二、国内研究文献综述
公共服务的供给是政府职能之一。有效的公共服务供给往往被视为政府“善治”的表现，但谁来提供、以何种方式提供就成了各家争论的焦点所在。从理论到实践的历程中可以看到，公共服务的供给主体正在不断改变，传统的单纯依靠政府供给的单一供给方式，已经或正在被充分挖掘市场与社会力量共同参与的多元化供给方式所取代，而且多元化的供给方式在不同国家也正在朝不同的方向发展。
国内学者在全面梳理公共服务供给现状的基础上，对其提供机制和方式等问题进行了分析。许晓龙通过对CNKI中关于公共服务文章的检索发现，2002—2012年，篇名包括“公共服务”一词的论文有7100篇，篇名包含“公共服务供给”的论文有338篇。包含“公共服务市场化”的论文有196篇，篇名包含“公共服务社会化”的论文有34篇，篇名中包含“公共服务多元化”的论文有10篇。通过中国期刊网优秀博硕论文数据库的检索，2002—2012年，题名包含“公共服务”和“公共服务供给”的硕博论文共1016篇。[20]这显示出学术界越来越重视对公共服务相关领域的研究。虽有如此众多的关于公共服务的文章，但“公共服务供给”方面的专著极少。
（一）公共服务供给主体结构研究
国内学者对于政府提供公共服务这一议题，多是从履行公共管理职能、建设服务型政府、完善公共服务体制等角度谈论政府在供给中的主导作用。从服务型政府方面来看，李军鹏认为公共服务型政府有这样的特征：（l）政府的主要职责是实现和保障社会公正；（2）政府的作用集中于公共服务；（3）政府代表着公共利益；（4）政府权力有限；（5）法治政府。公共服务型政府就是满足社会公共需求，提供充足的公共产品和公共服务的现代政府就是服务型政府。[21]廖晓明、黄毅峰则是从公共服务供给体制角度来谈，他认为政府公共服务体制的创新主要影响因子有现代公共服务理念、公务员素质和服务能力等因素。政府必须掌握公共服务供给的规划决策权，做好公共服务供给的宏观调控，要加强审查、监督、绩效评估。[22]杨雪冬则从职能角度谈及政府提供公共服务的问题。他指出：改善公共服务，需从两方面入手，一是社会取向，提高社会经济文化诸领域的自治能力，鼓励它们承担、参与和监督公共事务管理；二是政府取向，即通过提高政府自身的公共管理能力，及时有效地回应社会需求。[23]
金晓伟谈到公共产品供给时，选择了农村这一领域来研究，从政府供给制度来谈此问题。他指出，农村公共服务供给中存在的主要矛盾是供给严重不足与供给过剩同时并存，这一结构性矛盾的存在有其深刻的制度根源，解决其供求失衡的关键在于构建基于需求导向的农村公共服务供给机制，以求最终达成农村公共服务的供求均衡，实现农村经济社会的可持续发展。[24]徐勇、项继权也是从农村公共服务供给来谈，分析了国家治理战略与农村公共服务供给机制的嬗变，通过历史考察认为，农村公共服务供给与管理服从服务于国家的治理战略，农村公共服务供给机制受制于国家治理战略的制约与影响。[25]从完善公共服务体制的角度出发，刘厚金分析了政府在公共服务供给中的主导作用，同时指出：在公共服务体制运作的过程中，政府是责无旁贷的主导者，国家必须从构建公共服务的制度环境、建立公共财政体制、推行公共服务均等化等方面完善公共服务体制，让生活在其中的公民获得基本的依赖感、可靠感和安全感。[26]
市场供给论的主要理论来源于西方，诸如公共选择理论、产权理论、委托代理理论等，西方的实践活动也给发展中国家带来了新的思想波澜，如在萨瓦斯的民营化观念下的相关运动，还有以奥斯本等为政府顾问的美国改革政府运动，英国的私有化改革等。国内在吸收西方相关理论的同时，主要从公共服务市场化的内涵、公共服务市场化改革的方式、市场化优劣和路径选择、政府职能转变等方面对市场提供公共物品和服务进行了研究。
