报告摘要

《中国老龄社会与养老保障发展报告》（以下简称《报告》），由清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心、医院管理研究院医疗服务治理研究中心编写。人口老龄化并非社会老化。健康长寿意味着社会稳定和经济发达，继农业经济、工业经济之后，社会进入以信息经济和健康管理为主流的银色经济时代。在国际社会，已有一系列公约在呼吁人们建设适老社会和健康城市。中国应当借鉴发达国家的经验和汲取教训，尽快解决未富而老和未备而老的问题：一要照顾好当代老人，特别是失独家庭的老人；二要全周期保护人民健康和发展嵌入式医养服务，延续劳动人口红利和开发老龄人口红利，迎接人类第三大财富波。

本报告基于人均GDP的福利相关性原则，以创新与发展的视角，研究老龄社会和养老保障的发展规律、社会关系和发展战略。20世纪70年代末期，工业强国陆续进入了深度老龄社会，代际利益冲突日趋明显，福利制度降税费和确保支付成为焦点问题，需要从需求和供给两个方面进行结构调整，实现公平与效率的有效结合。福利经济学者对福利国家和福利制度作出了新的总结。 国民收入分配的公平性不仅在于克服贫困（最低生活保障），还包括维持原有生活水平不下降（抑制社会风险）和平滑收入与消费（尊重生命周期的就业与福利）。国民收入分配的效率性包含三个原则，即在宏观上GDP与国家福利相关、在微观上对福利资源和福利项目进行有效分配、福利对就业和储蓄的负面影响应当最小化。

福利相关性。正相关（positive correlation）是指两个变量变动方向相同，一个变量由大到小或由小到大变化时，另一个变量亦由大到小或由小到大变化。呈正相关的两个变量之间的相关系数一定为正值，这个正值越大说明正相关的程度越高。以OECD成员国的国民健康投资为例，伴随经济发展（人均GDP水平）和健康长寿（人口老龄化）的过程，医疗费用支出和占GDP的比重随之增加，呈现非常规律的正相关关系，证明了福利经济学的判断（见图1），也清晰地展示了发达国家从工业经济向健康经济过渡的路径。

《报告》自2014年以来已发布如下研究成果：银色经济定义和特征、世界各国老龄社会发展时间表、中国实际老年赡养比；以及银色经济、养老金、医疗保障三个发展指数。本期将发布嵌入式养老服务的指标体系和研究新成果。

《报告》基于老龄社会发展时间表和银色经济战略目标，选择关键词建立评价指数，观测和评价我国在老龄社会常态下的发展状况，供公共选择、企业发展和学术研究参考。目前，已有中国老龄社会与银色经济发展战略、中国老龄社会与养老金发展战略、中国老龄社会与医疗保障发展战略三个指数和中国老龄社会与养老服务体系建设的指标体系（正在研发指数）。每年一次微评估，每逢5年一次重大评估，每年2月发布《指数报告》，年底由清华大学出版社发行《研究报告》。

2015版指数评价的具体情况如下：指数一继续下降、指数二和指数三继续上升，说明中国未备而老的形势未变。其中，养老金制度在2014年开始整合，公平性有所提高，医疗保险在2014年开始进行智能审核，基金管理有所改善。但是，劳动年龄人口就业参与率趋低，就业结构欠合理，对社会保障制度建设和宏观经济面均产生不利影响且日趋明显。

指数一：中国老龄社会与银色经济发展战略（2015）

银色经济指国家进入中高等收入后，基于人口老龄化和健康管理的消费需求和约束条件，组织生产、分配、流通和消费的活动及其供求关系的总称。要坚持人均GDP的福利相关性的绿色经济原则，改善劳动人口的人力资本和提高生产率，以科技推动经济；改善老龄人口的资产结构和提高购买力，以消费拉动经济。银色经济的主要特征如下：（1）技术进步与人文进步并重，利润有所降低、人文关怀有所提升；（2）经济速度与经济质量并重，GDP增长率在1%～5%区间；（3）教育改革与技术创新并重，改善知识结构和培育合作精神重于高学历；（4）就业开源与福祉改善并重，国家、社会和家庭都需要树立就业开源和福利节流的精神；（5）社会参与和政府主导并重，只有国家、企业、社会和个人通力合作，才能使资源得到最好的利用；国家需要加强社会法和社会治理，大力发展社会企业；（6）家庭生育与国家人口规划并重的全民计划生育；（7）终生自立与家庭社会养老并重，且医养结合。

