一、国际海底制度现状
《公约》以及《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（以下简称《执行协定》）规定了国际海底制度的基本框架和主要内容。海管局、《公约》缔约国和具体从事“区域”内活动的承包者是现阶段国际海底活动的主要参与者，共同实施国际海底制度。海管局代表全人类对“区域”内资源的勘探和开发活动“予以安排、进行和控制”，
并由海管局大会对国际海底制度的实际实施情况进行定期审查。在现阶段，承包者通过订立和实施勘探合同，与海管局以协作方式对“区域”内资源进行勘探。《公约》缔约国特别是承包者的担保国主要通过国内立法等方式，协助海管局确保其就“区域”内活动出台的规定得到遵守。
（一）国际海底制度的基本框架
《公约》和《执行协定》共同确立了国际海底制度的基本规范。伴随《公约》和《执行协定》的施行，国际海底制度的发展主要体现为海管局在实践中逐步出台和实施相关规则、规章和程序以及国际海洋法法庭海底争端分庭就“区域”内活动担保国责任问题发表的咨询意见。目前，国际海底制度已基本形成“1个公约和协定、3个勘探规章、1个咨询意见以及多个相应配套规则、程序和指南”的法律框架。
1．《公约》和《执行协定》
1973—1982年谈判出台的《公约》确立了国际海底制度，将国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土确立为一类新的海洋空间，即“区域”，并为“区域”内资源的勘探和开发确立起基本法律规范。国际海底制度是超越传统海洋法的重大创新，是维护现代国际海洋秩序的重要基石。它平衡处理了“区域”内资源勘探开发者、《公约》缔约国和国际社会整体之间的利益关系，其主要内容包括人类共同继承财产原则、“区域”内资源勘探和开发制度、海管局的组织和运作、海底问题争端解决机制和先驱投资者制度等。
《公约》出台后，在联合国秘书长的主持下，自1990年起围绕《公约》中有关深海底采矿所涉未决问题展开一系列非正式协商，最终于1994年以联大决议的形式出台《执行协定》。该协定主要涉及九个问题，包括缔约国的费用和体制安排、企业部、决策机制、审查会议、技术转让、生产限额、补偿基金、合同财政条款和深海采矿环境保护等，在坚持人类共同继承财产原则的同时，对《公约》的相关制度和规则作出重大修改，包括取消采矿者向海管局缴纳年费、取消各国支持海管局企业部的财政义务、取消强制性技术转让、变更海管局决策程序和规则等，主要是照顾发达国家和深海采矿国的利益和需求。《执行协定》同《公约》第十一部分的规定应作为单一文书进行解释和适用，二者之间如有任何不一致的情况，应以《执行协定》的规定为准。
2．勘探规章
就“区域”内资源的勘探活动而言，《公约》和《执行协定》仅作出原则性规定，其具体规范是由海管局制定的勘探规章予以确立。自海管局运作以来，根据《公约》及《执行协定》授权，其已先后制定了三类“区域”内资源的探矿与勘探规章，分别为：2000年出台的《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》（2013年修正）；2010年的《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》以及2012年的《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》。上述规章主要包括勘探申请的提出与核准、勘探合同的签订与执行、保护和保全海洋环境、争端解决以及规章审查等内容，并附有勘探合同标准条款。
需要指出的是，由于各方在多金属硫化物勘探规章和富钴结壳勘探规章的谈判过程中未就反垄断问题达成一致，上述两个规章均无反垄断条款；但理事会在通过两项规章的决定中，请海管局法律和技术委员会及时拟订可能用来防止垄断的适当标准，并就此向理事会提出报告供审议。
3．国际海洋法法庭担保国责任咨询意见
2011年2月，应海管局理事会的请求，国际海洋法法庭海底争端分庭就“区域”内活动中的担保国责任问题发表咨询意见，在《公约》作出原则规定的基础上，进一步明确了担保国在海底活动中应承担何种法律义务、如何履行其法律义务以及如何承担其赔偿责任的问题，丰富和发展了国际海底制度相关规则。