就公共服务市场化的保证与原则而言，李艳霞提出公共服务市场化的条件：一是成熟化的市场经济，二是民主化的公共决策，三为政府行为法制化，四是成熟有效的技术支持；同时在实践中坚持公平、服务和多中心原则。[27]句华从公共服务市场化的含义出发，做了如下表述：一为理念认同；二为市场价值的肯定；三是市场纪律及激励的约束；四是市场机制的引入；五是市场技能的借鉴；六是市场主体的介入；七是市场资源的利用。[28]李向京、廖进中及赖明勇则从理论渊源处寻得支撑点，认为公共选择理论、委托—代理理论、产权理论为公共服务市场化提供了理论依据，找到了公共服务市场化的路径。他们指出，推动公共服务市场化，要寻找合理的途径将公共企业成功出售、要充分发挥竞争机制和激励机制的作用。[29]参照西方的市场化、民营化运动，邵峰指出了公共服务市场化改革的几种方式：部分国有事业私有化、业务合同出租、公共服务社区化、建立公私伙伴关系、服务承诺制、引入价格机制、使用者付费制度、内部合同式管理等。[30]童伟则希望效仿西方实践，通过合同出租、业务分担、共同生产或解除管制等方式转交给私营公司或者其他社会法人团体，由这些团体按照“成本—效益”最优方式为公民提供公共服务，将购买者与生产者分离。[31]蒋云根从我国公共服务市场化面临的种种困难（制度安排缺失、社会整合乏力、思想观念滞后等）出发，指出应该完善市场化制度建构，发挥政府的主导作用。[32]
公共服务社会化供给论早期研究认为，非营利组织参与社区公共服务供给的主要方式有：志愿服务、无偿捐助及不以营利为目的的收费服务。然而，这些方式一直受非营利组织的生存压力、政府与非营利组织之间的权力制衡和市场活动的冲击所困扰。在我国现阶段，非营利组织在参与社区公共服务供给时除了独立运作外，还会寻求与多方主体合作，如政府、企业等。基于对国内有关非营利组织参与社区公共服务供给方式的现有文献进行整理，将其供给方式分为三种：非营利组织与政府合作、与企业合作、独立供给。
类型一：非营利组织与政府合作供给
关于非营利组织在参与社区公共服务供给过程中与政府合作供给的方式，主要有以下几种：（1）公共服务社区化。贾先文认为，应以社区为平台，利用社区社会资本，通过社区居民广泛参与，构建以社区为中心、各个流程首尾呼应多元化参与的农村公共服务社区化运作机制，不断回应居民的需求，减少交易成本、提高供给效率。[33]（2）非营利组织与政府签订承包合同。龙献忠提出了项目支持体系，即以政府采购制度为基础，把政府的项目通过招标的方式，交给非营利组织去执行，政府购买非营利组织的服务。政府通过招标签订承包合同以实现在某一公共服务领域的相互合作。[34]（3）公共服务的凭单制。王莹莹等人谈到了这一点，政府部门给有关消费者发放某种服务的服务券，消费者凭服务券到相关的非营利组织处进行消费，然后政府用现金收回服务券。其目的是让有关部门为争取消费者手中的服务券而展开竞争，通过给消费者“用脚投票”的机会，促进公共服务水平和质量的提高。使用凭单制的公共服务的成本都是由政府来承担，非营利组织只是负责生产服务。[35]
类型二：非营利组织与企业合作供给
关于这个领域，国内学者多是引用国外学者的观点，如引用赫兹琳杰《非营利组织管理》一书中的观点，归纳了非营利组织与营利性企业建立协作关系来从事公益事业的四种形式：（1）核发许可证；（2）与交易关联的公益推广活动；（3）共同主题营销；（4）企业对非营利组织进行公益性捐赠。
类型三：非营利组织独立供给
要维持机构自身独立运作，就需要有自身的资金来源，因此，非营利组织往往通过收会费、服务收费、接受私人捐赠等形式筹集资金，依靠自身力量提供各种形式的公共事务，丁元竹指出，我国仅有3.7%的组织供给是完全有偿的服务，有39.5%的组织提供一定补偿的服务项目（来补偿经费不足），其余非营利组织参与几乎是无偿供给。[36]