本指数由人口老龄化、养老保障和老龄人口红利3个一级指标和20个二级指标构成（见图1）,2015版只有前三个指标参评。意在评价在公共政策影响（如生育政策、收入分配政策、社会保障政策、公共服务政策等）下的老龄社会状况（客观反映指标）和发展战略（主观能动指标）。采用德尔菲法赋权，一级指标赋权值分别为0.28、0.34、0.38；客观反映指标占28%，主观能动指标占72%；其中，实际老年赡养比、养老资产结构和老龄人口红利赋权分值偏高。2015版是前2个一级指标的评价结果（老龄产业和老龄人口红利指标暂缺），参评赋权值为0.5400，评价值在0.4320～0.5400区间为优、在0.3240～0.4310区间为中、＜0.3230为差（60分及格）。

2015版指数评价结果为0.2818（0.0829+0.0327+0.1662=0.2818），仍处于差等区间，按照参评值计算等于0.5219（0.2818/0.5400=0.5219），即52.19分；略低于2014年的52.20分、2013年的52.60分。

评价结果提示：（1）我国可能提前进入深度老龄社会。人口老龄化的速度和深度仍在快速发展，老年赡养负担越来越重，加之公共政策滞后导致的低收入人数多、失业人数多、早退休和提前退休人数多，职工养老保险缴费人员和养老金领取者的比例已经低于3∶1。刚进入老龄社会的中国，已经出现深度老龄社会的现象。（2）代际利益冲突接近边界。一方面，社会保险降费率的呼声日趋增加；另一方面，养老金和医保基金支付压力日趋加重，社会保险计划的系统性风险特征越来越明显；2014年，尽管养老保障的政策、制度、管理和服务有所改善，但尚未看到整体上有明显转机。

政策建议要点：应对社会保险及其社会保障制度系统性风险的手段是政策调整。国家要将人口老龄化问题作为经济社会发展新常态和宏观经济发展要素之一，进入规划、预算和教育范畴，制定科学的应对策略。在中央主导下促进就业和深化福利制度改革，全社会就银色经济发展战略达成共识，朝着“改善劳动人口人力和资本和提高生产力，改善老龄人口资产结构和提高购买力”的目标发展。在“十三五”规划期间，需要有针对地纠偏和补短板，提高劳动人口年龄和人力资本、就业参与率和就业质量，通过房产、养老金储蓄账户、医疗保障等积极措施，改善老龄人口资产结构和消费能力。

指数二：中国老龄社会与养老金发展战略（2015）

养老金指老年人生活日常开支的现金流，包括政府担保的、公共的基础养老金；职工积累和单位配款的准公共的职业年金；市场化的个人积累养老金，含商业年金、消费积分转换养老金等。

该指数从制度公平性、管理效率性、财务持续性三个维度，评价国家养老金制度的科学性，能否平衡工作人群和退休人群的代际关系，适应日趋严重的老龄社会。指数包括政策公平性、制度效率性和基金持续性三个维度和3个一级指标、12个二级指标（较上一年增加了一个二级指标，即制度一体化）和23个三级指标（较上一年增加一个三级指标）。考虑中国人口老龄化的速度，根据德尔菲法赋权，公平性分值占30%（0.300）、效率性分值占30%（0.300）、持续性分值占40%（0.400）。二级指标和三级指标具有客观性，多数采取平均分配法，少数关注重点赋权值较高。2015版的参评赋权值为0.9000，总评价分值在0.850～1.000区间为优、在0.849～0.600区间为中、＜0.600为差（60分及格）。

2015版指数评价值为0.5269（0.1849+0.2010+0.1410=0.5269），仍然处于差等区间。以参评值为基数计算即58.54分（0.5269/0.9000=0.5854）；略高于2014版的58.40分、2013版的56.60分。

评价结果提示：中国养老金财务风险来自经济、社会和政策层面，收入下降和支出增加的系统性风险特征日趋明显：（1）养老金公平性有所改善。本指标主要观察应保人群参保率和养老金支付率。2014年，城乡居民养老保险并轨，机关事业单位和企业职工养老保险并轨，是养老金制度建设的重大进步。国家基本养老保险参保人数达到8.4亿人；其中，职工参保人数为34124万人；职工养老金平均支付水平超过2000元/月，农村居民养老金支付水平达到90元/月（其中70元为财政补贴），养老金公平性有所提高；但由于漏保、拒保和断保现象有所增加，养老金支付率下降，评估分值减少；反之，城乡居民养老保险并轨、机关事业单位和企业职工养老保险并轨，养老金制度的公平性有所提高，评估分值增加。（2）养老金制度效率性有所提高。本指标包括养老金替代率、养老金效用、养老金调整机制、管理服务效率、流动性5个二级指标，检验养老金政策质量和执行情况，重点关注养老金替代率。2014年，企业职工养老金调整机制尚未建立，但养老金收入增长率低于消费支出增长率，激励了提前退休；养老金并轨后的效率尚待观察；仍然存在费率高（28%）、费基不实、征缴率不高（约17%）、收益率低等问题。养老金制度流动性有所改善，已有28个省份建立基本养老保险省级统筹制度，但大部分地区仅限于小比例的调剂金运作，北京、上海、天津、重庆、陕西等7个省（市、区）实现了养老金省级统收统支，全国联网异地验身和支付养老金的工作方式有所改善。（3）养老金财务持续性进一步恶化。本指标从养老金计划内赡养比、养老基金收支平衡、养老金的宏观经济影响（养老金支付占财政支出的比例、占GDP的比例、养老基金资产占GDP的比例）三个维度观测养老金计划的财务风险。2015版持续性评价值为0.1410，比2014版的0.1719下降了0.0309，是三个指标中降幅最快的，主要是赡养负担加重，养老基金收入增长率（11.6%）低于支出增长率（17.79%），全国平均可支付月数为18.5个月，比2013年减少1个月。