咨询意见认为，担保国应承担两类义务：
一是“确保遵守”义务，即确保所担保的承包者遵守相关规则，既包括承包者与海管局订立的合同，也包括海管局制定的规则、规章和程序以及《公约》的相关规定。这是一种“适当尽职”义务，它要求担保国为实现承包者遵守的结果采取可能的最佳努力，但并不要求在任何情况下都必须获得这一结果。担保国承担的是行为义务，而非结果义务。
二是直接义务，即由担保国直接负担并必须独立履行的义务，通常旨在确保所担保的承包者从事特定行为。例如，协助海管局控制“区域”内活动的义务、采取预防性措施和最佳环境做法以有效保护海洋环境的义务、在海管局为保护海洋环境发布紧急命令的情形下采取措施提供相应保证的义务、确保对污染所致损害可提出申诉以获得赔偿的义务，以及进行环境影响评价的义务等。
咨询意见进一步指出，根据《公约》要求，担保国为履行其义务应制定法律和规章并采取行政措施。咨询意见还明确指出，担保国赔偿责任的构成要件包括三个方面：一是担保国未履行《公约》规定的义务；二是发生了损害事实；三是担保国未履行义务和损害事实之间存在因果联系。如果担保国已经采取“一切必要和适当的措施”以确保所担保的承包者有效履行其义务，即使因承包者未履行其义务而造成损害，担保国也将免除其赔偿责任。
4．配套规则
根据《公约》和《执行协定》，海管局有权制定和实施各项配套规则，对“区域”内活动进行规范。实践中，海管局已经出台并正在适用的配套规则主要为海管局法律和技术委员会制定的若干指导建议。这些指导建议包括该委员会于2013年发布的《关于承包者及担保国按照勘探工作计划开设培训方案的若干指导建议》和《指导承包者评估“区域”内海洋矿物勘探活动可能对环境造成的影响的建议》，以及该委员会于2015年发布的《关于承包者报告实际和直接勘探支出的指导建议》和《就年度报告内容、格式、结构向承包者提供的指导建议》，这些文件细化了对承包者和担保国在从事“区域”内资源勘探活动中的相关要求。上述配套规则与3个勘探规章均为海管局采矿法典的重要组成部分。
（二）国际海底制度的主要内容
国际海底制度的主要内容包括作为“区域”基本法律属性的人类共同继承财产原则、“区域”内资源勘探和开发制度、海底争端解决机制以及先驱投资者制度。
1．人类共同继承财产原则
“区域”及其资源是人类的共同继承财产。人类共同继承财产原则主要有以下六方面的内容：
一是禁止据为己有。《公约》第137条第1款规定：“任何国家不应对‘区域’的任何部分或其资源主张或行使主权或主权权利，任何国家或自然人或法人，也不应将‘区域’或其资源的任何部分据为己有。任何这种主权和主权权利的主张或行使，或这种据为己有的行为，均应不予承认。”
二是共同管理。《公约》授权海管局代表全人类行使对“区域”内资源的一切权利。《执行协定》“附件”第1节第1条规定：海管局是“公约缔约国为按照第十一部分和本协定为‘区域’确立的制度组织和控制‘区域’内活动，特别是管理‘区域’资源的组织”。海管局“应具有公约明示授予的权力和职务”。
三是平等利用。“区域”开放给所有国家，不论是沿海国或内陆国，不加歧视；“区域”内活动应为全人类的利益而进行，不论各国的地理位置如何；《公约》缔约国享有平等参加“区域”内活动的机会，并应促进发展中国家参加“区域”内活动。
四是惠益分享。根据《公约》的规定，海管局应通过适当的机构，在无歧视的基础上公平分配从“区域”内活动取得的财政及其他经济利益。同时，要特别考虑发展中国家的利益和需要。
五是可持续发展。《公约》明确要求“区域”内活动应确保对“区域”资源进行有秩序、安全和合理的管理，包括有效地进行“区域”内活动，并按照健全的养护原则，避免不必要的浪费。可持续利用“区域”及其资源可以说是人类共同继承财产原则的应有之义。
六是和平目的。“海洋的和平使用”是《公约》规定的一项重要原则。《公约》第141条规定：“区域”应专为和平目的利用。第147条第2款（d）项规定：进行“区域”内活动所使用的设施应专用于和平目的。第143条第1款规定：“区域”内的海洋科学研究，也应专为和平目的并为谋全人类的利益进行。第138条规定：各国对于“区域”的一般行为，应……以利维持和平与安全，促进国际合作和相互了解。
