第二节　环境公共信托论：环境公共性原理在英美法系国家之展开

公共信托理论滥觞于罗马法，继受于英国法，发扬光大于美国法，并传播于众多的普通法系国家或者受普通法影响较大的国家，从而成为一种保护环境、保护公众环境权利的重要法学理论。

一、公共信托理论的继受和发展

（一）英国之继受

东罗马帝国覆亡后，英国继受了公共信托理论。1066年诺曼征服以前，英格兰海岸和水域的控制权是非常分散的，后来国王宣称对所有财产拥有所有权，包括海洋和水资源以及可通航水域下面的土地。然而，到了13世纪，随着工商业的发展，有必要承认和保护在水域上的公共权利。1215年的《大宪章》（Magna Carta）是第一个关于公共权利（特别是捕鱼和通航方面的公共权利）保护的法律文件，《大宪章》第33条规定：“自此以后，除海岸线以外，其他在泰晤士河、美德威河及全英格兰各地一切河流上所设之堰坝与鱼梁概须拆除。”[78]

1787年，英国法学家海勒提出了公共权利（jus publicum）理论，该理论包括两个性质不同的法原则：第一，海和海岸属于国王所有，国王既要服从于公共权利又负有管理的义务，国王也不能像一般人那样在转让海岸时妨害共同的利用；第二，国王虽可以自由转让作为私有财产的海岸，然而由于保留了公共的权利，所以受让人的私的权利（jus privatum）应当服从于公共的权利，特别是人们必要的地役权。[79]

到了18世纪晚期，英国的普通法已经确认公众对于水域的利用权，而不管该水域的所有权属于国王还是私人。1776年的Grant v.Duke of Gordon案是说明该时期英国可航水域上公共财产权占据支配地位的绝好例子。戈登（Gordon）公爵亚历克斯（Alex）根据国王在1684年颁发的特许状（chart），对斯贝（Spey）河拥有独占性的捕鱼权。公爵在河里建了一些拦截游鱼的枝条篱（fishing cruive），阻碍了航行。詹姆斯·格兰特（James Grant）和其他人共同起诉公爵，要求他清除河道中的障碍，以便他们的木材可以从上游漂流下来。法院作出了有利于原告的判决，宣布公众在可航性（navigability）方面的权利超过了公爵在渔业方面的私人利益。[80]在1865年的Gann v.Free Fishers of Wistable案中，原告为了1先令起诉被告。因为在1215年《大宪章》颁布之前，原告的祖先获得了距离海岸2英里外的海床和一个牡蛎渔场的所有权。据此，原告声称有权对抛锚停泊在其海床上的所有船只收取费用。英国上议院（The House of Lords）驳回了原告的请求，确认了原告对于海床的所有权要受制于被告的通航权。[81]

（二）公共信托理论在美国的新展开

随着英国在北美建立殖民地，其普通法和公共信托理论亦随之输入美洲。独立战争之后，英国国王在北美信托土地上的权利自然被赋予美国各州的人民。1821年的Amoid v.Mundy案是美国第一个关于公共信托的案件。在该案中，新泽西州最高法院认可了公共信托理论，认为海岸（包括领海内的海水和底土）属于新泽西州公民的公共财产，即使议会也不能对其享有直接和绝对的权利，议会不能剥夺全体公民的这一公共权利。[82]

有关公共信托原则最重要的判例，是1892年美国最高法院审理的Illinois Central Railroad Co.v.Illinois案[83]。在本案中，最高法院认为，伊利诺伊州拥有对密歇根湖可航水域底土的所有权，这是一种受州人民的信托而持有的所有权，以便州人民能够享受该水体的航运和贸易之利以及不受私人阻碍或干扰自由地捕鱼。州出于信托目的对信托财产的控制永远不会放弃，除非该土地被用于促进它们所具有的公共利益；或者该土地的转让不会对剩余土地和水体的公共利益带来实质的损害。[84]自此，公共信托理论在美国全国范围内得到了广泛的适用。但美国早期普通法所承认的公共信托原则的适用范围比较狭窄，仅适用于确定特定水下土地所有权的产权之诉，其物质客体限于由州所有的湖泊、河流的水下土地和海岸低水位线与高水位线之间的土地。

