2.4　建立社会保障应急预案工作滞后，导致盲目应对

中国经济社会转型过程中，劳资群体性事件已成为影响社会稳定及构建和谐社会的重大障碍。从个体劳资争议到群体性劳资冲突事件，呈现“井喷式”发展趋势。人力资源和社会保障部发布的年度统计公报显示：2002年全国劳动争议仲裁委员会受理劳动争议案件为18.4万件，到2007年已达到50万件，2008年受劳动法实施和金融危机影响，案件激增至96.4万件，2009年后仍处于高位运行态势，争议案件比重上升较快，劳资冲突程度加剧，且群体性事件中的暴力性和非理性成分增加，暴露出我国政府社会管理失灵、企业社会责任缺失和工会参与的缺位。这一现象值得高度关注。

劳资群体性事件是社会保障管理风险管理中最棘手的事件，按照风险管理或应急管理的要求，政府要将社会保障可能面临的各种风险、威胁、危险进行管理。我们要转变群体性事件的处置手法，慎用警力，提高应急处置与应对的艺术，同时加强社会控制的技巧与能力。

在社会保险基金管理领域，一部分人利用政策管理漏洞，虚增参保数，截留社保金，屡次出现违规管理问题，这事件本身是常规管理出现的体制问题，但一经查出便成为突发事件，这与单位社会保障管理中缺乏应急预案有关。

我国传染病防治不力直接引起了医疗领域的应急问题，国家卫生和计生委主任李斌认为，我国传染病防治仍面临三大严峻挑战：一是防治工作面临来自传统传染病和新发传染病的双重压力。许多新发传染病起病急，早期发现及诊断较为困难，缺乏特异性防治手段，早期病死率较高。二是人口大规模流动增加了防治难度，预防接种等防控措施难于落实。频繁的国际商贸往来加剧了传染病跨国界传播风险。三是环境和生产生活方式的变化增加了传染病防治工作的复杂性。一些地区令人担忧的城乡环境卫生状况，以及传统的生产生活方式，使一些人畜共患病持续发生，2014年以来，已有浙江、江苏、上海、广东、福建等五省市出现人感染H7N9病例共计93例，其中死亡20例。[102]传染病防治不力，引发大规模性传染疾病，地方的传染病防控领导机构和联防联控等工作机制，主要是针对重大传染病、新发传染病和传染病疫情暴发而成立的，许多工作机制具有临时性，具有严重的应急色彩，各部门传染病防控措施的落实情况也不平衡。

国家社会保障“十二五”规划要求，设立失业动态监测预警项目，即发挥失业保险预防失业的作用，依托基层人力资源和社会保障平台，建立健全统一的失业动态监测预警指标体系，配置必要设备，开发实用软件，加强人员培训和能力建设。争取到“十二五”期末，在所有省级单位和设区市及部分县（市），设立失业动态监测点，跟踪了解监测企业岗位变化、失业人员就业需求等动态情况，适时发布失业预警信息，并相应采取措施，预防和减少失业。美国在四个应急失业保险补偿法案中，联邦政府向经济不景气时期的长期失业者，提供全部应急失业补偿。即依据各州的失业率状况，在支付职工26周失业保险的基础上，再延长支付13—52周不等的失业保险金。我国的“失业”概念与国际社会不一致，用登记失业率作为政府的失业率控制指标，实际上还是计划经济的思维与传统社会主义政治经济学的理论使然。国家统计局、人力资源和社会保障部计划在“十二五”期间正式实施调查失业率，但至今还没有实质上的内容，不利于国家的宏观经济调控。

我国一些省市社保部门相继出台了一些社会保险工作应急预案，主要局限于社会保险信息系统应急预案、社会保险基金管理应急预案、社会保险公共业务应急预案等，整体来看还是零碎不全。建立社会保险应急预案可以明确要面对的情景和客体，即要应对的事故、背景以及预案实施的对象。如聚众冲击或围堵各级社会保险部门经办服务场所、金融危机或是特大自然灾害引发的大范围失业、拖欠农民工工资引发的自杀或暴力行为、社保定点医院突发的伤害事件和大面积医患灾难等，这些情景有助于我们有效地辨识出潜在与显性的风险，及时了解突发事件的相关信息，有针对性地着手准备调用应急保障资源，同时也可以避免或者防止在非常规状态下突发事件不断扩大、升级，最大限度地减少突发事件给民众带来的生命健康和财产方面的损失。

建立社会保险应急预案可以明确突发事件中的主体，即确定预案实施过程中的决策者、组织者和执行者等组织或个人。这样我们就可以落实在非常规状态下的应急管理的责任人和参与者，明确其责任范围和角色分工。通过社会保险预案的执行，可以迅速将应急管理角色落实到位，具体到个人，保证在非常规状态下各个相关主体不会发生角色冲突或者推卸责任，耽误应急管理的最佳时间。见图2-3：

图2-3　社会保险应急建设框图

建立社会保险应急预案可以通过明确预案实施所要达成的目的或效果来确定应急管理的措施和方法。应急预案的初衷目标是预防社会保障突发事件的发生，并尽可能地减少突发事件造成的各种损失。因为目标具有比较强的关联性，所以在非常规状态下对应急管理目标的选定必须因时、因地而定。有时对某些民众有利的目标未必会对其他民众有利，有时为了保证全局目标的实现必须牺牲局部利益。在目标确立之后，必须选择预案实施过程中所采取的方式、方法和手段，例如应急决策的程序、突发事件现场处置的方法、应急保障各项资源的管理与调用方法、应急管理人力资源迅速调配的方法等。