2．“区域”内资源的勘探和开发制度
“区域”内资源的勘探和开发制度是国际海底制度的核心部分，其主要有两项内容：一是平行开发制，处理由谁进行勘探和开发的问题；二是矿区获取制度，处理如何进行勘探和开发的问题。
（1）平行开发制。《公约》制定过程中，发展中国家根据“区域”及其资源是人类共同继承财产的原则，主张应仅由海管局代表全人类对海底资源进行勘探和开发，这就是所谓的“单一开发制”。发达国家则强调“区域”内资源的勘探和开发应由具有资金和技术的国家及其企业进行。双方妥协的结果是在《公约》中规定一种“平行开发制”，即“区域”内资源的勘探开发一方面可由海管局通过其企业部直接进行，另一方面也可由海管局各成员国及其法人或自然人与海管局以协作方式进行。所谓“协作方式”，指海管局成员国或其实体应就其勘探和开发“区域”内资源的工作计划申请海管局核准，核准后的工作计划应由海管局与申请者以订立合同的方式加以执行。
（2）矿区获取制度。《公约》为获取“区域”内资源矿区主要规定了两种模式：一是保留区制度，即各国或其担保的实体在提出勘探矿区申请时，应提供可从事两起采矿作业之用的总区域，并将该区域分成估计商业价值相等的两个部分，供海管局指定其中一部分保留给海管局使用，另一部分则由申请者进行勘探和开发。二是联合企业安排，即提出勘探矿区申请时不提供保留区，所申请矿区均由承包者自行勘探，但在开采阶段承包者应与海管局成立联合企业，向海管局企业部提供在联合企业中的股份，由其依据股份从承包者的资源开采活动中分享利益。无论采取哪种模式，申请者的勘探矿区申请一旦获得海管局核准，都将获得具有专属勘探权和优先商业开采权的资源矿区。
实践中，多金属结核勘探规章仅规定了保留区制度，关于多金属结核资源的所有勘探合同均适用该制度。多金属硫化物勘探规章和富钴结壳勘探规章均同时规定了保留区和联合企业安排制度，由申请者选择适用。截至目前，关于多金属硫化物和富钴结壳资源的所有勘探合同均选择联合企业安排。可见，不同资源的特点决定了相应的矿区获取制度。
3．海底争端解决机制
《公约》规定设立国际海洋法法庭海底争端分庭，专门处理各类有关“区域”内活动的争端。海底争端分庭的诉讼管辖权主要涉及三类案件：第一，缔约国之间关于《公约》“区域”部分及其有关附件的解释和适用的争端。第二，缔约国与海管局之间互相指控对方的行为或不行为违反《公约》“区域”部分或其有关附件或按其制定的规则、规章和程序的争端，或者缔约国指控海管局的行为逾越其管辖权或滥用权力的争端。第三，“区域”内活动的合同当事方之间关于合同事项的争端。海底争端分庭的裁判具有确定性和拘束力，“应以需要在其境内执行的缔约国最高级法院判决或命令的同样执行方式，在该缔约国领土内执行”。
此外，海底争端分庭还具有咨询管辖权。经海管局大会或理事会请求，海底争端分庭“应对它们活动范围内发生的法律问题提出咨询意见。这种咨询意见应作为紧急事项提出”。
4．先驱投资者制度
先驱投资者是指在《公约》生效前对国际海底多金属结核的开辟活动进行预备性投资的国家或者国家控制下的国营企业、自然人或法人。
先驱投资者制度旨在保障先驱投资者在《公约》生效后可获得勘探和开发多金属结核的优先权。根据该制度，先驱投资者从登记之日起在分配给它的开辟区内有进行开辟活动的专属权利，在《公约》生效时，它的权利和利益将根据《公约》得到承认，其勘探和开发工作计划应予核准；分配生产许可时，应对企业部以外的所有申请者享有优先权。
《公约》生效前，共有7个先驱投资者登记成功，分别是：中国大洋协会；法国海洋开发研究所；俄罗斯南方生产协会；印度政府；韩国政府；日本深海资源开发有限公司；由保加利亚、古巴、捷克、波兰、俄罗斯和斯洛伐克等国联合成立的国际海洋金属联合组织。
《公约》生效后，7个已登记的先驱投资者于1997年8月向海管局提交关于核准其勘探工作计划的请求，均获得核准。多金属结核勘探规章出台后，7个先驱投资者于2001年和2002年分别与海管局签订勘探合同，成为从事“区域”内活动的承包者。至此，先驱投资者制度完成其历史使命。
（三）海管局组织和运行机制
