第2章 文献综述

2.1 国家审计功能的理论基础

2.1.1 国家审计功能的经济学理论基础

两个不同利益主体一旦签署或达成合作协议就形成委托代理关系，信息不对称是委托代理问题的核心。委托代理理论以委托人和代理人之间利益相互冲突、委托人和代理人之间信息不对称这两个基本假设为前提。信息不对称主要指逆向选择和道德风险。代理人为了追求自身效用最大化，有可能损害委托人的利益，即产生代理问题。代理问题的存在需要一套降低代理成本的机制来提高代理效率。委托代理理论的主要贡献表现在：该理论认为委托代理关系普遍存在于各种组织之中，必须重视组织中的激励问题，重视组织内部激励约束机制的建立和完善。受托责任关系是审计产生的动因，杨时展教授（1997）指出，“审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展”。受托责任是一种大量存在的、不可忽视的经济关系，也是一种不断变化的社会纽带。一个是委托人，另一个是受托人或代理人，两者扮演着责任双方的角色。受托责任的含义目前主要有报告观、行为观和综合观三种观点。行为责任是内在表现，报告责任为外在表现（李明辉、刘笑霞，2010）。

受托责任若存在于公共事业环境中，即被称为公共受托责任。国家审计与国家治理存在内在的一致性，因为两者产生的动因都是公共受托责任。公共受托责任包括两部分，一部分是公民通过议会将资源委托给中央政府或地方政府去管理，另一部分是中央或地方政府又将资源或决策权委托给社会公务员、地方政府官员或各机构团体（王光远，2002）。美国审计署（GAO）认为，公共受托责任就是指受托管理并有权使用公共资源的机构向社会公众说明其全部活动情况的义务。随着公共受托责任的发展，国家审计服务国家治理的方式方法也在延伸和拓展。公共受托责任与其他受托责任的本质区别在于权力的公共性。公共受托责任可分为受托财务责任阶段、受托管理责任阶段、受托社会责任阶段（李金华，2001）。公共受托责任与其他受托责任的本质区别在于权力的公共性。产生于民主政治中的委托代理关系，依存于3种主要的代理关系——公务员对行政长官的受托责任、行政部门对立法部门的受托责任和政府对民众的受托责任。

在受托财务责任阶段，国家审计关心政府财政资金使用合法不合法（杨时展，1997）；在受托管理责任阶段，国家审计除了关注政府财政资金使用是否合法，还要关注财政资金使用是否有效、效果好不好，国家审计关注范围扩大；在受托社会责任阶段，受托责任扩展到对非特定委托人的社会责任，国家审计开始超出传统领域，关心政府责任的履行及其效能，不仅包括财政资金使用合规与否、效果如何，还包括经济安全、资源环境安全等问题。传统观点认为，公共部门受托管理责任的评价标准是经济性、效率性和效果性。现在则普遍认为，这3个标准不能全面反映公共部门受托责任的履行情况。随着社会的发展，公共受托责任的内涵也在延伸，良好国家治理的标准也在变化，国家治理的模式也需要做出相应的调整。国家审计的功能也要随之不断拓展。

2.1.2 国家审计功能的政治学理论基础

国家审计功能的发挥不仅来自国家审计本身，更多的是来自对社会政治经济环境赋予国家审计的使命与职责的要求。对国家审计功能的分析，需要从政治学角度进行，政治学理论对国家审计最有解释力的理论是国家理论。西方国家在传统上比较重视约束政府、约束权力。作为转轨中的发展中大国，我国原来经济发展基础比较落后，所示必须重视国家作用的发挥，创造经济发展奇迹的“东亚模式”证明国家的重要性。诺思悖论，即国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源，说明我们需要辩证地看国家发挥的作用。

马克思的国家理论关于国家本质和起源最经典的表述是：国家是社会各阶级为了缓和阶级矛盾的工具，是阶级斗争不可调和的产物。国家的本质就是阶级统治的工具，是统治阶级镇压和剥削被统治阶级的手段。马克思主义国家学说还认为，国家职能包括公共事务管理职能。要防止权力者由社会公仆变成社会主人，必须以政治公开性为原则，并在民主制度基础上建立起有效的外部监督。国家职能的异化需要有相应的监督机关，国家审计即担负这样的使命。

