法治：“关键少数”是关键
重庆的“打黑”行动从一开始就引起了社会的广泛关注，不少媒体大唱赞歌，我起初也认为这是为民除害，功德无量。但在这期间，我参加了最高人民法院的一次专家咨询会议，这次会议改变了我对这一事件的看法。在这次会上，已故的武汉大学法学院著名刑法学家马克昌教授正好坐在我旁边。他在开会前就对我说，他专门对重庆的“打黑”行动做过一些调研，在这次会上，他就拿出来一份写好的稿件，就“打黑”行动中的程序违法、违规抓捕和非法没收、查封、扣押甚至刑讯逼供等问题提出了质疑，建议最高人民法院予以干预。马老的介绍让我顿感震惊。我也对这位前辈的举动深感敬意。后来，随着重庆“打黑”事件中的内幕被逐渐披露和揭开，也在很大程度上印证了马老当时的发言。
马老的发言中有一句令我印象深刻的话，至今记忆犹新，他说，领导干部要带头讲法，人民群众才能自觉守法。在当时那种环境下，马老作为一名法学家，仍然能够顶着压力提出异议，守护正义，守护法治，为法学工作者树立了榜样。先生虽然已经驾鹤西去，但他留下的这句话始终萦绕在我的耳边。
重庆“打黑”事件也使我深刻地体会到，在中国，建设法治国家，作为“关键少数”的领导干部是关键。正如习近平总书记所说的，“全面推进依法治国，是一项长期而重大的历史任务，也必然是一场深刻的社会变革和历史变迁”。中国几千年的封建专制统治导致法治土壤十分薄弱，官本位思想、社会等级和特权观念盛行，尤其表现在一些领导干部的长官意识和特权思想严重，不少人认为，法律就是管老百姓的，就是治民的，管不着领导干部。韩非子就说，“治民无常，唯法为治”。（《韩非子·心度》）北宋包拯认为：“法令既行，纪律自正，则无不治之国，无不化之民。”这句话曾经被认为是强调法制的至理名言，但从这句话也可以看出，古代法律就是教化老百姓的，而不是管官吏的，这种思想在今天仍有一定的影响。再加上，中华人民共和国成立以后，计划经济时代的行政命令的工作方式，更多的不是法律至上而是权力至上，政府权力可以干预到社会生活的各个角落。有的领导干部随心所欲，践踏法治，或者把法治作为整治对手的工具。再加上监督机制不完善，导致一些地方的党政官员为所欲为，甚至无法无天。近几十年来的社会发展经验表明，大量滥用职权的官员的背后，都有缺乏权力监督这一通病。在中国，全面推进依法治国，需要领导干部率先垂范。
改革开放四十年来，中国的法治建设取得了巨大进步，但如果总结这四十年的成就，其实也不难看出，法治的每一次进步都与党和国家领导高度重视法治有密切的关系。从地方法治的进步更可以看出，凡是法治发展状况良好的地区，其党政领导也大多重视法治，率先作出表率，从而引导民众遵纪守法。可以说，在中国推行法治，不仅要靠民众信法守法，构建良好的法治文化，更重要的是作为“关键少数”的领导干部要带头遵纪守法，依法办事。中国的法治实践表明，规范老百姓的行为容易，但真正约束公权力并不容易。在实践中，普通公民间的人身财产纠纷，只要没有外来干预，法官大都能够作出公正的处理，但在公民的人身财产权利遭受公权力侵害的情形下，想要纠正公权力机关的不法行为就非常困难，而且在“民告官”的案件中，一些官员还想方设法去影响法院的判决，老百姓打赢官司很难。历史发展经验表明，领导干部尤其是“关键少数”领导干部在法治建设中发挥着尤为重要的作用，这些领导干部作为“关键少数”，对我国法治建设进程有着举足轻重的影响。要想向高水平的法治社会发展，就有必要发挥领导干部的“头雁效应”。
俗话说，榜样的力量是无穷的。只有领导干部带头遵纪守法，才能起到法治建设的示范效应，并让法治精神蔚然成风，对法治建设起到关键的推动作用。反之，如果领导干部缺乏法治意识，不守规矩，没有底线，那么，这样的官做得越大，对党和国家的危害也就越大，对法治建设的破坏作用也就越大。领导干部不知敬畏，不守底线，私欲泛滥，无法无天，不仅损害了法制的尊严，也严重损害了党的形象和威信。所以，领导干部始终要不放纵、不越轨、不逾矩。习近平同志多次强调领导干部要发挥“头雁效应”，在法治建设中，这种“头雁效应”就体现为带头遵法、守法、用法。
一是要带头尊法。在法治建设中，领导干部应当把尊法放在首位，这就是说，领导干部内心应当尊崇法治，信仰法治，牢固树立法治观念，把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、处理纠纷。习近平同志指出，“只有铭刻在人们心中的法治，才是真正牢不可破的法治。”这首先要求领导干部要将法治真正内化于心，形成一种思维方法。中国古代历来重视“以法为教，以吏为师”，在强调官吏对法制的推动作用外，也强调官吏应当带头尊法。所以，要求领导干部带头遵法、守法，本身就有“头雁”的示范效应，因此，应当按照习近平总书记所指出的，领导干部要做到“心中高悬法纪明镜，手中紧握法纪戒尺，知晓为官做事尺度”，“万事皆归于一，百度皆准于法”。
