第2章　政治性执行：作为低模糊、高冲突的节能减排政策

中国环境政策的模糊性不仅体现在指导思想上，[1]还体现在法律性规范笼统、不严谨、抽象上，如“应当”“鼓励”等模糊的用语使得环境政策很难执行。[2]政策的冲突性不仅表现为环境政策与经济政策之间的冲突性，还表现为不同的机构虽对同一政策均具有执行权，但却没有清晰的分工。学界经常用“婆婆多”“独立王国”“九龙治水”等形容执行权威的碎片化。[3]基于这样的认识，学界认为环境政策执行失败的根源在于政策的模糊性和冲突性。这种解释逻辑通常沿用自上而下的研究途径：政策制定者在制定政策时，应明确政策目标，尽可能考虑到执行中可能出现的问题，将执行政策的任务交给支持该项政策的官员，以降低执行中可能产生的冲突。近些年来，中央政府已经意识到政策模糊性导致责任不清的问题，开始采用目标责任制的方式下达指标、分解任务，用量化的形式明确政策目标，以提高政策执行的力度。[4]例如，“十一五”规划明确了节能减排的约束性指标，承诺在“十一五”期间，GDP能耗降低20%左右，主要污染物（二氧化硫和化学需氧量）的排放量削减10%。中央政府通过与地方政府和重点企业签订目标责任书的形式，建立起职责明确的目标体系，降低了政策的模糊性。但是，中央与地方之间在政策取向上的冲突是难以调解的。20世纪80年代中期，中央与地方之间推行“财政包干制”，地方政府逐渐成为追求地方经济和财政收入增长的利益主体。[5]节能减排政策的推行势必影响地方的经济发展和财政收入，因此中央与地方在政策目标上存在着难以调和的矛盾。另外，中央发展经济的决心和意志从未动摇，一直把经济发展视为关乎国计民生的头等大事。促进经济发展还是保护资源环境，孰轻孰重？这种矛盾的政治心理并不会过多地反映于政策本身，相反，会大量地反映在限制政策实施的某些方面。譬如，是否愿意提供保证政策顺利执行所需的财力或人员等。[6]

在这样的背景下，政策执行将会出现怎样的结果？在执行过程中，将会呈现怎样的特征？影响政策有效执行的关键因素是什么？依照既有的研究，一种解释会是：地方政府是具有自利动机的行动主体，[7]权威分散在不同的政府部门，[8]多重代理的政府体制出现信息不对称、[9]执行“软约束”。[10]因此，顺理成章的推论是：执行有损地方利益的政策，势必导致出现“上有政策、下有对策”，政策走样难以避免，预期指标势必落空。与之相对的解释会是：分权化改革并未导致中央控制力下降，党对干部任免权控制的加强大大抵消了分权化改革对中央权力的消解作用。[11]由此推论，如果将政策执行与人事管理结合起来，政策应该可以顺利实施。[12]但是，事实并非如此简单，无论是强调地方政府的自主性，还是强调中央政府的控制能力，都不能非常合理地解释清楚为什么对一系列政策负有责任的执行者在其中一些政策上执行得很到位，而在另一些政策上却执行得很糟糕；即便是同一政策，执行过程也充满动态性。为了更清晰地理解政策执行中的多变性，需要把中央控制与地方自主结合起来。[13]顺着这样的思路，有必要在思考政策性质的前提下，描述政策执行过程，考察影响政策执行的关键因素。

本章以“十一五”期间的节能减排政策为个案，着重讨论：在执行模糊性较低、冲突性较高的政策时，上级政府是如何通过权力运作推动政策执行的？在高压之下，下级政府是否会选择顺从的执行行为？当外界条件发生变化时，在既有的权力格局被打破之后，政策执行又会发生怎样的变化？如何评价政策意图与实际政策结果之间的差异？与之相关的理论问题是：在政治性执行中，权力能否成为影响政策执行结果的关键变量？本章的结构安排是：首先，介绍“十一五”期间的节能减排政策执行过程，以观察事情是否以预期的方式发展；其次，讨论节能减排政策执行过程中为何会出现间断性的“失灵”，以及最终的政策结果为何没有像决策者最初预想的那样；最后，结合经验性材料，将本案例置于政策执行研究的谱系中，讨论政治性执行中出现的几个理论问题。