二、金融法中的“三足定理”与我国金融监管体系的完善

（一）金融监管框架改革的法制意涵

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”。党的十九大报告指出：“健全金融监管体系”。

一些学者认为，金融监管框架的改革或金融监管体系的完善并不意味着金融监管架构的改革，无论是设立“超级央行”，还是合并“三会”后实行“一行一会”都不重要，关键是要修改法律，弥补法律漏洞，消除监管重叠，填补监管空白。这种观点固然有一定道理，但应该看到，法律的修改是一项艰巨的系统工程，非一朝一夕即可完成；即使法律的阶段性修改得以完成，但金融法律永远都赶不上金融创新的步伐，它仍旧会落后于实践。无论是法学界提出的“法律的不确定性”理论，还是经济学家许成钢等借鉴2016年经济学诺贝尔奖得主奥列佛·哈特的“不完全合同理论”而提出的“法律的不完备理论”[18]，都说明了一个共同的问题：法律是滞后的，不得不授权金融监管机构以“剩余立法权”或“法律解释权”，由金融监管机构创制规则，以跟上金融创新的步伐，弥补法律空白，克服法律的滞后性。如果不调整金融监管架构，难免会影响金融监管机构对于规则的创制，对于新的监管空白依旧无能为力。因此，金融监管框架的改革以及金融监管体系的完善，关系权力与职责的分配，关系金融监管规则的创制，其重要性不可忽视。

（二）金融监管框架的改革与金融监管体系的完善的体制意涵

金融监管框架改革与金融监管体系的完善必须回答：我国目前的机构监管架构是否适合当前我国金融发展的新情况？在民间金融、非正规金融、影子银行野蛮生长的背景下，在金融服务从业者侵犯金融消费者权益日益严重，金融诈骗、庞氏骗局、P2P跑路不时发生，金融消费者权利意识日益增强的背景下，现行的监管架构是否作出小幅调适就足以涵盖和完成金融监管的任务，切实维护金融消费者的权利？是否需要以及如何构建统一的金融监管体制？在金融全球化日益向纵深发展的情况下，如何构建我国的宏观审慎管理制度？如何加强“统筹协调”？“统筹协调”都包含哪些内容？财政政策与货币政策如何协调？金融稳定与金融监管如何协调？宏观审慎监管如何与微观审慎监管进行协调？各微观审慎监管机构之间如何协调？审慎监管与行为监管（金融消费者保护）如何协调？等等。对这些新问题的回答或回应，应该是系统性的，而不是碎片化的。

“适应现代金融市场发展的金融监管框架”是一个包含诸多丰富内涵的概念，它至少包括以下几个层面的内容，是一个涉及多方利益的系统性改革工程：一是金融监管的模式选择。在五花八门、琳琅满目的所谓“金融监管模式”中，该作出何种选择？二是金融监管体制改革。如何改革和调整现有的金融监管体制？是否要设立金融监管协调委员会？是否要设立我国的金融稳定委员会？是否需要设立其他委员会？[19]需要综合考虑，审慎取舍。三是金融业务的监管覆盖，包括互联网金融中各业态具体监管机构的确定，影子银行中各业态具体监管机构的确定，非正规金融、民间金融中各业态具体监管机构的确定，非法集资的事前防范机制，庞氏骗局的监管机构的确定等。四是中央和地方金融管理权、监管权的划分问题。党的十八届三中全会决议指出：“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。”如何合理界定中央和地方在金融监管上的职责？除了设机构、建队伍，地方金融监管体系的建设还需做哪些工作？如何构建地方金融管理部门与当地“一行三局”的协调机制？这些都是亟待深入研究和大力解决的问题。如果地方政府有监管权，那么监管责任是什么？在“泛亚事件”中可以看到，证监会实际上没有监管权，但受害的投资者却到证监会集体上访。泛亚的所谓“金融创新”，得到了当地政府监管部门的“特别关照”。昆明市人民政府还专门印发了《关于成立泛亚有色金属交易所工作推进领导小组的通知》（昆政发〔2010〕29号）。如何遏制地方金融之间的恶性竞争和无序竞争？如何建立地方金融机构的信誉机制和声誉机制？无论是否赋予地方金融监管权，这些都迫切需要作出理论回答。

（三）完善我国金融监管体系的建议

以金融法中“三足定理”为指导，理想的金融监管体系应该是在国务院层面设立一个金融政策委员会，作为宏观金融政策研究与决策机构。从职能上划分，下设三大类委员会：金融稳定委员会、竞争与金融消费者保护委员会、金融创新与发展委员会。