海管局是根据《公约》设立的政府间国际组织，具有国际法律人格，是完全自主的国际机构。海管局在《公约》于1994年生效后宣告成立，自1996年起正式运作。《公约》缔约国都是海管局当然成员。截至2019年4月，海管局成员有168个，包括167个国家和欧盟。《公约》对海管局的职权和机关作出明确规定，为海管局的组织和运行机制确立了基本规范。
1．海管局的职权
海管局是《公约》缔约国组织和控制“区域”内活动，特别是管理“区域”资源的组织。《公约》第157条第2款规定：海管局应具有本公约明示授予的权利和职务。海管局应有为行使关于“区域”内活动的权利和职务所包含的和必要的，并符合本公约的各项附带权力。总体而言，海管局的职权可以概括为以下六个方面：
一是代表全人类组织、开展和控制“区域”内活动，包括制定所需规则、规章和程序。
二是保护海洋环境。根据《公约》第145条的规定，海管局应制定适当的规则、规章和程序，以确保切实保护海洋环境，使其免受“区域”内活动可能产生的有害影响。《执行协定》也明确规定海管局在保护海洋环境方面承担重要职责。
三是促进共享海洋科学研究成果。根据《公约》第143条第2款规定，海管局必须促进和鼓励在“区域”内开展海洋科学研究，并协调和传播所得到的这种研究和分析的成果。海管局还可以自行开展海洋科学研究。
四是促进能力建设和技术转让。《公约》要求海管局采取措施，获取与“区域”内活动有关的技术和科学知识，并确保为发展中国家提供各种能力建设和技术转让机制。
五是促进发展中国家参加“区域”活动。《公约》第144条明确规定：海管局应按照《公约》采取措施，以促进和鼓励向发展中国家转让“区域”内活动的技术和科学知识，使所有缔约国都从其中得到利益。《公约》第148条也规定：应按照《公约》第十一部分的具体规定促进发展中国家有效参加“区域”内活动，并适当顾及其特殊利益和需要，尤其是其中的内陆国和地理不利国的特殊需要。
六是公平分享利益。根据《公约》第140条2款的规定，海管局应通过任何适当的机构，在无歧视的基础上公平分配从“区域”内活动取得的财政及其他经济利益。具体而言，海管局大会应根据理事会的建议，审议和核准关于公平分享从“区域”内活动取得的财政及其他经济利益的规则、规章和程序。
2．海管局机关
海管局的主要机关为大会、理事会和秘书处，在国际海底事务中承担重要职责。
大会由海管局全体成员组成，是海管局的最高机关。大会有权就海管局权限范围内的任何问题或事项制定一般性政策。此外，大会的权力和职务还主要包括选举理事会成员、选举秘书长、审议和核准理事会制定的“区域”内资源勘探规章和开发规章，以及决定公平分配从“区域”内活动取得的财政和其他经济利益。
理事会为海管局的执行机关，由36个成员组成，分为A至E五个组，分别代表最大消费国集团、最大投资国集团、生产国集团、特别利益集团和按公平地域分配选出的国家。理事会每4年举行半数成员的改选。理事会的主要职责包括核准“区域”内资源勘探申请和开发申请、制定“区域”内资源勘探规章和开发规章，以及向大会建议关于公平分享从“区域”内活动取得的财政及其他经济利益的规则、规章和程序等。理事会下设法律和技术委员会（法技委）和经济规划委员会两个专家机构。目前，根据《执行协定》的规定，经济规划委员会尚未成立，其职权由法技委代为行使。
秘书处由秘书长一人和海管局所需要的工作人员组成。秘书长是海管局的行政首长，目前已有三任。第一任秘书长由来自斐济的萨切雅·南丹担任，连任三届，至2008年12月31日卸任。第二任秘书长为加纳的尼·奥敦通，任期两届，从2009年1月1日至2016年12月31日。现任秘书长为英国的迈克·洛奇，自2017年1月1日起任职。
此外，企业部是根据《公约》规定直接进行“区域”内活动以及从事运输、加工和销售从“区域”回收的矿物的海管局机关。因“区域”内资源的商业开采前景尚不明朗，企业部尚未独立运作。根据《执行协定》“附件”第2节的规定，企业部的职务由海管局秘书处履行，直至其独立于秘书处而运作为止。
根据《执行协定》，海管局各机关和附属机构的设置和运转应考虑有关机关和附属机构的职能需要，采用渐进的办法，以使它们可以在“区域”内活动的各个发展阶段有效履行各自的职责。《执行协定》还强调：为将缔约国的费用最小化，依据《公约》设立的所有机关和附属机构都应具有成本效益。
