三、提高中国海军遂行非战争军事行动的法律应对能力

针对当前中国海军遂行非战争军事行动所面临的法律挑战，应重点从立法保障和执法服务保障方面提升中国海军的法律应对能力，比如，严格遵守国际法基本原则和规定、健全国内相关法律制度、促进国内法与国际法的无缝对接、充分做好各类行动的法律预案、提升行动参与人员的法律素养、完善法律咨询服务制度等方面的工作需要在实践中加以重视。

（一）完善海上非战争军事行动立法保障的建议

我国非战争军事行动法律保障体系的建立和完善不可能一蹴而就，需要在借鉴国外有关非战争军事行动法律保障体系建设的成功经验基础上，立足于本国现状，有的放矢地逐步开展。因此，要建立完善我国非战争军事行动的法律体系必须以对现有的与非战争军事行动相关的法律法规的更新为基础，以实现有关非战争军事行动法律法规的体系性、层次性建设为目标，以提高所制定的非战争军事行动法律依据的针对性和可操作性为重点。

1．重视相关法律的整合创新

对我国现有的有关非战争军事行动的法律法规进行整合创新。多样化军事任务延伸到哪里，相应的法律法规保障就应该扩展到哪里。美国在提出非战争军事行动理论后就及时实现了法律法规的整合修订，从国会到总统，再到国防部和各军种部，都在各自的职权范围内对非战争军事行动进行了立法修订，从而保障了军队遂行非战争军事行动的法律效力。在我国的根本法《宪法》和基本法《国防法》中，有必要对我军需要承担的多样化军事任务进行较为明确的界定，以强化军队遂行多样化军事任务的职能；在非战争军事行动相关法规尚未形成的情况下，要将《中国人民武装警察部队处置突发事件规定》《军队参加抢险救灾条例》等与军队维稳抢险救灾有关的军事法规按照国家立法中对应急状态和突发事件的定位作出必要的修改补充，以更好地实现与国家立法的衔接，满足军队遂行非战争军事行动的不时之需。这些根据现实军事需求而整合创新后的法律法规对保障海军遂行非战争军事行动的合法性发挥着重要作用。

2．增强相关法律法规的体系性建设

注重有关非战争军事行动法律法规的体系性、层次性建设。在这一方面，美国海上非战争军事行动的法律保障体系建设最具有代表性，从国家立法到各类战略文件，再到各种军事战术指导及军事教义层次分明、体系完备，为美国海上非战争军事行动的法律保障提供了强大的理论后盾。我国学者也认为，考虑到我军从事“非战争军事行动”具有一定的敏感性、创新性和涉外性，建议适当提高立法层级，通过制定有关军事法律或军事法规的形式对使用武力限制问题作出规范和明确。笔者认为我国有关非战争军事行动法律保障体系的建设重点包括以下五个方面：

一是要在国家基本法，如《国防法》中明确有关非战争军事行动的规定；二是要由国务院和中央军委制定相关军事行政法规，如《非战争军事行动法规》；三是由海军总部制定海上非战争军事行动的行政规章，如《海上非战争军事行动规章》；四是针对维和、护航、救灾、反恐等不同行动样式，由相关政府部门和军事机关联合制定相应的海上非战争军事行动实施细则；五是由国防部和海军总部适时印发相关军事行动教义。从以上五个层次来考虑非战争军事行动的法律法规体系建设，可以消除我国现阶段有关非战争军事行动法律法规不健全、操作性差的弊端，也有利于实现我国海军遂行非战争军事行动的规范化。

3．提高所制定法律制度的可操作性

提高所制定的非战争军事行动法律依据的针对性和可操作性。非战争军事行动任务范围之广，任务类型之多的特点就要求其各种法律保障依据必须具有针对性和可操作性。唯此，才能保证军事行动的合法化、规范化。美国国防部及其各军种部队制定的军事指令、军事条例严谨详尽，其针对非战争军事行动所发布的军事教义内容全面、操作性强，从相关概念、原则的界定到不同军事行动的组织、计划和执行等内容均有涉及，为美国海军顺利完成各项非战争军事行动任务提供了具体的行动指南。澳大利亚还拥有其专门的国防出版物及国防教义出版物，不仅注重对军事行动的专题介绍，形成了有关维和行动、国际联合军事行动、民间军事行动等专题国防教义出版物，而且还强调每项军事行动开展的法律依据、行动目的和性质、行动计划和程序、命令和控制机制等内容。比如，国防部队系列出版物之《澳大利亚海事管辖》《维和行动计划和程序》及《澳大利亚海事教义》，极大地提高了澳大利亚海军遂行非战争军事行动法律依据的可操作性。近年来，我国全国人大常委会先后批准了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于举行联合军事演习期间其部队临时处于对方领土的地位的协定》《上海合作组织成员国关于举行联合军事演习的协定》等文件，为相关各方进行联合军事演习提供了具有较强操作性与规范性的法律依据。

