二、中国参与国际海底活动所面临的形势

当前的国际海底制度发展处于何种历史方位，笔者有一个基本判断，就是当前的国际海底活动正处于从资源勘探向资源开发过渡的关键阶段，即开发活动迄未实施，“转段”尚未实现，勘探活动仍在继续。

一方面，国际社会、海管局和承包者仍致力于海底矿产资源的勘探，不断有新承包者加入，原有承包者在勘探合同到期后都申请了合同延期。另一方面，开发活动的准备工作处于加速期。勘探合同的主要承包者和担保国加大了人、财、物的投入，力图抢占开发先机。海管局也在做各方面的准备，包括积极推进开发规章制定。在这样一个历史阶段，国际海底事务的发展呈现出以下三个显著特点：

第一，国际海底区域及其资源的战略地位大幅提高，各国围绕着“区域”及其资源的博弈在加剧，且这一形势在近年愈加突显。具体有以下表现：

一是各国对“区域”及其资源战略意义的认识在提高。越来越多的国家视“区域”及其资源为国家战略资源的宝库和战略发展的空间，把深海资源的勘探和开发作为提高其科技实力、推动相关产业跃升的重要契机和抓手。加拿大、日本、澳大利亚、俄罗斯等国均各自制定相应发展战略或计划，美国也提出了《能源与矿产资源科学战略2013—2023》。

二是国际海底活动和事务的参与方大幅增加，“区域”及其资源成为热点问题。从海管局近年的届会出席的情况来看，出席率和各国的参与人数持续走高。同时，与国际海底相关的各类活动也大幅增加，包括举办开发规章制定、深海环境保护等各类研讨会等。近年来，海管局秘书长每年有大量时间是在出席包括上述研讨会在内的各类会议。海管局届会期间的边会数量明显增多，2018年7月海管局第24届会议的边会更是达到17场之多。各方争相借举办边会发声，以塑造和影响国际海底事务的政策和各项工作的进程。

第二，国际海底各项机制运作良好，“区域”资源开发前景向好。具体体现为以下五个方面：

一是各国对海管局的认可度增加。与1994年海管局成立之初相比，目前，原本持怀疑态度的国家对海管局愈加信任，这从各国参会率和会费缴纳率可见一斑。据海管局现任秘书长迈克·洛奇的介绍，目前海管局的会费缴纳率已达95%以上。“区域”内活动所涉20个担保国中既包括英国、比利时这样的老牌发达国家，也包括像瑙鲁、汤加、库克群岛这样的发展中国家，还包括俄罗斯、中国、印度这样的新兴市场国家。

二是深海技术研发有所突破，并且各国仍在不断加大技术研发力度。2017年，日本进行了1600米海底硫化物采矿试验，在太平洋克拉里昂-克里伯顿区（C—C区）进行了5000米结核收集器试验。2018年9月，中国五矿长沙矿冶研究院研制的海底多金属结核集矿系统首次完成500米海试。2019年，德国和比利时也将进行海底采矿试验。

三是各方投入加大。包括一些私营公司，如著名的军火企业洛克希德·马丁公司、马士基公司等都高度关注并积极参与深海资源开发的研究工作。英国鹦鹉螺公司更是常年持续地从事深海资源开发活动。

四是随着经济发展和新兴市场对矿产资源需求的持续增加，海底资源对投资者的吸引力在增加。据测算，镍的陆地总储量约为7600万吨，与C—C区海底结核所含镍的储量大致相同。钴陆地储量约为700万吨，等于或不及C—C区内结核所含储量。根据世界银行统计，金属镍的年需求量现在约为200万吨，到2030年将增加50%。铜也有类似趋势。

五是进行国际海底资源开发所需的国际法规则在不断发展完善。2011年，应海管局理事会请求，国际海洋法法庭海底争端分庭就“区域”内活动的担保国责任问题发表咨询意见，推动有关担保国责任的制度不断得以完善。2017年，海管局公布框架相对完整的开发规章草案，并将开发规章制定工作纳入海管局工作的优先事项。

综上，国际海底资源开发所需的技术、社会、经济和法律等因素逐渐成熟。正基于此，不少业界人士认为，国际海底矿产资源的商业发开采前景总体向好，这与20世纪90年代《公约》刚生效时的情形形成鲜明对比。

第三，深海开发能力建设和开发规章制定成为各国争夺的重点和矛盾的焦点。一方面，各国都在不断强化深海能力建设，加强深海技术装备的研发，力图抢占开发先机，争取进入国际海底资源开发的第一梯队。另一方面，各国在开发规章的制订过程中相互角力，特别是承包者所属国、非洲和拉加集团、欧盟环保派国家三大阵营围绕国际海底资源开发准入标准、环境保护、资源分配规则三大问题展开复杂博弈。

以环境保护为例，欧盟环保派国家以及非洲集团等高举环保大旗，呼吁制定严格的环境政策和环保标准。2018年版《开发规章草案》规定：保护和保全海洋环境应当适用预防性方法。对此，一些国家建议将“预防性方法”一词替换为“预防性原则”，意在增强其法律性和约束力。这一提法当即引发理事会的广泛讨论。此外，海管局第24届会议期间，荷兰代表团向理事会提交题为《在国家管辖范围以外区域保护和养护海洋环境的现有措施、办法和行动概览》的文件，意在提请理事会注意，在制定开发规章以及核准勘探或开发矿区申请时，法技委需要有效监督“区域”内发生的各种人类活动以及全面考虑相关区域内的全部海洋环保措施。该提案得到很多环保派国家的支持。不难预料，未来在制订具体环保标准的过程中，各方博弈将更为激烈。