（四）对国际海底制度的定期审查
根据《公约》第154条的规定，海管局大会每五年应对国际海底制度的实际实施情况进行一次全面和系统的审查。参照上述审查，大会可采取措施或建议其他机构采取措施，以导致对制度实施情况的改进。
《公约》于1994年11月16日生效，第一次定期审查按照规定应于2000年进行。2000年，时任海管局秘书长南丹向海管局大会提交报告认为：《公约》第154条的目的是使大会可根据经验建议对《公约》和《执行协定》规定的制度作出改动以适应不断变化的环境；在筹备委员会拟定海管局各机关的议事规则和登记先驱投资者的工作中以及联合国秘书长进行的导致《执行协定》得以通过的非正式协商中，《公约》有关制度实际上已经过审查和改动；加上海管局执行相关制度的经历很短，因此，向大会提出有关改进措施时机尚不成熟。
此后，海管局大会一直认为此种审查并非必须。至2015年7月，海管局第21届大会最终决定启动国际海底制度定期审查程序，由大会主席、大会主席团和理事会主席组成审查委员会，并于2017年提交最终报告。
2017年8月，海管局第23届大会作出决定，核准了审查委员会所开展定期审查的最后报告。该报告共提出19项建议，内容涵盖担保国立法、数据管理和共享、发展海洋技术、制定海管局战略计划、理事会和法技委工作、保密和财务规定等众多方面，基本被大会关于定期审查最终报告的决定所吸纳。此次审查系《公约》生效以来的首次定期审查，大会关于最终报告的决定对未来一段时间内海管局工作的开展具有重要影响。目前，定期审查报告中有关建议以及大会所作决定中的相关工作已经陆续得以开展和落实。例如，第24届海管局大会于2018年通过了《国际海底管理局2019—2023年期间战略计划》。理事会和法技委会议也根据建议由原本的每年一次调整为每年两次。
（五）勘探合同现状
海管局成立近25年来，迄已核准29项勘探申请，与承包者共签署勘探合同29份，其中，包括多金属结核勘探合同17份、多金属硫化物勘探合同7份和富钴结壳勘探合同5份，涉及3大洋、20个国家。在29份合同中，仅有8份多金属结核勘探合同的签署发生在2011年之前。其中，首批7个承包者的多金属结核勘探合同已分别于2016年和2017年到期后获得5年延期，有效期至2021年或2022年。2011年之后，随着国际海底新资源勘探规章的逐步建立，申请勘探矿区的数量大幅增加。海管局最近一次核准勘探申请是理事会于2017年核准了波兰政府关于多金属硫化物资源的勘探申请，相关勘探合同的有效期至2033年。
（六）各国立法现状
2011年，在国际海洋法法庭海底争端分庭就“区域”内活动担保国责任问题发表咨询意见后，海管局理事会第17届会议请海管局秘书长编写一份报告，说明各担保国及海管局其他成员通过的与“区域”内活动有关的法律、条例和行政措施，并邀请担保国及海管局其他成员酌情向秘书处提供本国相关法律、条例和行政措施的信息或条文。2012年，理事会审议上述秘书长报告后，将此事项定为议程常设事项，并请秘书长每年编写更新的报告，供理事会审议。2017年，海管局大会第23届会议在关于定期审查最后报告的决定中明确提及，请为“区域”内活动提供担保、但尚未审查本国立法的缔约国参考国际海洋法法庭海底争端分庭的咨询意见，审查本国立法，管制与本国签订勘探合同的实体活动。同一决定又请秘书长视需要持续更新担保国涉及“区域”内活动的相关国家法律、条例和行政措施。
鉴于担保国立法状况直接关系各国损害赔偿责任的承担问题，已为承包者提供担保的国家纷纷启动国内有关立法程序。中国、新加坡、瑙鲁、汤加、基里巴斯、图瓦卢等国都是在2011年咨询意见发表之后陆续制定和颁布其本国关于“区域”活动的专门立法。另外一些尚未制定相关法律、法规的国家，也通过照会等方式，积极向海管局提供有关立法计划、进程或者有关对“区域”活动采取必要管控措施的相关信息。根据海管局秘书处公布的最新资料，截至2018年6月，共有31国向海管局提供了本国相关立法信息或文本。此外，还收到太平洋共同体提交的材料。目前，海管局秘书长根据海管局大会的要求，正在准备关于现有国家立法的比较研究报告，提炼国家立法中的共同要素。有关研究报告预计于2019年提交海管局理事会审议。