公共服务供给的市场化与社会化实际上都隐含着供给主体的多元化，单一供给主体无法解决所有问题。对于供给主体多元化的研究，当前的重点在于多元供给主体之间分工与合作的关系。对多元供给主体的研究，主要有下几种观点：
一是以界定政府责任边界为前提，将政府责任界在纠正市场失灵、维护社会公平的公共服务领域内。但政府可以在组织、监管、协调的前提下吸引、利用其他供给主体共同参与公共服务的供给，比如可以利用命令、企业化、社会化、市场化等方式，以政府为主其他供给主体为辅来共同供给公共服务。
二是以对供给主体性质与公共服务性质的分析为基础，特定性质的公共服务与特定供给机制相匹配，从而实现公共服务供给效率达到最优。政府可以提供普遍义务性服务，市场可以提供差异性服务，而社会力量则可以提供公益性与志愿性服务。
当前，多元供给主体之间合作关系呈现出网络状。对合作网络的认识主要集中于两点：一是对合作网络重要性的论述，认为供给主体之间的合作网络已经成为公共服务传递的普遍机制。二是对公共服务供给网络化特征的分析以及对供给网络的构建与治理的探讨，基本认同供给网络是主体之间基于合作、交易与互惠的目的而建立起来的长期的合作关系，这种关系在各主体之间的互动中不断演变。至于合作网络的构建，有人认为，政府在公共服务中垄断了权威与资源配置权，可以利用自上而下的命令与自下而上的互动形成网络。这种网络的治理，一是靠权威，二是靠协商合作实现共同治理。从本质上讲，对公共服务供给主体之间分工与合作关系的研究并不是在探索一种新的供给模式，而是在寻找多元供给主体之间新型的互动秩序。这种互动秩序表明：第一，各供给主体之间权力的分立与共享重新调整了主体的权属关系，使供给主体之间的界限发生了变化。第二，网络的形成使得各主体之间的互动反映了协商、沟通与建立伙伴关系的重要性，合作网络的存在和发展依赖于资源的共有、共享与共治。第三，分工与合作促进了社会与组织自治的形成和发展。
（二）公共服务供给能力的理论建构探讨
马庆珏、李军鹏等学者从公共服务本身的性质、供给范围和政府职能等不同的角度给出了不同的定义。其中，马庆珏将公共服务定义为由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。关于公共服务的分类，有不同的标准和价值取向。李军鹏对公共服务的概念作了新的解释，“根据公共服务的水平，可以将公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务两类”。公共服务作为政府的职能，主要是为公民提供公共产品及服务。政府是公共服务供给的主体，具有权威地位。公共服务有其自身的属性，公民享有公共服务的权力。[37]娄成武、尹涛则认为，公共服务是公共产品的一个方面，只是供给形式不同，主要是从经济学领域对其进行特征分析。[38]
公共服务的理论建构是众多学者关注的热点。学者陈振明率先提出公共服务的理论化问题。他引入了西方公共服务理论，并将西方理论运用到我国行政管理体制改革的实践中。[39]张立荣以区域、省份、层级、性别、学历、职位及政治面貌作为控制变量，从对服务型政府的认识、政府价值取向、政府职能、府际关系、公共财政、公共服务需求、公共服务决策、公共服务供给、公共服务监督、公共服务绩效评估等层面分析我国公共服务体系的现状及公众对公共服务需求的程度。[40]姜晓萍总结了改革开放以来中国公共服务发展的成就，指出了其存在的问题，并对其体制、机制障碍进行了剖析，在此基础上提出了深化公共服务体制改革，加快公共财政体制改革，完善城乡公共服务体系，提升公共服务绩效，创新公共服务供给方式，构建多元主体协同治理格局等对策建议。