第二章 支付行业政策及特点

第一节 支付行业新变化

近年来，随着支付技术的不断创新，支付模式的不断涌现，支付机构的不断产生，支付行业正在发生前所未有的变革，新的支付生态体系正在逐步形成。尤其是移动互联技术和人工智能的快速发展，移动互联网支付体系依托网络技术与手段的创新，第三方移动支付在支付手段、支付场景和支付中介、手机移动支付（支付宝、微信等扫码支付，NFC支付，二维码支付）等方面的创新，远快于银行业的网银、电子银行、网上银行等变革。

支付体系的变革、支付生态的重塑，为支付行业带来了新变化，同时也为市场行为规范、行业发展自律、监管方式创新等方面都带来了新的挑战和思考。

一、支付市场更加开放包容

支付领域的创新层出不穷，突破了传统支付体系和支付生态。人民银行作为支付体系的组织者、监管者，坚持创新与规范并重的原则，坚持问题导向，加紧推动支付行业治理，完善支付结算法规制度框架，加强支付基础设施建设，积极培育开放多元的支付服务市场。

在一系列的监管设计和安排下，我国支付服务市场更加清晰，布局更趋合理。针对不同的市场主体，明确了市场准入标准和市场定位；针对不同的产品和技术，明确了功能定位和技术标准；针对不同主体的市场行为，明确了分类分层体系和协同共赢机制。支付服务的多元化、支付技术的移动化、支付服务的有序化、支付行为的规范化、支付要求的统一化趋势更加明确。从总体上来看，支付行业创新和规范发展渐入佳境，一个公开公平、安全高效、健康有序、多元共赢的新型支付生态环境已经基本形成。

二、支付基础设施更加优化

为实现支付生态的健康发展，人民银行积极稳步推进支付基础设施建设，优化支付基础设施功能。针对传统核心的大额支付体系，研究推进了大额支付系统相关功能改造及延长运行时序的方案；针对非银行机构支付的清算渠道建设，开始筹建非银行支付机构网络支付清算平台；针对银行间会计清算的全覆盖，完成了会计核算数据集中系统综合前置子系统的推广工作；针对跨境电商跨境支付的迅速崛起，推进了人民币跨境支付系统建设工作，基本涵盖了全球开展人民币业务的国家和地区。支付渠道更加宽广、支付功能更加全面、支付方式更加多元、支付速度更加高效，支付基础设施得到了系统性的优化和完善。

三、监管政策更加系统完善

面对新兴的支付服务市场发展，监管部门以保护消费者权益和市场公平为重点，看准问题提出规范标准和解决措施，建立和完善相关法规制度体系。同时，积极发挥支付服务组织者、推动者和引导者作用，协调包括政府部门和相关市场参与者在内的有关各方，为支付服务创新、支付产品创新和支付市场创新提供有效保障。

银行支付体系，凭借支付的安全性和网络的健全性，发挥了支付主渠道的作用，为我国国民经济发展和金融市场运行提供了高效稳定的资金流通服务。近年来面临着网络金融大潮的洗礼和金融科技企业在零售支付的直接竞争，国家层面不断完善政策保障，积极推动和鼓励传统银行机构开展支付信息化、支付科技化、支付网络化、支付移动化、支付场景化、支付智能化等领域的研究，积极鼓励支付新产品、新模式的推广应用。银行卡支付不断走向云端（云支付）、走向移动（云闪付）、走向场景（二维码支付），促使银行支付更“轻”、更“暖”、更安全、更接地气，银行支付持续焕发出新的生机和活力。

四、支付体系更加安全透明

现代支付，尤其是基于移动互联时代的支付产业，虽然在支付的便捷性、用户体验等方面得到极大提升，但支付安全和规范也成为市场发展的痛点。支付信息的失密、客户资金的挪用、洗钱骗钱的盛行、支付机构内控薄弱、安全意识缺失、安全标准的降低等一系列问题，在一定程度上已经形成了行业安全管理的“洼地”。

近几年，支付机构的经营理念逐步发生转变，更加重视支付安全和行业的社会责任，逐步构建良好的内部控制机制，积极主动防范风险，并及时建立和完善相应的风险应急预案，有效应对经营中出现的风险事件。不少支付机构升级了消费者投诉受理系统，完善投诉处理机制；建立了反诈骗监测，及时为受害者挽回资金损失；建立了账户紧急止付机制，引入了账户安全保险产品和资金损失先行赔付机制；着力加强与消费者的沟通，推动消费者支付安全教育。同时，加强对电信网络新型诈骗的打击力度，进一步完善支付安全措施。目前，支付服务市场已进入了规范、稳定发展的阶段。

