第二节　发展中国家和地区的民间融资和监管制度

一、水平替代的案例：印度

基于对麦式理论（非正规金融无助于经济增长）的认同，许多亚洲国家认为，正规金融和民间金融之间存在一定的此消彼长的替代关系，政府可以通过廉价的信贷扩张将民间金融挤出或排斥出市场。因此，20世纪50年代以来，一些亚洲发展中国家（如印度、泰国和菲律宾等）强制正规金融向民间金融活动频繁的地区提供大量的贷款，以期减少中小企业和农户对民间金融市场的依赖性。即使达不到将民间金融挤出市场的目的，至少可以降低中小企业和农户从正规金融市场筹集资金的成本来降低民间金融市场向他们索取的高利率，但其结果却不尽如人意。

以印度为例，印度政府从20世纪70年代开始致力于推行这种政策主张，目的是满足农村贫困农户获得金融的需求，并以此将农村大量的非正规借贷（尤其是农村中的高利贷）排斥于金融市场以外。为有效推行该政策，印度政府从两方面开始入手：一是积极扩展商业银行在农村地区的分支机构，并以此向农户发放贷款；二是政府积极直接干涉农村信贷市场，例如压低农贷市场利率、发放农业信贷补贴以及农业直接贷款。通过这些政策措施，印度农村的非正规金融活动程度的确降低了许多，高利贷等所占市场份额有所减少，但其绝对数量依然不低，正规金融扩张并没有降低农村非正规金融的借贷利率，反而有上升的趋势。Dreze、Lanjouw&Sharma（1997）研究公告指出，1970年5月至1980年5月，印度农村非正规利率大约是6%—20%，而到1990年5月竟高达35%—60%。可见，正规金融的计入，不仅没有解决广大农户和中小企业贷款难的问题，反而有部分贷款流入那些资金并不紧缺者手中，加剧了金融市场的失衡。这种政府通过直接信贷扩张来抑制农村非正规金融发展的政策遭到了多方面的质疑。

二、纵向联系的代表：东南亚

正规金融的信贷资金注入民间信贷市场并不是一个新现象。例如，较大的土地所有者或商人等能给银行提供一定的抵押品以获得贷款，再利用其信息优势把这些信贷资金注入民间金融市场。正规部门信贷向这些代理人（民间放贷者）的扩展，可以在代理人之间产生竞争机制，从而有望改善那些被正规信贷体系“拒绝”的资金需求者的借款环境。同样，正规信贷也可以被安排到一些合作团体之中，合作团体利用其成员在社会或宗教上的联系，可以更好地贷出这些资金。

这种策略被称为正规金融与民间金融之间的“纵向联系”机制，有别于传统的亚洲国家所采取的用正规金融取代民间金融的“水平替代”政策。前者是一种“正和博弈”的做法，具有帕累托改进效应，而后者是一种“零和博弈”的思路。这种政策的实质在于承认民间金融的合法性，一方面利用民间金融的低交易成本和信息、地缘优势，减少正规金融的交易成本和由于信贷风险以及信息不对称而引发的道德风险，提高正规金融的交易效率；另一方面又利用正规金融引导民间金融的资金投向符合国家的宏观经济政策的地域和行业。

这方面比较成功的案例来自于斯里兰卡和菲律宾。1988年斯里兰卡两大国有银行开始实行Praja Naya Niyamaka（PNN）计划，使正规金融与非正规金融开始合作，两大国有商业银行向农村资信良好的专职非正规放贷者发放抵押贷款，年利率为18%，要求他们在利率30%以内向农村其他农户发放贷款，在这一过程中，银行对这些专职放贷者进行指导，但不介入其具体的经营活动。在菲律宾，正规金融机构对农户金融服务的覆盖面往往不足农户总数的30%，大量的农村金融服务需要非正规金融来满足。因此，菲律宾政府在农村实施特别信贷项目时，明确地采用“纵向联系”机制，加强正规金融（商业银行和农村银行）与非正规金融（专职放贷者、商人等）的联系，一直努力试图把非正规信贷部门纳入农业发展的整体战略之中。1984年，菲律宾政府启动了一个旨在为农业部门提供贴息贷款的资助项目，被称为国家农业生产力项目（the National Agricultural Productivity Program, NAPP）。在项目实施过程中，菲律宾政府就使用了一些非正规部门的放贷者，包括商人、面粉厂主、农业生产资料供应商等，作为这个资助项目的中介渠道，即商业银行和农村银行将资金贷给非正规放贷者，非正规放贷者再直接贷给稻米生产者（农户），其条件是稻米成熟时农户将稻米出售给这些销售商，并以此偿还贷款。采用同样机制的其他类似项目还有种植园产业信贷计划、强化大米生产计划等，这些计划都取得了一定的成功。Ghate在《正规与非正规部门的互动：亚洲经验》一文中指出，“纵向联系”机制结合了正规部门和民间金融两者的优势，补充了民间金融的资金来源，减少了风险。由此看来，来自民间金融的水平竞争对正规部门并不构成威胁，反之亦然。两者之间存在一个良性交互机制，是可以和平共处的。[60]