[41]中国地方政府职能在经历转型期的职能转变后，将进入一个弱化经济职能，把建设、经营和管制地方性基础设施等公共服务性职能作为主要职能的新阶段。学者们对当前地方政府公共服务职能的内容、实现模式及目标等方面都做了比较深入的研究，一致认为地方政府目前应不断强化公共服务职能。刘熙瑞等提出了“服务型政府”的理念，服务型政府是在以人为本的科学发展观指导之下的，即在国家法定程序规划之下的，按照人民的意志建立起来的，本着为人民服务的伟大宗旨的责任型政府。由此可见，政府由管制型向公共服务型转变是我国社会发展的必然趋势。[42]
（三）公共服务供给机制研究
关于公共服务供给机制，主要存在三种：政府供给、市场供给及第三部门供给。第一种情况在发展中国家比较普遍。在西方发达国家，由于公民社会化程度较高，公共服务多由社会自治组织来提供，公共服务职能也是政府的主要和首要职能。国内学者关于公共服务供给机制的研究重点集中在对我国传统公共服务供给模式的批判和公共服务供给的市场化改革上，认为传统单一的公共服务供给模式不能满足社会需求，应构建一主多辅和多中心治理的公共服务供给模式。田永贤主要从理论上探讨了构建我国公共服务供给的组织间合作网络模式的可行性。[43]李砚忠重点就多重竞争模式与我国公共服务体制改革的路径进行了探讨，认为我国的公共服务体制改革要实现政府和社会间的非零和博弈，就必须大力发展政府以外的公共服务主体，实现一种形式多样、和谐竞争的多重供给局面。[44]陈振明教授提出了公共服务的合作机制。他指出，随着理论的发展，实践过程中出现的政府失灵现象及市场失灵现象已经影响到了公共服务的有效供给，不能单靠一个主体的力量，这不仅会造成公共服务供给方面的失衡问题，也会导致政府公信力的丧失。随着西方治理理论的发展，公共服务供给合作化模式成为大趋势，各个供给主体各有优势也各有缺点，只要发挥其各自作用，形成多元主体合作供给模式，就不仅可以解决目前公共服务供给中存在的问题，也能有效提高公共服务供给效率。[45]
随着人们利益需求的多样化，地方政府的公共服务能力受到了现实的严峻考验。学者们虽然对如何加强地方政府公共服务能力建设方面有不同的观点，但都主张利用社会和市场力量提高公共服务的供给效率，具体举措包括：政府业务合同出租、以私补公，打破政府垄断、建立政府与私营部门的伙伴关系及公共服务社区化（鼓励各社区建立公益事业，如养老院、残疾人福利中心等，政府机构如社会工作部门出面组织邻里互助、街道联防等，以改进社会服务或控制犯罪活动）。此外，地方政府还应积极培育非政府组织和社会自治组织，加强监管、完善公共财政体制及绩效管理体制，全方位提高地方政府的公共服务能力建设。
（四）地方政府公共服务供给能力的具体领域研究
目前国内学者关于农村社会保障的研究较多，尤其是2007年我国在全国范围内试点农村低保制度后，关于不同角度农村社会保障的研究涌现出来。根据对大量期刊、著作、相关硕博论文的梳理，研究发现：关于当前我国农村社会保障体系构建和社会保障制度建设的研究较多，而且从内容上看，大都是围绕如何建立和完善农村居民最低生活保障、农村养老保险和新型农村合作医疗三项制度展开的。在农村社会保障体系中，关于农村养老保险的研究最多，而且形成的理论成果相对较深入、丰富。从研究角度看，既有基于国外经验启示的视角，又有基于农村实地局部区域调查视角的研究；既有针对全国范围宏观农村社会保障制度的研究，又有局部省区、市县区域微观领域农村社会保障问题的探索。从研究方法上看，既有实证分析，又有规范分析，以实证分析居多。