五、创新环境更加宽松和谐

支付生态的可持续发展离不开市场参与者和监管者的不断创新、不断变革。传统的支付体系和支付模式，需要拥抱新技术、新模式，突破自身发展的瓶颈，新型的互联网支付模式，也需要研究创新方向和业务定位，理性创新、理性回归支付本质。

银行卡支付不断走向云端（云支付）、走向移动（云闪付）、走向场景（二维码支付），促使银行支付更“轻”、更“暖”、更安全、更接地气，银行支付持续焕发出新的生机和活力。

第二节 支付行业规范整治

党的十九大以来，中央经济工作会议、全国金融工作会议均强调“守住不发生系统性金融风险底线，强化金融机构防范风险主体责任，着力完善金融安全防线和风险应急处置”。支付行业事关百姓的“钱袋子”，近年来挪用客户备付金、“二清”跑路等风险事件时有发生，监管部门重拳出击，整治支付清算市场乱象，防控支付清算领域风险。

一、支付服务市场乱象清理整顿

（一）无证经营支付业务整治力度进一步加大

2017年11月13日，人民银行办公厅发布了《关于进一步加强无证经营支付业务整治工作的通知》（银办发〔2017〕217号），加强无证机构整治，以持证机构为切入点，全面检查持证机构为无证机构提供支付清算服务的违规行为，从严惩处违规为无证机构提供支付服务的市场主体。这是自2016年《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》（银发〔2016〕112号）之后，针对支付行业最为严厉的整顿文件，体现了人民银行坚决切断无证机构的支付业务渠道、遏制支付服务市场乱象、整肃支付服务市场违规行为的决心。与此同时，最高人民检察院发布了《关于办理涉及互联网金融犯罪案件有关问题座谈会纪要》，明确将非法从事资金支付结算业务行为认定为非法经营罪，依法追究刑事责任。人民银行杭州中心支行积极行动，督促、指导省内持证机构摸排无证机构线索和信息，按照“分类处置、一户一策”的原则，完成对17家无证机构的清理整治工作，有效防范了重特大和系统性风险的发生。

（二）联合整治非法买卖银行卡信息

根据人民银行总行等六部委的统一部署，人民银行杭州中心支行组织银行机构、支付机构、银联分公司做好线索排查、交易监测、案件协查等工作，圆满完成联合整治非法买卖银行卡信息专项行动，取得了显著成效，有力地维护了持卡人合法权益和安全稳定的金融环境。截至2017年底，全省各银行机构、支付机构共向公安机关移送线索2354条；公安机关已累计破获非法买卖银行卡信息案件99起，批捕犯罪嫌疑人508人，涉案金额达7.28亿元。

二、创新支付业务逐步规范

（一）清理整顿聚合支付服务

聚合支付服务指收单机构运用安全、有效的技术手段，集成银行卡支付和基于近场通信、远程通信、图像识别等技术的互联网、移动支付方式，对采用不同交互方式、具有不同支付功能或者对应不同支付服务品牌的多个支付渠道统一实施系统对接和技术整合，并为特约商户提供一点接入和一站式资金结算、对账的服务。2017年，聚合支付服务快速发展，线上线下支付业务深度融合，成为市场热点之一。一方面，聚合支付在帮助特约商户降低系统投入和运营成本，提高支付和对账效率，为消费者提供多元化支付方式方面进行了有益的尝试，提高了特约商户支付效率和消费者支付体验，推动了支付服务环境的改善。但另一方面，部分收单机构利用监管政策和价格体制进行套利，对传统银行卡收单市场形成一定冲击，甚至出现劣币驱逐良币的现象。

2017年1月，人民银行杭州中心支行按照总行部署，下发了关于开展违规“聚合支付”服务清理整顿工作的通知，对省内“聚合支付”服务情况进行全面调查摸底，梳理“聚合支付”各类业务模式和相关方权责利关系。2月，人民银行发布《关于持续提升收单服务水平规范和促进收单服务市场发展的指导意见》（银发〔2017〕45号），鼓励收单机构开展服务创新，并明确将聚合支付技术服务商定位为外包服务机构，严禁收单机构将核心业务交由聚合技术服务商办理；严禁聚合技术服务商以任何形式截留特约商户结算资金，从事或变相从事特约商户资金结算。人民银行杭州中心支行严守业务底线，对存在违规行为的7家银行机构和1家支付机构开展全面清理整治，维护良好的市场秩序。

（二）规范支付创新业务

2017年12月13日，中国人民银行发布《关于规范支付创新业务的通知》，聚焦整个支付业务流程中所存在的风险点，围绕支付创新、市场秩序、小微商户、代收业务、支付接口、跨行清算多个纬度给出了明确的监管要求。文件首次提出了小微商户的概念，即依据法律法规和相关监管规定免予办理工商注册登记的实体特约商户，并明确了小微商户入网资料、受理功能、受理信用卡限额等相应监管要求。