20世纪70年代，公共信托原则的新时代到来了。1970年，密歇根大学的萨克斯教授在《密歇根法律评论》上发表了《自然资源法中的公共信托原则：有效的司法干预》（The Public Trust Doctrine in Natural Resources Law：Effective Judicial Intervention）这一划时代的论文，并出版了《保卫环境：公民诉讼战略》（Defending the Environment：A Strategy for Citizen Action）一书，系统地提出了“环境公共信托论”，主张将公共信托原则运用于自然资源保护这一领域。萨克斯教授认为，公共信托思想建立在三个相关的原则基础之上。第一，某些利益——如空气与海——对全体国民具有如此重大的意义，以至于将这些利益作为私人所有权的客体是很不明智的。第二，这些利益是自然给予的巨大恩惠，而不是某个企业的恩惠，因此这些利益应该提供给全体国民自由使用，不论国民的经济地位如何。第三，政府的主要目的是增进一般公众的利益，而不是按照从广泛的公共用途到有限的私人收益用途的顺序重新分配公共物品。[85]

公共信托原则本是美国普通法由英国法继受和发展而来，但20世纪70、80年代以来有了成文化的趋势。首先是有些州宪法规定了公共信托。例如，《宾夕法尼亚州宪法》第1条第27节规定，“宾夕法尼亚的公共自然资源是全体人民包括其后代的共同财产。作为这些财产的受托管理人，州政府必须为全体人民的利益而保护和保持它们”。其次是公共信托理论的制度化。例如，密歇根州在《环境保护法》中多次使用了“与大气、水以及天然资源相关的公共信托”的规定，使公共信托理论成为环境权诉讼的依据。在马里兰州，对“环境的审美的、自然的、健康的、福利的、科学的以及文化的品质”负有保护和发展责任的州机关设立了“马里兰环境信托”，对土地、水、大气、野生生物、科学的特性、开放空间等予以保护。[86]

（三）公共信托原则在其他国家的适用

印度、巴基斯坦的最高法院开始运用公共信托原则来保护环境，即使在缺少原告的情况下。例如，在M.C.Mehta v.Kamal Nath案中，印度最高法院注意到一则关于为了使汽车旅馆免受洪灾而使河流改道的新闻报道，但河流改道将导致严重的环境退化。印度最高法院判决政府将环境敏感的河岸林地出租给公司违反了公共信托原则，法院撤销了该租约，命令将土地修复到原来状态。在澳大利亚，公共信托原则被用来保护潮浸区、海岸和国家公园。在Willoughby City Council v.Minister案中，法院认为，将一个国有的休闲区域出租用作接待区和茶社，是将该区域私人化，违反了公共信托原则。法院注意到国家公园应当是以信托方式而被政府持有，目的是维护澳大利亚公民包括未来后代的享受和利益，政府有责任保护公园处于自然状态中。[87]

1995年《乌干达宪法》在国家目标和国家政策的指导原则中要求政府代表乌干达人民保护重要的自然资源，包括土地、水、湿地、矿产、动植物等。该宪法第237（2）（b）条进一步规定，根据议会制定的法律，乌干达政府或地方政府应当为人民而以信托方式持有并且为了全体公民的共同善（common good）保护自然湖泊、河流、湿地、森林保护区、运动保护区、国家公园和任何为生态、旅游目的而受到保护的土地。在Advocates Coalition for Development and Environment v.Attorney General and NEMA案件中，政府不顾依赖该保护区为生的当地社区的反对，未经环境影响评价程序，为Kakira蔗糖公司发放了在Butamira森林保护区种植甘蔗的50年许可证。原告代表当地社区居民诉称，政府违反了宪法、土地法等，请求法院撤销许可。法院认为，Butamira森林保护区是乌干达政府为了人民利益而以信托方式持有的受保护土地，政府没有权力出租或者转让，政府只有基于议会授权和当地社区的同意才能对该信托土地发放特许或许可。在本案中，有证据表明许可证是在当地社区居民的强烈抗议中授予Kakira公司的，因而违反了公共信托原则。[88]

二、公共信托的基本法理

从以上公共信托的发展历程，我们可以得出以下几个结论。

第一，公共信托是一种三方法律关系的制度构造。

公共信托与信托一样存在三方法律主体：信托财产的委托人、受托人和受益人。其中委托人是全体人民，受托人是国家，全体人民为了更好地管理和保护公共自然资源将所有权转移给国家，国家必须为了受益人的利益而对信托财产进行管理和处置，国家在信托财产上的权利必须服从与服务于受益人的利益。公共信托中的受益人一般除了委托人（全体人民）还包括未来世代的人，以在公共自然资源的利用和保护方面实现代际公平。例如，美国《宾夕法尼亚州宪法》规定：“人民拥有享有清洁空气、洁净水以及保护环境的自然的、风景的、历史的和美学的价值的权利。宾夕法尼亚州的公共自然资源是全体人民包括其后代的共同财产。作为这些财产的受托管理人，州政府必须为全体人民的利益而保护和保持它们。”[89]