三、小型银行的典范：孟加拉国

由穆罕默德·尤努斯于1974年创建的格莱珉银行，被称为“穷人的银行”，最终作为非政府的小额信贷组织，于20世纪80年代在政府的支持下转化为独立的正规银行。

（1）以穷人为对象，提供以信任为担保的信贷服务。乡村银行的贷款对象主要是贫困地区的极贫户，尤其强调以贫困妇女作为主要贷款对象。在乡村银行得到贷款的人基本都一贫如洗，甚至乞丐都可以得到无息贷款。由于贷款对象是穷人，而且一般是贫困地区的极贫户，自然无担保能力，所以乡村银行的贷款没有任何法律文件，无须担保，仅凭信任。事实证明，穷人的信用较一般银行想象的更高，乡村银行的还贷率高达99%。

（2）以自愿为原则，建立穷人自己的组织和相应的运行机制。孟加拉国乡村银行（Grameen Bank, GB）[61]是非政府的民间金融机构，具有自愿参加、互相帮助、相互监督、责任连带、高效运行的特点。其运作模式的基本特征主要有：一是GB有层级组织结构。GB总行之下在各地设有分行，一个分行下有10—15个支行，每个支行管理120—150个乡村中心，每个乡村中心由6个借款小组组成，村中每5人自愿组成一个借款小组[62]，而这种适宜的群众组织正是GB与其他传统意义上的银行的最大区别。二是GB以妇女为主要对象，实行小组贷款制度，小组成员之间具有连带担保责任。贷款期限为1年，分期等额还款，对借款上限进行控制。三是GB通过中心会议保持业务过程的透明度。乡村中心定期召开会议，进行集中放款和还贷，集体进行培训，便于成员之间互相监督。

（3）以非政府组织为主体，建立依赖于市场化经营的组织体系。孟加拉国乡村银行模式是一种非政府组织从事小额信贷的模式，尽管20世纪80年代乡村银行在政府支持下转化为一个独立的银行，但其实质上仍为非政府组织。它改变了原来由政府发给贫困户补贴信贷的模式，引入市场机制，由金融机构按市场机制运作。GB以同一社区内社会经济地位相近的贫困者自愿组成的借款小组为基础，借款小组相互帮助选择项目，相互监督项目实施，相互承担还贷责任；以乡村中心作为贷款交易和技术培训的场所，要求农户分期还款，定期参加中心活动；对于遵守银行纪律、在项目成功基础上按时还款的农户，实行连续放款政策。

（4）以政府支持为前提，发挥小额信贷扶贫作用。孟加拉国是全世界最早开展小额信贷扶贫活动的国家之一，其小额信贷覆盖的贫困人口比例在世界上是最高的，小额信贷已被孟加拉国视为缓贫扶贫的最有效手段之一。孟加拉国不仅政府对乡村银行的发展在态度和政策上是宽容和支持的，而且政府的许多部门，包括总理办公室，都参与政府小额信贷项目的运作。孟加拉国政府对乡村银行，首先是提供资金支持，其以4%—5%的利息向乡村银行提供贷款，累积已超过50亿塔卡。其次是提供法律支持，允许乡村银行以非政府组织的形式从事金融活动。再次是提供政策支持，对乡村银行提供免税优惠。最后是提供组织支持，成立了政府小额信贷组织以及政府小额信贷项目、国有银行小额信贷项目等。[63]

四、金融自由化的范例：非洲四国

对非洲四国（加纳、马拉维、尼日利亚和坦桑尼亚）的系统研究表明，金融自由化政策没有导致该四国非正规金融活动的消亡，非正规金融活动并没有完全被正规金融体系替代，反而出现了相反的情况。上述四国在1985—1987年间相继开始金融自由化改革，但这种改革并没有改善正规金融部门的金融经营业绩和金融深度，更没有解决二元金融机构问题，民间金融甚至因为金融自由化得到了进一步的发展。[64]究其原因，中小企业和农村低收入家庭的金融需求并没有因为金融自由而得到满足，他们仍然必须求助于非正规金融市场。而金融自由化为民间金融的发展提供了更加宽松的制度环境，从而使得民间金融市场得到了更迅速的发展。