第三节　我国物业管理制度建设的历史沿革

一、物业管理制度建设的必要性

物业管理制度建设，在物业管理发展进程中之所以发挥着极其重要的作用，是由于我国物业管理的产生和发展，始终离不开政府主管部门的推动引导和监督管理。

我国物业管理发展道路的一个重要特征就是：以政府为主导的制度建设，在物业管理发展进程中发挥着不可或缺的作用。

（一）以政府为主导的制度建设是弥补物业管理市场失灵的需要

1．物业管理的本质特征是市场化，理想的物业管理市场应该是物业服务产品能够完全按照市场价格自愿地以货币形式进行等价交换。

2．我国物业管理存在三个方面的缺陷：

（1）不完全竞争；

（2）不完全信息；

（3）外部性。

由于这三个方面的原因，造成了价格机制在物业管理市场中不能有效率地配置资源的市场失灵，为了补救物业管理市场失灵带来的不公平和低效率，需要政府通过必要的制度建设，进行适度的行政干预和管制，以限制建设单位、物业服务企业滥用市场力量，矫正物业管理交易双方信息的不完全，激励物业管理活动的正外部性，弱化物业管理活动的负外部性。

（二）以政府为主导的制度建设是维护社会公共利益的需要

1．物业管理对我国社会经济的重大推动作用日益显现，物业管理逐渐成为城市管理的重要组成部分，物业管理的水平直接关系到城市管理的水平；

2．普通商品房、保障性住房的物业管理是政府关注的民生问题，直接关系到广大人民群众的基本生活保障和社会的和谐稳定。

这两方面都决定了政府不仅仅只是从市场经济的视角看待物业管理，而且应当站在社会公共利益的高度理解物业管理。作为社会公共利益的维护者，政府有必要通过制度建设，适度介入物业管理市场，以最大限度地发挥其促进社会经济发展的功能。

（三）以政府为主导的制度建设是推进房屋管理制度转型的需要

（1）我国当前仍处于从旧有的计划经济体制向现代的市场经济体制转轨的过程中；

（2）房屋管理活动由遵循不计成本的行政命令转变为等价交换的价值规律；

（3）广大民众由无偿福利制的房屋管理观念转变为有偿市场化的物业管理理念。

上述所有的转变，都需要借助政府的行政力量，才能有效地推动房屋管理向物业管理转变的进程。房屋从公有向私有的转化和经济从计划向市场的转轨——这一有别于西方自由市场经济国家的独特路径，决定了以政府为主导的制度建设，必然成为推进我国物业管理市场化进程的重要手段。

【例题1.9】物业管理制度建设的必要性，主要体现在（　　）。

A．解决城乡就业问题

B．弥补物业管理市场失灵的需要

C．维护社会公共利益的需要

D．推进房屋管理制度转型的需要

E．有助于推进社会建设

【答案】BCD

【解析】我国物业管理发展道路的一个重要特征是：以政府为主导的制度建设，在物业管理发展进程中发挥着不可或缺的作用。物业管理制度建设的必要性，主要体现在三个方面：①以政府为主导的制度建设是弥补物业管理市场失灵的需要；②以政府为主导的制度建设是维护社会公共利益的需要；③以政府为主导的制度建设是推进房屋管理制度转型的需要。

二、《条例》颁布前的物业管理制度建设

从20世纪90年代初到《条例》颁布前，物业管理政策法规主要体现以下特点：

一是借鉴性，主要借鉴新加坡、中国香港等国家和地区的先进经验；

二是过渡性，主要考虑传统房管模式的根深蒂固，采取渐进式的方法进行改革；

三是针对性，主要是针对当时当地物业管理实践中出现的问题，选择应对性的政策和方法。

我国的物业管理制度是由国家法规政策和地方性法规政策共同组成的，下面主要对全国性的法规政策进行简要介绍。

（一）《城市新建住宅小区管理办法》

改革开放后，我国的房地产业呈现了数量多、规模大、建设方式多样化的特点。同时，个人购房比例的迅速增加，导致住房产权多元化格局迅速形成，原有住房维修管理体制已经难以适应情况变化的需要，业主与开发商及其维修管理机构的矛盾日益突出。

建设部在认真总结一些地区物业管理基本做法与经验的基础上，1994年3月颁布了《城市新建住宅小区管理办法》，确立了城市新建住宅小区物业管理的新体制，指明了我国房屋管理体制改革的发展方向。

《城市新建住宅小区管理办法》，是我国第一部系统规范物业管理制度的规范性文件，是推动全国全面开展物业管理活动的基石，对我国建立物业管理活动秩序产生了重大影响。其中，明确规范了以下主要内容：

（1）物业管理工作的基本内容；

（2）物业管理活动的主管部门；

（3）推行社会化、专业化的物业管理模式；

（4）实行物业管理委员会制度；

（5）物业管理委员会的权利与义务；

（6）物业管理企业的权利与义务；

（7）实行物业管理合同制度与备案制度；

（8）对业主的违规行为的监管措施；

（9）对物业服务企业的违规行为的行政处罚措施。

（二）全国物业管理示范项目考评标准

建设部于1995年印发了《全国优秀管理住宅小区标准》，于1997年印发了《全国城市物业管理优秀大厦标准及评分细则》，于2000年印发了《关于修订全国物业管理示范住宅小区（大厦、工业区）标准及有关考评验收工作的通知》。