在公共信托法律关系中，国家对于信托财产的管理既是其权力（利），也是其义务。在1983年的National Audubon Society v.Superior Court of Alpine County案（即莫诺湖案）中，加利福尼亚州最高法院布劳萨德（Broussard）大法官在判决中指出，公共信托不仅仅是确认州政府为了公众目的使用公众财产的权力，而且它是确认州政府有义务保护人民的共同遗产——河流、湖泊、湿地和潮浸区土地，只有在放弃这种保护权和信托目的相一致的少数情况下才可以放弃这种权利。[90]

第二，公共信托保护的是公共自然资源上的公众权利，目的是防止少数人的暴政。

萨克斯教授指出，某些利益对每个公民来说天生就是如此重要，以至于每个公民对它们的自由利用往往表明社会是所有公民的社会而不是奴隶的社会。[91]但是，公共资源上的公众利益是一种高度分散或者扩散的利益（diffuse interests），分散的公众往往会屈从于有组织的少数人的意志，尤其是工商界的利益集团为了少数人的利益会有效地组织起来，在立法者和行政部门涉及公共资源的决策中施加不当的影响，从而导致多数人的利益受到损害。公共信托试图通过法院的司法干预，预防立法与行政过程中民主的失败。因此，可以说公共信托是一种民主的修复制度，是公众直接民主对代议制民主的补充和监督。“公共信托不是别的，而是民主的手段。”[92]

第三，公共信托的历史嬗变：从商业利益的保护到环境利益的保护。

公共信托所保护的是公众利益，但在公共信托论发展的早期，公众利益的性质实质上仅限于商业利益，即航行（navigation）、捕鱼（fishing）和通商（commerce）。例如，在Blundell v.Catterall和Lord Fitzhardinge v.Purcell两个案件中，英国法院认为公共信托不保护游泳、射击等娱乐性、消遣性利益。[93]

20世纪70年代迎来了新公共信托时代。此时，美国的公共信托开始与环境保护有机结合起来，主要表现在两个方面。

（1）信托客体范围的扩大。其适用范围从早先的由州拥有的湖泊、河流的水下土地和海岸的潮间带土地，扩大到海滨、湖泊、河流、公园、道路、公有地、野生生物、天然资源、大气、水等客体。

（2）信托利益的扩张。其保护的利益从传统的限于航运、捕鱼和贸易，扩大到娱乐、美学、休闲、资源与环境保护等用途或利益。例如，在1972年的Borough of Neptune City v.Borough of Avon-by-the-sea案中，新泽西州最高法院注意到，公共信托原则保护的传统利益（航行、捕鱼、通商）已经不能满足当代的需要。法院认为：“我们发现这一事实并不困难，在20世纪的后半叶，在潮间带土地上的公众权利并不局限于航行、捕鱼这些古老的权利，应当扩展至消遣性使用（recreational uses），包括游泳等其他活动。与其他所有普通法原则一样，公共信托原则不应当被认为是固定或静止的，而应当被重塑和拓展以符合变化的情势和公众的需要。”[94]在1983年美国的莫诺湖案中，判决指出，“公共信托的目的是随着公众对于水道的价值和用途的不断改变的观念而发展的。……（公共信托）传统的三种用途——航行、商业和渔业——并没有限制公众对于信托财产的权益。……公众越来越多地意识到，公众对于潮浸区土地最重要的公众用途之一——一种被包括在潮浸区土地信托之内的用途——是将这些土地保持在其自然状态，这样它们可以作为科学研究的生态单位，作为开放空间，以及作为为鸟类和海洋生物——它们对海洋的景观和气候有着积极的影响——提供食物和栖息地的环境而发挥作用。”[95]

从其历史嬗变中，我们可以看出公共信托的制度弹性和巨大的生命力，它能够适应社会情势变迁而与时俱进，从而焕发出新时代的光芒。

三、公共信托资源国家所有权之解释

公共信托资源所有权的本质具有特殊性，既不同于私人所有权，也不同于国家对于一般财产的所有权。在Illinois Central Railroad Co.v.Illinois案中，法院判决明确指出，伊利诺伊州对密歇根湖可航水域底土的信托所有权在性质上既不同于该州对其所拥有的、意欲出售的土地的所有权，也不同于美国政府对其所拥有的、允许先占或出售的公有土地的所有权。[96]按照公共信托的基本观念，阳光、大气、水等重要的公共资源本来就是属于全体人民的，只是为了防止“公地悲剧”，全体人民将公共资源委托给国家进行管理，但是这种公共资源有别于国家私产或者一般民法上的所有权，可以说国家只是公共资源形式上的所有人，人民仍然是该公共资源实质上的所有人。对于公共自然资源国家所有权的本质可以从以下三个方面展开。