政策建议要点：伴随人口老龄化，反映在养老保险费率和养老金替代率上的代际利益冲突日益显现，国家基本养老金的制度结构亟待调整，有效区分养老金公共品和准公共品；建立中央统筹的国家基础养老金，做大职业年金，管好个人养老金，激励国民就业和延迟领取养老金；降低企业缴费负担，规范个人（含职工）缴费责任，规范国家补贴责任；建立基础养老金的正常调待机制，遏制目前存在的工资增长低于养老金增长“倒挂”现象，改变职工的逆向选择倾向（提前退休领取养老金，再从事灰色就业）。总之，要从长计议地解决眼前的困难，尽快扭转目前养老金及其相关领域的困局，使养老金进入良性循环的社会生态，提高国民进入老龄社会的理性和信心。

指数三：中国老龄社会与医疗保障发展战略（2015）

医疗保障即指让人人享有合理的基本医疗服务的制度安排。主要特征如下：（1）人人享有指覆盖全体国民；（2）合理指具有可及性、安全性和可支付的；（3）基本医疗服务指由诊疗、药品和检查设备等三个目录构成的，与经济发展水平相适应的基本医疗服务包。基本医疗非交易、药品非普通商品，但医疗服务是高知识、重责任的服务，需要基于良好的医疗服务治理机制建立补偿制度，才能和谐医患关系。

医疗保障发展指数包括卫生出资合理性、医保政策科学性和医疗服务治理有效性三个一级指标，15个二级指标和25个三级指标。根据德尔菲法赋权，考虑中国人口老龄化速度和医疗服务治理的必要性，各指标赋权分值为20%、32%和48%，二级指标多为平均赋值。运用等分法、回归分析法、综合指数等方法进行计算。目前参加评价值为0.9800。总评价值在0.800～1.000区间为优、在0.600～0.700区间为中、＜0.600为差（60分及格）。

2015年指数评价值为0.6239（0.1736+0.2515+0.1988=0.6239），处于及格状态。以参评值为基数计算即63.66分（0.6239/0.9800=0.6366），高于2014版的62.70分和2013版的61.11分。

评估结果提示：2014年的卫生出资合理性有所改善，财政支出比重达到29.96%、社会支出比重为38.05%、个人支出比重继续降低至31.99%。医保政策科学性有所改善，职工和城乡居民医疗保险覆盖率增加，统筹基金分担比例上升，跨地区转移医疗保险关系人数增加，多地区异地就医可以联网结算。人均医疗费用增长率和职工医疗保险人均支出费用增长率有所降速，但仍未进入合理区间。城乡居民医疗保险整合有所进展，近半数地区仍然由两个部门分别管理。杭州、成都、苏州和金华等地区通过购买服务开展医疗保险智能审核，并尝试按照病种分型、（DRGs）的支付方式改革，医疗服务治理有所加强。但是，医保基金收入增长率13.8%，支出增长率14.9%，高于收入增幅1.1%，累积结余增幅低于以往年化平均幅度，医疗费用的成本比例欠科学，医药材料等支出占比远远高于医疗服务劳务。

政策建议：贯彻人社部（2014）54号文件提出了基于智能审核加强医疗服务监督的要求，从“管基金”到“建机制”的深入发展的起点，建立以医疗保险基金支付为引擎的，两维（规范诊疗、合理付费）五圈（医患首诊+医院服务+医药供给+医保支付+社会评价）型医疗服务综合治理机制，实现医疗服务利益相关人共赢目标。

指数四：中国养老服务发展战略（2015）（待完善）

该指数包括银色经济与适老社会、养老服务与供求关系、养老服务与合作模式三个维度，目前已经形成一级和二级指标体系。

指数五：中国老龄人口红利发展战略（待完善）

该指数包括大龄人口就业政策和参与率、老龄人口资产结构合理性、老龄人口经济贡献（消费、纳税、投资）三个维度，目前已经形成一级和二级指标体系。

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