刘书鹤认为，农村社会保障发展滞后的根本原因是政府财政支出方面的失误。[46]杜瑞涛等认为，“公共财政制度的建立意味着公共支出由重视经济领域转向社会公共服务尤其是对教育、公共卫生和社会保障的支出；公共财政制度的建立，将为农村提供更多的公共物品，将为农村社会保障制度的建设提供一定的财力支持”[47]。翁晓松研究认为，我国政府，尤其是中央政府必须增加公共财政对新农合的投入，这是政府义不容辞的责任，也任重而道远。[48]魏薇认为国家财政对社会保障支出水平低，对农村社会保障投入更显不足。[49]邵华杰指出“农村低保制度作为满足农民最低生活需求的公共产品，不仅是维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要，也是政府应当承担的义务”[50]。“只要政府财政投入，在农村建立起医疗方面的基本保障是可以且必需的。”[51]农民对整个国家经济发展所做贡献与社会保障在农村的缺失是极不相称的，因此，政府必须要有所作为，尽快完善农民的社会保障，实现与城镇居民一样的国民待遇。[52]钱亚仙分析认为，在现行干部任命考核机制下，基层干部由上级任命，干部考核重视经济发展、财政收入、招商引资等经济指标，忽视农村社会保障问题等社会指标，因而，现在地方政府缺乏建立农村社会保障制度的动力，没有把规范和提高社保待遇看作自己的责任和百姓的权利。[53]卞燕认为在建立和完善农村社会保障体系过程中，必须加大公共财政的支持力度，并注意处理收与支、缺位和越位、受益与效益的关系。[54]杜广庆等针对当前我国农村社会保障的现状，指出了基层政府在农村社会保障制度建设中的职责：通过宣传，增强农民保障意识；发展农村经济，增加农民收入；发展区域经济，加大财力支持；进行制度与机构创新；加强农村社保基金的管理。[55]郑军等对经济增长方式通过影响GDP收入分配比重大小，对农村社会保障制度建设过程中政府财政责任大小的作用机制进行了分析，指出粗放型经济增长方式必然导致政府财政责任在农村社保建设中的缺位，而集约型增长方式有助于政府财政责任在农村社保建设中的回归。并通过经济增长方式对政府财政责任影响的国际比较分析，指出我国在经济增长方式转变过程中，对农村社会保障制度建设所承担的财政责任必然会逐渐增大。[56]于凌云等通过预测分析认为，我国从2010年开始通过政府财政支持全面落实覆盖全国的农村社会保障制度不会对国家财政造成额外的经济负担。总的来说，以上学者都认为政府财政在我国农村社会保障体系建设中担负着极其重要的职责。[57]
近年来，对中国农村基础教育研究很多，大多文献集中在“以县为主”的教育管理体制、税费改革等方面，从经济学、教育学等层面进行分析研究，认为是制度安排的不合理导致了农村基础教育问题的出现。
胡延品从政府权力的配置上探讨农村教育供给问题的症结。胡延品认为各级政府间财权与事权划分不对称对当前义务教育投资体制产生了影响：一方面事权沉重、收入来源不足和财力弱化的县级政府，对义务教育投资随意化。另一方面也致使农村义务教育经费投入短缺问题得不到缓解。[58]王献玲也持相似观点，认为县级财政状况如此不佳，却要承担农村基础教育投入的重任；而中央和省级政府掌握了国家主要财力，但基本摆脱了义务教育经费的责任，这种政府间财力与义务教育事权责任的不对称，是农村基础教育经费短缺的重要制度原因。[59]
郭建如等学者则从制度经济学的视角分析了税费改革后义务教育财政体制存在问题的根源。郭建如认为农村税费改革启动后逐步免除农业税，这一惠农政策本意是减轻农民在基础教育支出上的经济负担，但实践中却引起了农村义务教育财政体制问题的爆发。姜立刚[60]也同样认为，在农村税费改革过程中，由于乡镇的财力大减，义务教育的资金缺口更大，于是出现了一个两难选择：要减轻农民负担，就要取消教育集资，但真若如此则使义务教育经费来源不足，难以维持正常的教育活动；但反之，农民的负担则难以减轻。郭建如认为现行的农村义务教育“以县为主”的体制，不能解决总量短缺的问题。[61]
