立法要符合宪法精神

“小智治事，中智治人，大智立法。”古往今来，成功的执政者，无不视立法为治国之要务、理政之圭臬。但立法者也不可任意立法，而必须依宪立法。

国无宪不立。习近平同志指出，“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力”。在法治之下，宪法是约束国家、政府、公共权力的。宪法也是人民的大法，是人民用来束缚政府权力的大法。孙中山先生有言：“宪法者，政府之构成法，人民之保证书也。”宪法作为国家的根本大法，具有最高的法律地位和效力，是治国安邦的总章程，是党和国家事业发展的根本保障。维护宪法尊严和权威就是维护国家法治的统一、尊严和权威，也是维护最广大人民的根本利益、确保国家长治久安的重要保障。对立法者来说，其首先应当奉行依宪立法的理念，依宪立法的核心就是使立法符合宪法的精神。

按照党的十八届四中全会的提法，“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程”。就是要使每一部法律都体现宪法的精神。一方面，符合宪法精神能使每一部法律真正体现人民的意愿，凝聚最广大人民群众的共识。另一方面，符合宪法精神就能保障法律的统一性。梁启超曾言：宪法“为国家一切法度之根源”。[63]法律在效力层级上以宪法为依据，来自于凯尔森的“规范效力层级理论”。为防止行政法规、规章、地方性法规和宪法发生矛盾、冲突，法律实施以后也要及时进行审查，对不符合宪法规定的，要及时进行修改。还要看到，符合宪法精神也有利于彰显社会主义核心价值观。从某种程度上讲，宪法精神与社会主义核心价值观是一致的，弘扬宪法精神，其实也就是增进社会主义核心价值观。

宪法精神有哪些呢？我认为，宪法精神包括了一切权力属于人民的精神；公权力来源于人民，应当服务于人民、受人民的监督；公民在法律面前人人平等，人权保障、权力受监督、公权受制约等，这些都是宪法的基本精神。党的十八届四中全会强调立法要符合宪法精神，具体体现在如下几个方面：

第一，立法机关负有将宪法具体化的义务。宪法是宪法之外其他一切法律的依据，立法机关的立法任务，就是具体落实宪法的精神、原则和制度，将宪法予以具体化，落实到具体的部门法、单行法之中，让宪法赋予公民的权利义务予以具体实现。因此，立法机关有义务对宪法进行具体化。如果立法机关惰怠而不对宪法进行具体化的立法活动，则构成不作为，而对于立法不作为，其在性质上也属于违宪，应当追究立法机关的违宪责任。例如，对于人格权的问题，不能因为宪法规定了人格权，立法机关就不再需要规定人格权，而要以不同领域的立法来落实，不仅依靠公法落实，民法也要落实。我国《宪法》多个条款都规定了公民的人格权，这些权利自《民法通则》颁布以来，便得到了民事立法的承认和规定，但一直缺乏具体的、系统的规定，尤其是《民法总则》对于人格权仅规定了三个条文，这对于人格权的保护是严重不足的。

第二，构建合宪性秩序（verfassungsmaessige Ordnung）。该秩序应当被理解为“在实质上和形式上都符合宪法的一般法秩序”，也就是在实质上和形式上都符合宪法的法律规范的总和。[64]合宪性秩序的要求本质上源自于宪法的最高效力和根本大法的地位。按照凯尔森的“规范效力层级理论”，宪法规范是最高效力层级的规范，任何其他规范都是从宪法规范中引导出来的，国家的宪法是国家的政治生活和社会生活中具有最高位阶的规范体系。只有所有的法律法规都符合宪法精神，这才能构建一个完整的宪法秩序。

立法要符合合宪性秩序，立法要符合宪法的意思，整个法秩序要向着合宪的方向调整，法律的立、改、废、释活动都应当向着合宪性转变。如果立法机关发现某项规定或制度不符合宪法，不能主张“恶法亦法”，而应立即予以修改、完善。立法活动要符合宪法，不仅只是“立”，其他的解释等也需要。例如，基于宪法对公民住宅自由的保护，刑法对于入室盗窃所施加的刑罚要比一般的盗窃更重，这就是刑罚对于合宪性秩序的构建。对此，民事立法也必须予以考虑。在民法上，为了贯彻宪法对于住宅的保护，应当强调对公民住宅隐私的保护，也要比一般场所隐私的保护更重要，并应当对这一合宪性秩序通过具体法律条文予以表达和构建。

第三，对基本权利不得随意限制。宪法是公民基本权利的根本保障，“权利是公权力止步的地方”，对国家和公民之间的关系进行划分，有利于防止公权力对公民权利的侵犯和践踏。例如，物权法规定的征收、征用规则必须符合宪法有关规定的精神。又如，民法典应当通过积极确认各项人格权，并设置相关的保护规则，以实现宪法关于人格尊严保护的规定。从这一意义上说，宪法的精神、理念和具体规则应该成为法律的上位法依据，宪法具有积极形成法律规则的作用。按照王轶教授的观点，“没有足够充分且正当的理由，不得主张对民事主体的自由进行限制。该规则也对应着一项论证负担规则：针对特定价值判断问题，主张限制民事主体自由的讨论者，应承担论证自身价值取向正当性的责任。如果不能证明存在足够充分且正当的理由要求限制民事主体的自由，就应当确认并保障其自由”。[65]为了充分保护基本权利，还应当按照宪法精神严格规范公权，要真正把行政权关进制度的笼子中。

第四，设定公权应有宪法依据。法无授权不可为，宪法就是规范公权力的根本大法，是所有公权产生的本源，也是监督公权行使的根本依据。我国此次修宪专门设立了国家监察机关，表明国家相关公权机构的设置应当有宪法依据。例如，宪法确立了权力分工原则、监督原则、正当程序原则、基本权利保障原则等，这些宪法精神都对公权的设定与行使提出了要求。所以，可以说，宪法是关公权力的笼子，所有的公法，包括行政法等法律，在规范公权上都应当以宪法为基本依据。

为了保障法律充分符合宪法精神，既需要发挥宪法的积极引导功能，也要发挥宪法的消极控制功能。所谓积极引导功能，是指宪法所确立的基本原则和制度可以为各个层面的立法活动提供明确的价值和规则指引。而消极控制功能则目的在于保障法律规则不违反宪法，也就是说，宪法对法律的内容具有一种消极控制的作用，这也常被称为“不抵触”原则。对此，应当按照党的十九大报告所指出的，建立起合宪性审查机制，防止法律法规与宪法精神相抵触。

立法只有符合宪法精神，才能真正保障我们的每一部法律都成为良法。