第一，国家对公共自然资源的所有权不是民法上的所有权。

公共自然资源国家所有权在实质上几乎完全不具备民法所有权所具有的占有、使用、收益、处分四项权能。公共自然资源是直接供公众使用的财产，其占有、使用、收益权一般只能归公众共同享有，国家的处分权也受到极大的限制，即原则上国家不得转让该公共自然资源。

第二，国家对公共自然资源的所有权本质上属于公法上的管理职权。

国家对受托自然资源的所有权实质上是依据公法规则进行管理与保护的权力，这种权力同时也是义务，不可放弃。例如，美国《宾夕法尼亚州宪法》第1条第27节规定，“宾夕法尼亚州的公共自然资源是全体人民包括其后代的共同财产。作为这些财产的受托管理人，州政府必须为全体人民的利益而保护和保持它们。”

在学理上，一些学者也将国家对公共自然资源的所有权与一般民法上的财产权或所有权进行区分。例如意大利罗马法学家彼德罗·彭梵得认为，罗马法上的神法物与人法物，不归任何人所有，国家对它们行使的保护，是在行使主权，这是与所有权平行的概念，因而产生某些相似的效力。[97]美国环境法学家罗杰·W.芬德利（Roger W.Findley）与丹尼尔·A.法伯（Daniel A.Farber）则把政府对于公共信托财产的权利称为起源于政府对于航道的管制性权力（regulatory powers）的“准财产权”（quasi-property rights），并认为“准财产权”在环境保护背景下很重要，因为政府可以以此证明在海岸与湿地区域进行政府管制的合法性，否则管制可能遭受宪法征收条款（taking clause）的挑战。[98]

由上可见，公共信托实际上是对于国家的“赋权”：国家由此获得了对信托财产进行管理、保护的权力，当然也就获得了对信托财产、行为进行规制的权力。公共信托为国家行使此项权力提供了宪法或者普通法上的正当依据。当然，这项政府权力对于社会公众而言也是一项义务，诚如美国萨克斯教授在评论Illinois Central Railroad co.v.Illinois案时指出的：“……立法机关根本不能将密歇根湖及与其勾连的商业规制的基本权力转让出去。在这个意义上说，至少政府的信托责任是一项与生俱来的、不可转让的政府义务，纵使有明确的立法也不能阻碍政府履行这项义务。”[99]

第三，国有公共自然资源实质上的所有权人是全体人民。

公共信托对国家的赋权与信托财产上的公众权利是信托制度一体两面的体现。英美法学者基于信托历史沿革上的法理，主张信托的实质在于分割财产权，法律上的所有权（legal title）属于受托人，衡平法上的所有权（equitable title）属于受益人。换言之，受托人是信托财产法律上的所有人（legal owner），受益人则是信托财产衡平法上的所有人（equitable owner），受托人和受益人都享有信托财产所有权。信托财产上的这种“双重所有权”观念，深深植根于英美国家普通法与衡平法长久对峙、信托法孕育于衡平法的独特历史结构之中。[100]由于信托的基本功能在于区分财产权的管理性功能与收益性功能，即透过受托人的名义使受益人取得利益，有学者主张用这样的提法来表述信托的本质：受托人是信托财产的名义所有人（the nominal owner of the property），而受益人则是信托财产的实际所有人（real owner）或信托财产的利益所有人（the beneficial owner）。[101]

公共信托与一般信托类似，通过设定公共信托可实现信托财产管理性功能与收益性功能的分离。国家通过公共信托获得了对受托自然资源进行规制、管理与保护的权力，在此意义上公共信托是对国家机关的授权，当然国家获得的这种权力也是其义务，国家必须充分保障全体公众对受托公共自然资源的自由利用。而公众则获得了受托自然资源的收益性功能，进言之，公众是信托财产的实际所有人或信托财产的利益所有人，其对信托财产的占有、使用、收益受到公共信托制度的保障。当然，公众的这种权利与一般所有权也有差别，表现为公众自身也不能直接对信托财产行使处分权，公众对信托财产的自由使用权一般也不能转让。