张超通过构造关于财政分权与基础教育投入的固定效应模型和动态面板模型，并使用省级面板数据进行实证研究发现，财政收入分权和支出分权对基础教育的供给的影响模式迥异：支出分权有利于地区基础教育投入水平的提高，收入分权则对地区基础教育有显著的抑制作用。同时，模型还解释了经济发展水平和地区人口结构对基础教育投入的重要影响。[62]
成钢、萧今利用BOCD项目库中1994—2001年江西省县级面板数据进行实证检验，从财政分权与转移支付视角讨论了省内财政制度安排对基础教育供给的影响，发现省以下财政收入分权和支出分权不利于县级基础教育的投入，分权导致地方福利损失；转移支付总体影响不明显，但税收返还显著正向增加基础教育供给。由此得出的政策含义是对基础教育的供给应当实行适当的集权，省级政府应该成为基础教育最主要的教育财政责任承担者。通过上收基础教育事权，尽可能保证基础教育经费投入的稳定来源，减弱县区基层政府义务教育经费的短缺程度。有必要对财政转移支付制度进行一定系统的改革，增强地方财政收入的稳定性。[63]
在我国，学术界对基础设施的研究起步较晚。改革开放前，受计划经济体制的影响，政府基本上是全社会投资的唯一主体，但随着基础设施对我国国民经济瓶颈制约的加剧，我国学者开始关注基础设施的相关研究。国内学者对基础设施的研究始于20世纪80年代初期，国外关于基础设施的理论和实践开始逐步被我国学者所认识。
关于基础设施与政府干预的研究，王艳萍认为，在市场经济条件下，政府干预市场的范围应该定在“市场失灵”领域。政府干预的范围确定以后，需要进一步确定哪些公共物品或服务由财政提供，哪些由市场提供，衡量原则主要依成本和效率原则分析确定。对于高速公路、铁路、飞机场、港口等交通基础设施，她认为国外政府参股建设的经验值得我国借鉴。[64]肖兴志指出，一方面要取消或彻底改造计划经济体制下的行政管理体制，另一方面是对有经济合理性的垄断性行业，建立比较完善的政府管制制度。他认为政府管制至少包括市场准入、价格、质量标准三项主要内容。[65]秦虹就城市公用事业“为什么要市场化”进行了论述，并提出推行我国城市公用行业市场化的主要原因是“政府财政能力限制了市政公用事业的投资和发展”[66]。霍衍杰提出，我国政府应该采取具体措施推进城市基础设施经营主体企业化，投资主体多元化，价格形成市场化和市场监管法制化。[67]此外，中国（海南）改革发展研究院、国家发展和改革委员会宏观经济研究院、国务院发展研究中心、天则经济研究所等机构还对城市基础设施行业的体制改革、宏观政策、政府管制等相关问题进行了研究。
关于医疗卫生事业的供给研究，陈东、程建英利用随机生产边界模型的方法对2000—2009年我国31个省、自治区和直辖市的农村医疗卫生政府效率进行估算，结果发现，从全国情形看，随着我国各级政府对农村医疗卫生投入的增加，我国农村医疗卫生的整体供给效率也在逐年提高；从分地区情形看，东部地区农村医疗卫生的供给效率基本保持不变，而中西部地区的供给效率则随着投入的增加而递增；从分省份情形看，各省、自治区和直辖市农村医疗卫生的供给效率差别很大，东部和中部地区明显高于西部地区。究其原因，政府农村医疗卫生投入、经济发展水平和人力资本水平等因素会对我国农村医疗卫生的供给效率及其地区差异产生较为显著的影响。[68]
（五）地方政府公共服务供给能力的影响因素研究
公共服务供给是受多种因素影响的，而其中，财政分权是一项基础性的制度安排，多数学者认为财政分权是导致我国公共服务不足的主要原因。