（二）建立军事法律顾问伴随服务海上非战争军事行动的工作机制

海上非战争军事行动涉及政治、军事、外交等多个领域，由此产生多种法律关系，多种矛盾交织，不同利益并存，每次行动的顺利实施都离不开军事法律组织和军事法律顾问所提供的法律保障服务。从各国的实践来看，军事法律顾问处是较为常见的军事法律服务组织，军事法律顾问、军事法律参谋是各军事法律顾问处的常设职员，承担与军事行动相关的法律咨询保障工作。我国军事法律顾问处及军事律师制度都起步较晚，随着军队遂行多样化军事任务过程中涉法问题的不断增加，我国亟待完善军事行动的法律咨询服务制度，如根据现实需求科学设置军事法律顾问处，建立有效的军事法律顾问工作机制。

1．以法定形式明确军事法律顾问的地位

要从根本上实现军事法律顾问参与军事决策、保障军事行动、提升军队法治水平的目标，就必须制定相应的条令条例和规章制度，以法定形式明确军事法律顾问的角色地位，确保其权利得以保障，义务得以履行。这一点在美国、加拿大、俄罗斯等军事强国的军事制度及政策中得到了很好的体现。

美国军队法律职业共同体依据宪法相关条文、国会立法、总统和国防部颁布的法律法规以及参联会和各军种部队发布的条令条例共同构成的一套健全的法规制度体系来规范其法律服务保障工作；此外，美国各军种部队出版的军事教义中不仅对军事行动在战术、战役层面的法律支持进行了较为全面的阐述，还规定了军事法律顾问的角色定位、职责等方面的内容，极大地调动了军事法律顾问的工作能动性。

加拿大早在20世纪初就对其国防部内的法律服务系统进行了改革，形成了专业化的军事法律顾问组织机构，主要提供军事行动法、国际法、军事司法等方面的服务。为确保特定的军事问题得以解决、发挥不同法律人员的专长，加拿大国防部近一半的法律顾问被分配到军事岗位，另外一些则被安排在文职岗位，这种责任分工由国防部、加拿大军方以及司法部共同批准，并在各部门间达成协议，明确各自的义务和权利。

我国在军事法律顾问制度的萌芽时期形成了一系列有效的制度文件，可以此为借鉴，结合当下我国海军遂行非战争军事行动的现实需求，制定《海军军事法律顾问管理条例》，明确海军军事法律顾问的角色地位、任免资格、权利义务、工作职能、工作原则和程序等内容；在海军军事教义中强调军事法律顾问在各类军事行动及军事行动各阶段所发挥的重要作用。其他军种部队可试行颁布本军种所适用的军事法律顾问管理条例，待时机成熟之时，依据党的十八届四中全会《决定》及《律师法》第57条、《中华人民共和国现役军官法》的相关规定，由中央军事委员会根据《军事法规军事规章条例》第7条的规定制定《中国人民解放军军事法律顾问管理条例》。相信该条例的出台将会进一步推动海军军事法律顾问制度的改革与完善，从而大幅度提升军事法律顾问保障海上非战争军事行动的工作能动性和服务能力。

2．落实军事法律服务的组织机构建设

从各国的实践来看，军事法律顾问处是较为常见的军事法律服务机构。世界主要大国的军队都设置有符合本军编制体制的军事法律顾问机构，配编一定规模的专业法律服务保障力量，实行各具特色的军事行动法律服务保障机制，如美国在国防部、各军兵种司令部、各战区司令部、各海外基地和各舰队都设有军法署，各军种部队的军事参谋及法律顾问为指挥官提供军事行动的法律咨询及保障服务，以保证各项军事行动的合法性。1985年，我国海军司令部设立的第一个军事法律顾问处在当时引起了良好的社会反响，总参谋部于1989年设立解放军军事法律顾问办公室领导全军军事法律顾问工作，并于次年批准在全军师以上部队普遍设立军事法律顾问处。虽然军事法律顾问制度建设由于我国体制改革而被取代，但该阶段的探索与实践为新形势下军事法律顾问的组织机构建设提供了借鉴。

军事法律顾问处的设置可以参考美国军事法律服务组织的机构设置，层级分明、职责明确。在国防部设立军事法律顾问总处，任命军事法律总顾问来负责统筹管理国防部内的各项涉法工作；各军种部队设立军事参谋处或军事法律顾问处，在组织上接受国防部军事法律顾问总处的监督管理，各军种部队的军事参谋及法律顾问负责为作战指挥官提供法律咨询服务，以保证各项军事行动的合法性。这样就形成了各个军事法律服务组织及各个级别的军事法律服务人员之间职责明确、分工具体的局面，从而保证了对各种军事法律问题的有效回应。另外，在国家政治目标发生变化时必然会引起非战争军事行动计划的改变，如何应对这种变化且在最短的时间内作出最新的行动预案来降低损失，并实现国家政治目标是军队各层级法律顾问处所必须具备的应对问题的能力。

