第三节　国外城市政治理论的形成与发展线索

城市政治理论的形成与发展，是人类社会发展到一定阶段的内在需要和历史成就，同时也是政治学发展到一定阶段理性思考和理论自觉的必然产物。古往今来，世界各地，每个城市都有自己的政治生活，也就不可避免地会形成冲突、合作、增长、抗争等形形色色的城市政治问题。人类的历史发展到近现代，随着工业化、城市化、民主化、全球化进程的推进和扩散，城市政治问题变得越来越突出。自20世纪后半叶以来，一些发达国家已经开始从后工业时代的角度审问和反思现代城市政治问题了。但直到21世纪，许多发展中国家仍然面临着悬而未决的工业化的城市治理难题。此外，在全球化的今天，国家间的竞争逐渐下移到地区直至大城市和中心城市之间的竞争，错综复杂的政治问题以及治理需求困扰着各个地区乃至整个世界的稳定和整个人类的可持续发展。因此，加强对城市政治生活、城市政治问题和其他城市政治现象的研究的必要性和紧迫性显得越来越突出。

应当承认，西方发达国家较早完成了工业化、现代化和城市化的历史任务，与城市化进程同步，西方国家特别是美国的城市政治理论也很早就成为政治学领域的一个重要分支领域，而且伴随着20世纪以来西方政治学发展嬗变的全过程。严格地说，西方政治学最初的研究正是始于对城市社会政治问题的关注，特别是战后行为主义政治学的繁荣昌盛更是离不开对城市社会政治问题的观察描述和分析解释，政治学中的许多重大理论和方法问题都与城市政治有关，当时的多元主义和精英主义之争就是一例。因此，在某种程度上可以说，城市政治理论就是20世纪50年代到70年代美国政治学领域中的显学。[21]自20世纪50年代以来，国外特别是以美国为代表的城市政治理论一般遵循政治经济学的研究路径，大体上可以划分为传统改革派、公共选择派和新区域主义理论。而具体的学科划分和研究范式则广泛涉及价值、制度乃至政策过程这一从宏观、中观到微观的演化。经过50多年的学科发展，城市政治理论领域依次经历了社区权力论、机器政治论、增长联盟论、城市政制论、多中心治理理论、新区域主义理论范式的交替流行。

社区权力理论研究受到战后行为主义政治学的刺激，兴起并活跃于20世纪50、60年代，分为多元论和精英论两派。社区权力研究的主要意义在于为城市政治经济研究提供了论坛与舞台，通过对多元主义与精英主义的辩论研究，奠定了后来政治经济学研究的新范式。由于新马克思主义与新韦伯学派的兴起，部分社区权力结构理论的研究者转向了体制机制和政策过程的研究，20世纪70年代的城市增长机器理论与20世纪80年代的城市政制理论前后相继，为城市政治理论确立了学科上的可靠性。先是1981年出版的保罗·彼得森的《城市的极限》，继而是1989年出版的克拉伦斯·斯通的《政制政治》，成为80年代直至90年代城市政治理论复兴、承先启后的里程碑式的著作。[22]

20世纪90年代以来，除了零星的著作问世之外，美国城市政治理论作为一个学科开始出现衰落的趋势，究其原因大体有三：其一，城市政治研究的问题开始与主流政治学研究脱节；其二，城市政治的研究方法主要是定性的个案研究法，而主流的政治学研究方法逐渐倾向定量的比较研究法，特别是城市政治的学者很少使用政治学主流的理性选择方法；其三，由于城市化发展的成熟和治理水平的高度发展，作为研究对象本身的城市的重要性下降，相关问题也不再是美国研究的焦点。[23]与美国形成鲜明对比的是，欧洲的城市经验勾勒了极为不同的政治图景。在欧洲，政治动员的水平要高于美国，地方当局相对更有话语权，政治话语受到意识形态的影响程度也高于美国。因此，城市政治并没有遭遇像美国那样的衰落，而是始终是政治学学科内非常具有活力的二级学科。此外，在美国居于主流的理性选择学派在英国则很少应用于城市政治的研究，而社会学制度主义则流行于英国。