关于财政分权理论的研究最初是源于地方公共品供应，无论是传统的TOM理论还是第二代财政分权理论，它们一致认为财政分权的合理性在于公共服务供给的有效性，由于“用手投票”与“用脚投票”机制的存在，地方政府不仅拥有当地选民偏好和公共物品提供成本的信息优势，而且居民可以根据自己的偏好来选择不同的地方政府，这样就可以促使地方政府在提供公共服务方面展开有效竞争。但是，近年来，随着财政分权理论研究的深入，财政分权所导致的诸多负面影响引起了学术界的关注，尤其是在发展中国家，由于制度原因，财政分权对于公共服务的积极效应并没有得到实践回应。在我国的财政分权理论研究中，过去的研究基本集中于讨论分权是否有利于经济增长的议题，而最近几年来，财政分权与公共服务间的关系逐渐得到重视并就具体的公共服务项目展开研究。
乔宝云等分析了1978年以来的财政分权改革与中国小学义务教育供给，研究发现财政分权并没有增加小学义务教育的有效供给。[69]刘长生等的研究结果表明提高财政分权度总体上有利于提高我国义务教育的提供效率，但区域之间存在较大差异。[70]平新乔等考察了财政分权背景下财政激励对地方公共品的供给满足当地真实需要的敏感度的影响，认为财政分权的背景下财政激励导致了所谓公共支出的“偏差”，这样的偏差不仅出现在预算内支出结构和预算外支出结构之内，而且出现在预算内和预算外支出之间。[71]李齐云等使用1997—2006年中国省级面板数据检验财政分权和转移支付对中国公共卫生服务均等化的影响，发现财政分权加剧了地区间人均预算卫生经费支出和每万人拥有医院卫生院床位数的差距。[72]我国财政分权与公共服务间的促进或抑制关系主要在于激励合约安排，财政分权是一种制度性工具，可以限制政府部门获取和分配政策租金的权力，也会引发严重的无效地方政府竞争。从当前的研究来看，很多研究成果显示了财政分权的负面效应。周黎安认为分权使得地方政府为经济发展展开竞争[73]，其最终结果使得在公共服务供给上导致了群分效应与效率损失[74]。
肖建华采用实证分析方法，使用我国30个省、自治区和直辖市1994—2008年面板数据对财政分权与基本公共服务供给间关系进行分析发现，财政分权与居民公共服务间正向关系没有得到验证，这说明我国的财政分权仅是在支出形式上作了简单的处理，而没有建立与分权制相匹配的地方政府独立财权，地方上更多的支出只不过是从中央下移至地方政府。[75]
林万龙利用实地调研资料，对乡、县及省级以上财政对农村公共服务的供给能力进行了分析。研究结果表明，乡级财政主要维持乡镇行政机构的运转，县级财政保障了公共服务机构的运转并提供日常的公共服务需要，而农村中的公共服务则主要依赖于省级以上财政，农村公共服务供给能力的过度上移，不利于供给效率的提高。因此他认为，为了加强政府支持“三农”的力度，增加投入固然非常重要，适当增强省级以下政府的财权，提高省级以下财政支持“三农”的能力，也是非常重要的。[76]
安体富也认为公共服务供给不足在于财政体制上的问题，即基层政府的财力与事权不相匹配。目前，我国大多数公共服务的事权由县乡两级基层财政来承担，如公共卫生、义务教育、社会保障和福利救济等支出都由基层财政负担。但从财权和财力来看，基层政府因为没有税收立法权，税源少而窄，其掌控的财政收入极为有限，因此转移支付无法真正做到位。[77]