国家能力学派历史比较悠久，从比较研究视角的分析对我国国家能力的实践具有较强的借鉴意义。国家能力是比较政治学的核心概念和关键问题，发达国家都具有较强的国家能力。国家能力就其内涵而言，可以界定为国家实现其宏观愿景的能力。国家能力的分类如表2-1所示。国家能力在不同的国家和同一个国家的不同历史时期存在较大差异（福山，2004）。失败国家可以被认为是国家能力低的国家。国家的基本目的就是为了国家安全、国内秩序、基本福利、社会正义。当一个国家不能提供前3项基本功能时，这样的国家就是失败国家。任何一种国家形态都具有周期性或相对性。

西达·斯考切波在《找回国家来》导言中提出，国家能力指国家通过实施政策实现其目标的能力。西达·斯考切波区分了总体的国家能力和按政策领域区分的国家能力，认为对后者的研究更有意义，因为同一个国家在不同政策领域的能力不同。影响制度能力供给方面的因素包括组织的设计与管理、制度设计、合法化的基础、文化与社会因素。不同国家及同一国家的各个历史时期上述4个因素的差异决定着国家能力的高低。迈可·曼则区分了两个层面的国家权力：一是国家的专制权力，即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围；二是国家的基础性权力即国家能力，是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。根据这两种权力强弱的状况，迈可·曼对历史上以及现实中的国家归纳出4种理想类型，如表2-2所示。国家建设指的是积累基础性权力，而不是专断权（王绍光，2007）。

福山则进一步划分了国家范围和国家能力，两者可以组成4种不同的组合，如图2-1所示。

所有的国家都归入4个象限：左上是范围小而能力强，右上是范围大而能力强，左下是范围小而能力弱，右下是范围大而能力弱。美国偏左边而法国偏右边，英国、日本等国的国家职能范围介于两者之间。索马里、塞拉利昂等国则属于左下象限，巴西等拉美国家属于右下象限。

米格代尔（2009）将社会纳入了国家能力的分析框架，认为国家能力指国家决定社会生活按何种秩序组织起来的能力，或者说国家领导人通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会目标的能力，提出了“强社会、弱国家”的理论分析框架，根据社会和国家的不同组合可以划分为4类。

国家能力划分为以下9种能力。①强制能力指对外保卫政权和领土完整，对内维护社会秩序；②汲取能力指政府从社会汲取一定财政资源的能力；③规管能力指约束个人的行为，使其符合国家的规范；④濡化能力指强化国家认同以及核心价值观的培养；⑤认证能力是征税、征兵、服劳役的基础；⑥统领能力指政府对自身的机构和工作人员行为的约束；⑦再分配能力指国家在不同社会集团间对稀缺资源进行权威性的调配，从而保障社会中所有人的经济安全，缩小社会不平等；⑧吸纳能力指政府对社会不同意见和利益诉求的吸收；⑨整合能力指政府应该建立制度，使不同社会团体表达出来的各种政策偏好得以整合（王绍光，2014）。八项基础能力又可以进一步分类，前3项是20世纪50年代以前国家必须具备的基本能力（强制、汲取、濡化），少一个就是一个失效、失败的国家；中间4项（认证、规管、统领和再分配），叫作现代国家的基础能力。

由于政治学理论具有较强的解释力，所以国内也已有部分学者结合政治理论来研究国家审计。国家审计一般与问责、权力制约权力等密切相关。国家审计是国家的一项基本政治制度（项俊波，2001）。国家审计是政治制度的一个子系统，这个子系统和政治制度大系统之间存在交换关系。政治模式是国家审计的制度环境，对国家审计具有决定作用（郑石桥、马新智、张庆杰，2012）。政治制度和历史传统深刻影响着政府审计体制选择（马曙光，2006）。审计监督具有鲜明的政治意义，审计监督本身及其所反映出的种种问题的实质就是“围绕公共权力而展开的活动”（杨肃昌，2008）。许莉、郑石桥（2012）指出，审计体制应动态改革，适时选择审计体制创新、审计体制边际改良、资源配置机制转变的制度模式。

国家审计属于问责系统的子系统，国家审计从政治学角度来看属于横向问责。国家审计是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，这一观点就是国家审计研究与政治学研究相结合的产物（杨肃昌，2011）。国家治理可被视为围绕公民资格而设计的一系列制度安排，公民资格的演进是引发政府审计制度变迁的巨大推动力（胡南薇等，2012）。

随着我国经济社会的不断发展，国家治理体系不断完善，对国家审计提出了新的更高要求，这是国家审计发展的最根本动力。我国国家审计发展的历程证明了这一点。我国国家审计是在计划经济时期建立的，直接服务于政府行政机关是当时的最佳选择。随着社会主义市场经济体制和社会民主政治发展进程的推进，我国的国家审计已经转变为行政立法双服务型，并将向立法服务型转变（石爱中，2003）。