（三）加强条码支付管理

酝酿近两年的条码支付业务规范终于问世，2017年12月27日，中国人民银行发布《关于印发〈条码支付业务规范（试行）〉的通知》，以及配套技术安全规范文件《条码支付安全技术规范（试行）》和《条码支付受理终端技术规范（试行）》，自2018年4月1日实施。文件主要从条码生成和受理、特约商户管理、风险管理等方面对条码支付作了规范，明确了非银行支付机构提供条码支付付款、收单服务须取得的相应许可资质，并根据风险防范能力分级对个人客户的条码支付业务进行限额管理。

这意味着近年来已逐步发展成小额支付主流方式的二维码支付进入了统一规范发展阶段，而条码支付收单业务与银行卡收单业务监管政策保持一致，为二者在零售支付市场公平竞争创造了条件。

第三节 支付产业市场格局重塑

2017年，人民银行针对支付产业制定出台了一系列政策措施，推动支付机构发展思路从做大备付金规模、放通道回归到提升支付服务水平与产品创新，重振银行业支付的信心，对支付市场的竞争格局产生深远影响。

一、支付机构备付金实施集中存管

近年来，非银行支付机构支付业务快速发展，积累了大量客户备付金。部分支付机构利用其客户备付金存款规模优势与银行机构博弈，获取费用低廉的支付通道，破坏了公平竞争的市场环境。部分支付机构不务正业，将备付金利息作为主要收益，违背了人民银行许可其开展支付业务的初衷。同时，支付机构在庞大的客户备付金面前，客观上存在挪用、占用客户备付金以牟取利益的冲动。尽管人民银行采取制定《支付机构客户备付金存管办法》、建立客户备付金核对校验机制、加强监督检查等多种措施，但仍发生了多起支付机构挪用客户备付金风险事件。

2017年1月13日，人民银行发布了《关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》，要求支付机构按照一定比例（根据业务类型和最近一次分类评级结果，比例为10%～24%）将客户备付金交存至人民银行专用存款账户，该账户资金暂不计付利息，标志着支付机构客户备付金集中存管正式实施。2017年12月29日，人民银行又发布了《关于调整支付机构备付金集中交存比例的通知》，要求支付机构2018年2月至4月按每月10%逐月提高集中交存比例，第二季度起按新的集中交存比例（50%左右）交存客户备付金，并确保其日终在备付金存管银行存放的客户备付金不低于当日所有未集中交存客户备付金总额的50%，备付金集中存管步伐明显加快。

支付机构备付金集中存管的成功实施，将进一步强化支付机构客户备付金管理，纠正和防止支付机构挪用、占用客户备付金，有效降低备付金风险，保护消费者合法权益。同时，防止支付机构以“吃利息”为主要盈利模式，引导支付机构回归本源，专注核心业务提升竞争力，维护金融稳定和市场秩序，有利于支付服务市场持续健康发展。

二、支付机构直联银行即将终结

直联模式是中国支付市场发展的特有产物，初期支付机构通过在银行开立账户以行内结算的方式实现了跨行清算，进而通过系统与各银行机构直联，本质上同时成为了清算机构和支付服务机构，形成了交易闭环，交易信息不透明，游离于监管之外。此外，银行与银行之间、银行与支付机构之间相互开放、转接支付接口，造成交易信息碎片化、资金链路复杂化，且接口标准和安全规范不一，存在较大风险隐患。为此，人民银行组建了网联平台，为银行机构和支付机构之间提供清算服务。

2017年3月31日，网联平台开始试运行，并经受住了“双11”的考验。2017年8月14日，中国人民银行支付结算司发布《关于将非银行支付机构网络支付业务由直联模式迁移至网联平台处理的通知》，规定到2018年6月30日，支付机构受理的涉及银行账户的网络支付业务全部通过网联平台处理，切断“直联”的大限已明。2017年12月13日和12月25日，人民银行又分别在《关于规范支付创新业务的通知》和《关于印发〈条码支付业务规范（试行）〉的通知》文件中强调，各银行、支付机构之间不得相互开放和转接支付业务接口，开展支付业务（条码支付业务）涉及跨行清算业务时，必须通过中国人民银行跨行清算系统或具备合法资质的清算机构处理。自通知印发之日起，各银行、支付机构不得新增不同法人间直联处理跨行清算的支付产品或者服务（条码支付业务）；对存量业务，应当按照中国人民银行有关规定尽快迁移到合法的清算机构处理，叫停新增“直联”业务，稳步切量。