二是要带头守法。带头守法要求领导干部牢固树立一切权力来自于宪法、法律的理念，必须自觉接受人民群众的监督，行使权力必须严格依据法律规定的权限和程序。任何人都没有超越宪法和法律的特权和地位。在实践中，一些领导干部由于受封建社会官本位、特权思想的影响，习惯于以领导者自居，高高在上，以言代法、以权压法，甚至逐利违法、徇私枉法。有的领导干部把法律作为一种社会治理的工具，法律有用时就强调遵守法律，法律对自己不利时，就将其抛之脑后，想方设法钻法律空子，或者影响司法独立与公正。领导干部带头守法还必须充分尊重老百姓的权利，维护老百姓的利益。实践中出现的野蛮执法、暴力执法、漠视私权，在执法中擅自对行政相对人采取断水、断电停暖等极端措施，都是侵害老百姓私权的行为。尤其需要指出的是，领导干部作为法治建设的“关键少数”，应当坚决维护法律的权威，坚持制度面前人人平等，执行制度没有例外，党纪国法的红线不能逾越。法律不能成为橡皮泥、稻草人，领导干部应当牢固树立法律红线不可逾越、法律底线不可触碰的信念。任何人都不享有超越宪法、法律的特权。任何人违反宪法法律都要受到追究。
三是要带头用法。领导干部应该切实履行依法治国的责任，成为依法治国的重要组织者、推动者和实践者，这样才能把各项工作纳入法治化轨道。作为“关键少数”的领导干部，要在依法治国中起表率作用，必须带头遵纪守法、用法。首先，在遇到社会纠纷和矛盾时，应当依法处理，而不能使用法外手段消除矛盾和解决纠纷，更不能采用非法手段解决矛盾。其次，必须要牢固树立有法必依、执法必严、违法必究的理念。无论是政府决策，还是行使公权力，都要严格依法办事，只要法律没有修改，就必须严格按照法律执行，不能以各种理由、借口规避法律，甚至“闯法律红灯”。例如，某个企业家触犯了刑法，有的党政领导就下令将其公司的财产查封、扣押、“一锅端”，这种做法显然是不合法的，因为即便该企业家触犯刑法，也必须要区分公司的财产和股东的财产，区分触犯刑法的股东的财产与其他股东的财产，区分该触犯刑法的企业家的合法财产和非法财产，只有这样，才能真正落实《物权法》等法律的产权保护精神。最后，必须严格按照法定的程序办事，尤其是做出决策时要严格依照程序。程序是“看得见的正义”，按照程序办事，有利于防止暗箱操作。按程序办事，要求决策或裁判的程序是民主的，各方当事人能够平等对话，充分表达自己的诉求，决策的结果即便有误，也可以通过程序救济予以保障。这样也能够保证领导干部所作出的决策具有科学性和合理性。
为了保障作为“关键少数”的领导干部发挥“头雁效应”，必须从制度上予以完善。一方面，必须要加强对公权的制约。权力行使得好，就会造福人民，如果行使得不好，就会损害国家和人民的利益。权力必须有限，无限权力不可控，可控的只能是有限的权力，权力必须有边界，否则就会无所不为。授而不控，权力必然异化，权力失控，就必然滥用。应当按照习近平总书记讲的，将权力关进制度的笼子。要防止出现“牛栏关猫，来去自如”的现象，应当给民众以必要的知情权、表达权、参与权、批评权、监督权等。形成依规用权的自觉和习惯，不愿、不能、不敢逾规乱权。另一方面，必须加强问责制，对违法者应当严明违规责任。在实践中，公民违法之后，容易受到追究，而政府违法之后，则很难追究其法律责任。因此要严明违规责任。责任也是驯服权力的鞭子，权力一旦冲破制约的笼子，就必须依靠责任将其关进制度的笼子中。责任能够督促义务和职责的履行，让滥用权力者能够通过成本、效益的计算，感到得不偿失，从而自愿履行法定的义务和责任。老百姓违法，造成的损害其实是可控的、有限的，而政府一旦违法，公权肆意妄为，则造成的后果可能是大面积的、有重大负面影响的。党的十八届六中全会指出，要完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。党的十八大以来，全面从严治党，加强权力监督，就是要把监督制度化、法律化。依法治国与加强党的建设也是内在统一的，依法执政既要求党依据宪法和法律治国理政，也要求党依据党内法规管党、治党。从严治党关键在“严”，要害在“治”，这就需要强化法治意识、规则意识，依法规范权力的运行，加强对权力的监督。
法安天下、德润人心。我们必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。党员干部带头遵纪守法，社会公众普遍崇法尚德，将为落实“四个全面”战略布局创造良好的法治环境，共同推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。