官永彬基于中国转型时期财政分权与地方政府财政竞争的视角，研究地方政府间财政能力的区域差异进而探寻出公共服务供给差距的形成机制。中国式财政分权体制具有经济分权和政治集权的二元结构特征，赋予了地方政府特有的双重激励即财政激励和政治激励，共同促使地方政府推进本地区经济增长以获取潜在的经济利益和政治利益。当前，正是中国式分权体制提供的双重激励所诱发出的地方政府间的过度竞争，在转型中的中国引发了区域之间供给能力的差异进而导致公共服务供给的区域差距。从根本上化解上述问题，关键是变革激励与约束地方政府竞争行为的制度安排，其中最为重要的就是变革支撑中国式财政分权体制的基础制度，亦即重塑公共财政制度，建设公共服务型政府，构造以均等化为导向的转移支付制度等，提升经济欠发达地区的财政能力，从制度层面营造地方政府间协调有序的竞争秩序。[78]
除了财政体制的影响，也有学者从其他角度分析了地方公共服务供给能力的制约因素。孙建、张永华从新制度经济学的角度出发，认为计划经济时期公共服务制度的惯性影响和现行公共服务制度的不完善共同造成了目前我国公共服务供给的低效率，主要体现在以下几个方面：法律制度不完善（实体法过于抽象、程序法不全面）、供给制度不健全（决策机制不健全、分工范围不明晰）、实施机制不完善（公共财政制度、评价制度、监督制度不健全）。[79]
丁远认为，除了我国财政制度存在很大的问题之外，我国目前现行的配套制度在理论上存在很大的缺漏，在实践过程中，也存在理论与实践不相符的现象。（1）我国地方政府在收集信息过程中存在很多的问题。一是政府收集信息存在不对称、不准确现象。二是公民参与渠道不通畅。（2）地方政府在服务生产过程中存在失灵现象。一是地方政府有扩大公共服务生产规模的倾向，但具有长期效益的公共服务生产不足。二是地方政府公共服务生产效率低下。（3）我国公共绩效评估制度存在一系列的问题：一是地方政府官员的认识不足，二是政府职能界定不清，三是公共绩效评估主体单一化，四是评估技术上的缺陷。[80]
（六）地方公共服务供给能力的改善路径研究
而对于如何提高公共服务供给水平，不同的学者也从不同的专业角度对其进行了深刻的研究。公共服务从经济学的角度而言即是公共产品，如李成威[81]、孙开[82]从经济学、财政学的角度研究如何对公共服务的需求进行衡量从而确定需提供的公共服务数量及质量。
我国其他学者大多数是从财政体制角度来研究如何实现公共服务的均等化和解决总量缺失问题。其中，傅道忠从财政的角度对公共服务的均等化问题进行了讨论，指出要最终实现基本公共服务均等化的目的，必须形成以公共服务为导向的财政支出结构。同时，要以基本公共服务的均等化为重点目标，以规范央地财政分配关系为条件，通过优化转移财政支付结构，加大其转移支付力度，创造公共服务参与主体多元化、丰富化的社会环境和条件。[83]
金人庆认为，财政必须积极发挥作用，做到实现名副其实的公共价值和有效承担其应有义务。一要调整财政支出方向与结构，使更多财政资金涌入公共服务所覆盖的范围。二要进一步理清中央和地方的关系，明确两者事权范围大小，建立健全财权事权相对等的财税体制。三要完善省级以下地方政府的财政管理体制，增强直接与公共服务相对接的基层政府公共服务供给能力。四要是逐渐加大国家财政投资与国民经济占比规模，有效增强公共产品供给的经济能力。[84]
杨国栋认为，地方政府公共服务供给能力提升的核心前提是要实现地方政府职能重心的位移，切实将地方政府职能重心转移到公共服务上来，然后从地方政府自身和外在保障两个方面去寻找实践通道。政府自身方面包括：第一，引导、规范和发展有责任的市场主体，在政府与市场关系调整中提高地方政府公共服务供给能力。第二，培育公民社会，向“第三部门”和公民自治组织授权，在政府与社会关系重构中发展地方政府公共服务供给能力。第三，推行政务公开制度，在政府透明运作中展示地方政府公共服务供给能力。第四，创新公共服务绩效评估机制，在强化多元监督中检验地方政府公共服务供给能力。外部保障因素包括：公共财政体制的完善、公民社会的崛起和市场环境的成熟。[85]