“断直联”厘清了支付机构、银行机构、清算机构的角色定位，让支付服务和清算服务各归各位，促使资金清算服务更加集中、透明、高效，也为中小支付机构提供了公平竞争的机会。

三、启动移动支付便民示范工程

2017年10月，人民银行正式启动移动支付便民示范工程，全面推进符合银行卡行业联网通用标准，也就是银联标准的移动支付（包括手机PAY、二维码等）业务发展，旨在通过各方共同努力提升银行业在零售支付领域的竞争力，并首批确定19个示范城市、7家示范银行，其中浙江省杭州市、宁波市被列为示范城市。人民银行杭州中心支行在全省已实施“智慧支付工程”的基础上，制定出台了《浙江省移动支付便民示范工程实施方案》，针对浙江实际情况，扩大工程实施空间和时间范围，将工程实施范围由杭州市和宁波市扩大至全省，工程实施完成时间由2018年延长至2020年，示范银行数量由7家扩展至11家，并明确了手机PAY和二维码的受理环境改造、移动支付活跃账户数量和交易笔数增长、参与统一APP建设、提升Ⅱ类和Ⅲ类账户服务能力、宣传培训等一系列目标任务。在人民银行分支行、各银行机构、收单机构、银联浙江分公司的共同努力下，银行卡、移动支付方式在民生领域得到广泛应用，杭州成为全国首个公交领域全面受理银联“云闪付”的城市，也是首个实现地铁领域银联联机预授权模式过闸进站交易的城市。

截至2017年12月底，杭州地区2.6万家示范商户全部支持银联手机闪付付款， 83%的示范商户开通双免功能，72.6%的示范商户支持二维码支付，且手机PAY和二维码支付的交易成功率均在99%以上。2017年12月，杭州地区示范银行移动支付活跃账户数量34.88万户，是9月的3倍；移动支付交易笔数为213.52万笔，是9月的2.85倍。

第四节 支付行业监管趋势

一、监管处罚力度空前加大

2017年5月，中国人民银行支付结算司下发了《关于2017年重点抽查工作的指导意见》，人行各地分支行纷纷开展支付业务检查，不断开出支付罚单，全国有近70家机构被罚，这是有史以来人行第一次密集发布支付罚单。2018年3月，中国人民银行总行对2017年检查的民生银行厦门分行和平安银行分别实施了1.63亿元和1334万元的重罚，成为史上最大罚单。人民银行杭州中心支行组织省内人民银行分支行对129家银行分支机构开展涉及261号文、账户、票据、银行卡、电子支付、客户备付金管理、支付清算等内容的执法检查，对21家银行分支机构罚款22.5万元。

二、支付市场监管趋紧

2017年5月至6月，中国人民银行先后发布了19家注销支付业务许可的支付机构名单。其中，知名银行卡收单机构乐富支付有限公司（以下简称乐富支付）续展失败，整个行业一片哗然。相关数据显示，乐富支付全国终端布放量在300万台左右，签约商户260万家，合作伙伴4000多家，年清算规模超过1.2万亿元，如此规模的一家支付机构未通过续展，被人民银行果断注销了支付业务许可，成为了支付行业发展史上的标志性事件。

该事件打破了大公司一般续展都能过的行业潜规则，体现了央行在支付市场上没有谁是“大而不能倒、大而不能管”的监管态度。截至2017年底，支付机构总数已由最高271家减至242家。

三、行业自律管理进一步强化

2017年10月16日，中国支付清算协会印发《银行卡收单外包服务机构评级指引》，规定对银行卡收单外包服务机构将每年进行一次分类评级，并在行业内共享评级结果，收单机构可以对外包服务机构的风险程度以及自身风险偏好等，审慎决定是否与其开展合作。

这是行业内首个针对银行卡外包服务机构的评级体系，评级结果将直接影响外包服务机构的业务运行，将推动外包服务机构从自身利益角度对切机、虚假商户、“二清”截留资金等违规行为进行整改，进一步规范收单市场。此外，中国支付清算协会还将银行卡支付和各种基于近场通信、远程通信、图像识别等技术的互联网、移动支付方式，纳入支付结算违法违规行为投诉举报奖励机制，充分发挥社会监督作用。

2017年的许多政策无疑将对支付行业发展产生深远影响，备付金集中存管部分支付机构将面临较大经营压力，“断直联”将彻底改变银行机构和支付机构的业务模式，全面推进移动支付便民示范工程给银行业支付带来曙光。同时，条码支付规范正式实施、加大对无证机构的打击力度，2018年还将是监管趋紧趋严的一年。而政策和监管的最终目的，是重建支付市场秩序，防控支付清算领域风险，为支付行业发展提供公平、开放的市场环境，让消费者能够共享支付行业未来发展成果。