡镇街道层面，实行外聘法律顾问到所在单位定期上班制度。

3．科学推进行政执法体制改革，完善和改进行政执法方式

针对基层乡镇街道职能越位、缺位同时存在的情况，结合乡镇街道行政管理体制改革和综合行政执法体制改革的要求，一是合理配置基层政府的行政执法权限，按照有利于划清职责边界、优化职能配置的原则，对经批准划转的职能成熟一个划转一个，时机不成熟的暂不划转，不得随意下放行政执法权限。二是规范权力下放行为。按照权力法定的原则要求，权力下放必须要有法律法规明确规定，在国家法律法规修改之前，可通过地方立法赋予乡镇街道行政执法权。三是明晰层级执法关系。结合“四张清单一张网”的编制与梳理，明晰区县（市）政府及其部门与乡镇街道的职责边界，避免乡镇街道与相关职能部门的权力交叉、责任扯皮。

（三）推进司法改革，以改革促进司法公正建设

1．深化检察机关司法改革，使改革目标落地

一是要认真落实习近平总书记“全面落实司法责任制”的重要指示，落实最高检《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关，抓紧落实完善员额退出机制、推动领导干部办案制度化常态化、以县级检察院为重点的内设机构改革、构建专业化新型办案团队等重点任务。二是要认真落实习近平总书记“深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革”的重要指示，充分发挥现代科技对证据收集和审查的指引、规范功能，从整体上提高公诉质量和水平，在更高层次上实现惩治犯罪与保障人权相统一。三是要认真落实习近平总书记“开展综合配套改革试点，提升改革整体效能”的重要指示，坚持重点突破与整体推进相结合，抓好各项改革的配套落实和纵深推进，探索系统推进司法体制改革之路。

2．加强法院系统性司法改革，以改革促司法公正建设

2018年，人民法院要在员额制法官改革基础上，进一步推进司法改革，促进司法公正建设。一是改革审判组织架构，推进司法责任制改革。构建新型审判团队，按照“大团队小审判单元”模式打造审判团队。制定权责清单，对审判团队和审判小组的工作职责，以及团队中各类人员的权责予以明确，确保办案过程中各司其职，形成合力。二是建立审判权运行新机制。制定相关文件，明晰审判权、审判监督权、审判管理权之间的界线，确保各项权力有序行使，促进审判执行工作的良性发展。三是强化监督制约。依托信息化科技手段，加强案件流程管理和节点控制，做到从立案到归档全程网络监控，完善案件分配、办案流程监控、案件质量评查、工作绩效考核等案件管理制度体系，强化对司法权力行使的内部监督制约。

参考文献

[1]周叶中．宪法[M]．北京：高等教育出版社，2016.

[2]黄合．“法治宁波”建设十周年综述：法治之兴普照四明[N]．宁波日报，2016-11-09.

（作者单位：浙江万里学院）