进入21世纪以来，在本体论、方法论和认识论三个层次上的追问，令城市政治理论得到了全方位的复兴，“新城市政治学”开始在政治科学领域脱颖而出。其一，本体论的追问。在全球化的背景下重新审视和思考了城市的边界和空间问题，即所谓的“重新领土化”和“重新尺度化”。长期以来，国家理论研究者都在强调现代世界中政治权力的领土问题。在威斯特伐利亚式的地缘政治秩序中，国家被认为是由自我封闭、延伸且相互排他的领土空间构成，这些空间将内部的政治秩序和公民资格的领土与外部的国家间的暴力和无政府状态领土加以区分。虽然领土归属性是现代地缘政治组织的基本特征，但在主流的社会科学中，它却常被当作一种相对固定、毋庸置疑且无关宏旨的国家性来处理。大多数战后的社会科学家都把民族国家的领土视为被社会政治生活预先设定的自然环境。不过，伴随着全球化的争论和“后威斯特伐利亚”世界秩序的形成，上述这些根深蒂固的预设开始受到质疑和挑战。其二，方法论的追问。新制度主义和比较历史等研究方法的引入，回应了科学性的质疑，改变了城市政治理论方法的单一性问题。其三，认识论的追问。伴随着第三世界发展中国家城市化的快速发展，类似北京这样的发展中国家的大城市在全球经济发展的地位和竞争力日益提高，城市问题的主流开始出现了“南方转向”。这一认识论上的转向冲击了欧美中心论的偏见和西方霸权论的理论思维，同时也对西方城市政治理论的适用性进行了检验，有利于发展中国家找到适合自己国情的城市发展道路。[24]

此外，自20世纪90年代以来，伴随着经济全球化的深入展开，区域竞争力成为各国区域关注的焦点。同时，受到“治理”理论范式的影响，许多国家特别是欧美发达资本主义国家的城市政治实践开始逐渐转向城市治理。与传统的“统治”不同，治理强调国家与社会之间的互动，主张通过公私部门伙伴协作关系实现公共事业。从政治意义上来说，这意味着不是仅仅由公共部门来提供公共服务，公共部门可以在不同制度层面上协调包括私人部门、非政府组织以及各类参与者在内的公共行为者实现服务供给。从学术意义上来说，治理再次将关注的焦点从制度转向了过程，从政治和法律权威的实施转向了公共企业家精神以及公私伙伴关系。

在实践的推动和对传统改革派（又称“传统区域主义”）以及公共选择学派融合发展的基础上，城市治理领域内兴起了一股“新区域主义”思潮，认为在解决城市问题上应综合考虑竞争与合作、分权与集权、政府与市场等因素，才能有效实现治理大城市的目的。区域主义理论在美国的复兴源于：首先，联邦政府以财政援助为主要方式的城市全面规划无疾而终，中心城市的社会经济问题日益恶化；其次，发展区域经济是复苏国内经济、应对全球竞争的需要；最后，20世纪90年代的区域主义改革理论受到了同一时期政府改革理论的影响。城市治理的思路与政策主张，体现了80年代中后期兴起的新公共管理理论的核心思想，标志着城市政治向城市治理的范式转变。所谓“新区域主义”，就是要在城市政府、社区组织、企业组织及非营利组织等之间，通过合作和协力，建立一种城市治理的策略性伙伴关系。新区域主义在城市管理和大都市区治理上表现出五项不同于传统区域主义和公共选择派的特征：第一，在议程设定和资源动员上，强调从统治到治理。第二，在处理区域性的跨域问题方面，由单一部门主导转向跨部门参与，突出了效益倍增的协同作用。第三，强调协作优于协调。传统区域主义主要是强化政府的规划与协调功能，而随着区域治理的跨域性和复杂性不断增强，对合法性和动员力的强调使得公私各方行动者之间的协作逐渐超越了协调的功能。第四，强调过程优于结构。以协作治理为核心的新区域主义改变了静态地将过程视为资料分析和规划安排的传统视角，将过程视为发展出一套区域愿景和目标、塑造利害关系人共识及动员资源以达成目标的动态过程。第五，合作网络优于正式结构。对协作和过程的强调显示了新区域主义对网络组织而非正式结构的依赖。这种网络结构一般具备稳定的利益相关者核心，借助主体间的自组织方式进行协调。

21世纪仍将是城市的世纪。加快推进城市化进程、积极转变城市化发展模式、着力提高城市发展质量是21世纪的中国在迎接新的机遇和挑战的过程中促进城市发展的目标。因此，批判地继承和发展不同学科研究城市问题的概念、理论和方法，借鉴和吸收国外城市政治理论和治理的实践经验，结合我国的具体国情，形成具有中国特色的城市政治理论体系，将对我国的城市化进程具有较为重要的理论价值和现实意义。

本研究着力于系统性地将国外政治理论中涉及城市问题的代表性观点摘取、集中起来，对其进行条理化。因此，关于构建具有中国特色的城市政治理论，会在今后的研究中另外撰写一部著作加以讨论。