物业管理国家示范项目考评工作，规范了物业管理行为，提升了物业服务质量，成为物业服务业树立品牌标本、完善优胜劣汰激励机制的重要手段，不仅有助于政府加强市场监管，推动物业服务业发展，而且有助于改善物业服务企业与业主的关系，营造幸福文明的社区环境。

（三）《城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法》

为规范物业服务企业的服务收费行为，保护消费者的正当权益，1996年，国家计委和建设部联合下发了《城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法》。

该办法对城市住宅小区物业管理服务收费的主管部门、基本原则、收费形式、物业管理服务费用的构成、代办性质的服务收费管理，以及行政处罚措施等内容，都作了明确规定。《办法》的实施，对维护物业管理收费秩序发挥了作用。

【例题1.10】《城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法》颁发的目的是（　　）。

A．规范行政部门的监督行为

B．规范物业服务企业的服务收费行为，保护消费者的正当权益

C．便于原建设部对物业管理服务收费直接监督和指导

D．为了维护物业管理收费秩序

【答案】B

【解析】为规范物业服务企业的服务收费行为，保护消费者的正当权益，1996年，国家计委和建设部联合下发了《城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法》。《办法》的实施，对维护物业管理收费秩序发挥了作用。

（四）《物业管理企业财务管理规定》

为规范物业服务企业财务核算行为，促进企业公平竞争，加强财务管理和经济核算，财政部于1998年颁布了《物业管理企业财务管理规定》，该规定结合物业服务企业的特点及其管理要求，从代管基金，成本、费用、营业收入和利润等方面具体规范了物业服务企业的财务管理行为。

（五）《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》

为保障住房售后的维修管理，维护住房产权人和使用人的共同利益，建设部、财政部于1998年11月印发了《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》。该办法规定：商品住房和公有住房出售后，都应当建立住宅共用部位共用设施设备维修基金，专项用于保修期满后的大修、更新和改造。

为了保证维修基金的安全，该办法规定维修基金应当专户存储、专款专用，严禁挪作他用，还详细规定维修基金的缴交、代管和监管等方面的内容。

（六）《物业管理企业资质管理试行办法》

为规范物业管理市场秩序，加强对物业服务企业经营活动的管理，1999年建设部印发了《物业管理企业资质管理试行办法》，要求从事物业管理的企业必须按照该规定，申请企业资质评定，作为市场准入的条件。

（七）《住宅室内装饰装修管理办法》

为加强住宅室内装饰装修管理，保证装饰装修工程质量和安全，维护公共安全和公共利益，2002年3月建设部发布了《住宅室内装饰装修管理办法》。该办法是物业服务企业规范业主装饰装修行为的主要政策依据。

三、《条例》颁布后的物业管理制度建设

2003年6月8日，国务院正式颁布《物业管理条例》，标志着我国物业管理法制建设进入新阶段。

这一阶段物业管理政策法规主要体现出以下特点：

一是配套性，主要是以《条例》的配套性文件和实施细则的方式出现，以贯彻落实《条例》为基本指针；

二是经验性，主要是总结物业管理实践的经验教训，有针对性地作出制度安排；

三是操作性，主要是将《条例》中的基本制度和原则规定予以细化，使其在现实操作层面上得以实施。

【例题1.11】从我国物业管理制度建设的历史沿革来看，（　　）的颁布是一个分水岭。

A．《物权法》

B．《城市新建住宅小区管理办法》

C．《物业管理条例》

D．《深圳经济特区住宅小区物业管理条例》

【答案】C

【解析】我国政府主要通过制定相关法规政策并做好相应的文件贯彻和落实工作来发挥作用，我国的物业管理发展史，在一定意义上是物业管理制度建设的历史。从我国物业管理制度建设的历史沿革来看，可以《物业管理条例》为分水岭，划分成《物业管理条例》颁布前后两个阶段，两个阶段既存在着承继的关系，也各自具有鲜明的特点。

四、《物权法》颁布后的物业管理制度建设

2007年3月16日，第十届全国人民代表大会五次会议通过《中华人民共和国物权法》。《物权法》第六章“业主的建筑物区分所有权”的有关规定，对业主共同管理建筑物及其附属设施中的权利义务作出了具体规定。以《物权法》为指针，物业管理的政策法规开始了新一轮的修改和完善。

这一阶段物业管理政策法规主要体现以下特点：

（1）协调性，主要是强调制度建设要与上位法保持一致，以避免法律适用的冲突，保证国家法制统一；

（2）引导性，主要是政府从改善民生和发展经济出发，着力制定指导和支持物业服务业发展的产业政策；

（3）创新性，主要是在总结物业管理发展30年经验基础上，进行符合市场规律和行业特征的制度创新。

《物权法》颁布后，制定了一系列全国性的物业管理政策法规。一个内容全面、结构合理、科学规范、特色鲜明的物业管理法规体系已初步形成。