海军军事法律顾问处所从事的法律服务活动是一项融政治、政策、法规于一体的综合性工作，主抓部队政治建设，负责海军法律咨询、培训海军法律顾问、协助开展法制教育，其核心工作是组织各位军事法律顾问为每次海上军事行动做好法律预案，凡是此次军事任务执行中可能涉及的国际法、国际惯例、条约公约以及相关国家的国内法都要作出军事法律预案，以作为指挥官在遂行海上非战争军事任务时应对突发情况采取措施的法律依据。海军军事法律顾问组织机构的设置应立足于海军部队的自身特点和遂行多样化军事任务的需要，着眼于提升海上战斗力。该机构不仅是海军军事法律顾问工作的依托组织，更是确保海上非战争军事行动得以成功开展的法律服务保障基地。海军遂行非战争军事行动往往是以驱逐舰、护卫舰、潜艇等为作战平台，因此，海军各舰队所面临的涉法挑战数量之多、难度之大并不亚于海军总部，必须将有限的军事法律顾问资源集中配置到舰队等副大区级单位。在组织机构方面，基于我海军创建军事法律顾问处的历史经验，结合现实所需，可以考虑组建侧重于满足法治实践需求的舰队军事法律顾问处，以其为衔接，在上级的海军总部成立海军军事法律顾问局，在下级的师旅团单位设立军事法律顾问临时特派组。

3．构建专业化的军事法律顾问团队

随着海上非战争军事行动的常态化，其所面临的涉法问题也变得复杂严峻，对军事法律服务人才的需求日益迫切，亟须考虑如何壮大军事执法服务保障力量，待人才紧缺情况得到一定缓解时，着重培养一支能够满足保障我国海军走向深水和蓝海需要、与军队法治化建设共进的专业化军事法律服务队伍。

就海军部队自身的人才储备而言，首先，我国应全面整合军内具有扎实法律基础、较高理论素养的法律服务人才，将涉法专业尤其是国际法专业的军校毕业生列为重点培养对象；其次，应将实践经验丰富的军队退休官兵、军事法院及军事检察院的离退休干部充分吸纳到海军军事法律顾问的服务团队中，使其在为军事决策建言献策的同时进一步发挥“传帮带”的作用；再次，应放宽地方高校优秀法学专业毕业生特招入伍的条件，这不仅有利于缓解军事法律服务人才急缺的现状，而且还有利于确保海军军事法律顾问的培养选拔对象具备均衡的法律素养；另外，根据我国《现役军官法》的规定，专业技术军官要比政工序列的军官任职期限长，鉴于海军军事法律顾问专业技术要求高、培养周期长，越是年长、经验丰富者越能为军队提供高质量的法律保障和咨询服务，因此，可将海军军事法律顾问归为专业技术岗位，延长其任职年限。

在“军民融合”日益紧密的背景下，可以通过招标服务的方式，请地方优秀的律师及律师事务所为我国海军提供法律顾问服务；也可以将在军事法、海洋法、武装冲突法及国际公约等领域有独到研究专长的地方高校专家以文职身份特招入伍，从而为部队提供充足的智力支撑；搭建平台促进军队和地方高等院校、科研机构、专家智库之间的项目合作，加强军事法律顾问赴军事及地方院校进行轮岗培训和科研深造的机会，从而形成一支以军事法制机构（军事法律顾问）为主，以地方相关专业院校、机构、专家为辅的军事行动执法服务保障队伍。

The Legal Regulation and Improvement of Legal Response Capability for the Chinese Navy’s Military Operations Other Than War

ZHENG Jie

Abstract：In peace time，it is a realistic need for the Chinese Navy to safeguard the national interests by carrying Military Operations Other Than War（MOOTW）.Recently，China’s maritime forces have been developed rapidly in terms of both scale and strength，it is urgent for Chinese Navy to enhance the application of its soft power，and to build an international image of“peaceful force”.When carrying out MOOTW，Chinese Navy should adhere to related regulations of international law and domestic law to ensure the legality of the operations.However，there are still a series of challenges for the Chinese Navy to overcome during the operations，such as，imperfect domestic legal system for supporting MOOTW，insufficient legal literacy of participants in action，etc.This article mainly discusses how to improve Chinese Navy’s legal response capability when carrying out MOOTW from aspects of perfecting national legislation for MOOTW and establishing a military legal advisory system serving for operations.

Key Words：Chinese Navy；MOOTW；Legal Regulation；Legal Support；Military Legal Advisers

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