基于现行金融监管体制的不适应性和滞后性，应该将银监会、证监会和保监会合并成为金融监督管理委员会，以达到监管的全覆盖，通过内部协调的方式加强金融监管协调。我国目前实行“一行三会”的分业管理体制，存在监管漏洞与监管套利突出等问题。各监管机构之间的信息交流与共享、监管协作与合作也存在很多问题。[20]例如，在2015年6—7月份股市异动的过程中，暴露了一些不协调的因素。证监会对场外配资的清理也表明，对场外配资的规制，仅有证监会一家是远远不够的。这是因为，配资是一种借贷业务，配资公司与投资者之间的关系，实际上是金融服务者与金融消费者之间的关系。应采取金融消费者保护法上的特殊机制来保护金融消费者的利益，如对配资公司课以风险揭示义务等。根据目前分业监管的分工，这应该归属于人民银行、银监会或地方金融监管部门，证监会无权插手。这显示目前的分业监管的架构难以适应当前金融市场的新形势。[21]再如，2016年的资本市场大戏“宝万之争”，涉及保险公司、保险资金、银行理财资金股市投资的规范性问题，这些对“三会”均有涉及，而不仅仅是证监会一家的职责，但相关部门的行动和表态迟缓说明和暴露了我国现行“三会”分立的金融监管体制的不适应性和滞后性。“三会”合并后，金融监督管理委员会的职能主要有二：一是微观审慎监管，维护金融稳定；二是金融消费者保护，维护金融公平。这是一种“准双峰”的监管模式。防范庞氏骗局，打击非法集资，这些属于行为监管，隶属于金融消费者保护，兼具防范系统性风险、维护金融稳定的职能。金融监督管理委员会责无旁贷，应指导地方金融监管部门共同防范和打击之。金融监督管理委员会具有专业优势，是预警者和决策者；地方金融管理部门和地方政府（尤其是地方公安机关）则是执行者。

尽管金融监管机构的合规行为监管属于金融消费者保护的范畴，但为了提高对金融消费者保护的力度，金融监督管理委员会成立后，要整合“一行三会”的金融消费者保护功能，将来要专设独立的金融消费者保护局。[22]金融危机之后，为了迎合国际金融消费者保护的潮流，我国在“一行三会”内部分别设立了金融消费者保护机构。各个金融监管机构分别设立金融消费者保护机构，不触动我国现有的分业监管体制，不改变金融监管机构的原有监管权限，只需要各个金融监管机构在其内部进行相关机构和人员的整合。这一做法的好处是效率性较高，不涉及金融监管机构之间监管权力的重新安排和协调，能够在短时间内成立金融消费者保护机构，整合资源加强各自行业内金融消费者保护工作。尽管“一行三会”各设金融消费者保护机构虽然在效率方面具有一定的优势，但是“各管一摊”的做法沿袭了分业金融监管机构之间协调性差、容易出现监管真空的弊端，难以为购买跨行业新型金融商品和服务的消费者提供真正有效的保护。此外，“一行三会”分设金融消费者保护机构，金融消费者保护机构之间存在职能重叠，由此造成的人事烦冗无疑增加了行政成本。因此，整合是非常必要的。

中国人民银行具有“最后贷款人”职能，其目标是为了维护金融稳定。同时，中国人民银行还有货币政策以及外汇管理的职能。在实际的监管架构中，外汇管理局是单独设立的，属于中国人民银行管理的国家局。当前我国的外汇管理职能，主要属于金融安全与稳定的范畴。为了执行存款保险的职能，我国还应该组建隶属于中国人民银行管理的存款保险公司。存款保险制度的主要目标是金融稳定，次要目标是金融消费者保护。

赋予地方金融管理部门一定的金融监管权是金融监管体制改革的应有之义。现实中，地方金融管理部门的主要职能是发展地方金融市场，并承担了地方金融危机监测和非法集资处置的职能，前者的目标是金融效率，后者的目标是金融稳定。此外，地方金融管理部门还应承担金融消费者保护，尤其是金融消费者教育，扩大金融消费者自主能力的职能。在这三种职能的范围内，赋予地方金融管理部门相应的权力和责任。地方金融管理部门与中央层面的金融管理部门的职责分工是，前者监管的对象是民间金融，后者监管的对象是正规金融。但是，如果民间金融属于系统重要性金融机构，则属于后者的监管对象；如果出现未纳入金融监管范围的非法集资、庞氏骗局等行为，后者是预警者、认定者和决策者，前者是执行者。

基于以上分析，我国未来的金融监管架构安排应如图1所示：

图1　我国金融监管架构改革目标图

中国人民银行的货币政策尽管列于图1，但严格地讲，它并不属于金融监管的内容，而是宏观调控的职能。只是为了清晰呈现中国人民银行的职能，才在此列出。至于国务院宏观调控委员会，也是经济法学者提出来的建议，但限于本文主旨，此处不赘。[23]