三、食用农产品质量安全中存在的主要问题
经过多年的探索和努力，特别是党的十八大以来，我国主要食用农产品质量安全形势稳中向好，呈现总体平稳、持续向好的发展态势。然而受农业生产经营主体小而分散，生产方式落后，种植业、养殖业产地环境污染严重等问题制约，当前农产品质量安全问题隐患仍然存在。食用农产品质量安全事件频发的态势并没有得到有效遏制。随着国民经济的快速发展和人民消费水平的提高，人们的健康安全意识逐渐增强，农产品质量安全问题已成为人们广泛关注的社会焦点问题。
（一）2016年食用农产品质量安全风险事件
2016年我国发生了一系列农产品质量安全事件，暴露出食用农产品在重金属污染、农兽药残留、添加剂滥用、违法生产加工等方面的安全隐患，典型事件见表2-8。产生这些隐患的成因非常复杂，主要是小规模、分散化的食用农产品生产经营主体影响了农产品质量安全水平的提升，农产品产地环境的立体交叉污染较为严重且难以在短时期内有效解决，农产品质量安全保障体系尚不完善，以及农业生产经营主体自律意识不强等多种因素。
表2-8 2016年发生的食用农产品质量安全热点典型事件
（续表）
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数据来源：根据人民网、新华网、央视网等媒体报道整理形成。
（二）食用农产品质量安全风险在各个环节均有隐患
从供应链的角度来分析，我国食用农产品质量安全风险事件的发生体现在农产品生产环节、加工环节、流通环节和消费环节等供应链全过程。
我国农村生活污水每年超过80亿吨，但污水处理率不到10%，绝大多数污水直接排放至农田、河流中。此外，生活垃圾污染也不容忽视，有调查显示，67.5%的农村受访者表示自己家乡垃圾无序堆放问题严重，我国农业大省平均每省每年由于禽畜养殖产生的粪便超过4000万吨，除去作为养料进行资源化利用外，部分畜禽粪便得不到有效处理成为污染物。这些粪便和土壤中的残留化肥、农药通过大气沉降和雨水冲刷的形式进入环境和农产品中，极易造成农业产地环境污染。[41]同时，农药兽药残留标准仍不健全。2016年通过的《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》（GB 2763-2016）中规定了433种农药在13大类农产品中4140个残留限量标准，[42]涉及的农药种类为日本的59.8%，残留指标数目为日本的14.8%（图2-7）。可见我国农药残留指标数目和指标涉及的农药种类与国际上都存在着巨大差异。
图2-7 蔬菜药残标准情况
数据来源：中国质量新闻网。
农业生产中化学品施用量虽然逐步控制，但施用量仍然很大。这里以农药使用为例，做简单的分析。数据显示，1993年我国农药使用量为84.48万吨，1995年我国农药使用量则突破了100万吨，达到了108.7万吨；2006年农药使用量超过150万吨，达到153.71万吨，2014年则达到了180.69万吨的高峰（图2-8）。与1993年相比，2014年的农药使用量增长将近100万吨，是1993年的2.14倍，22年间的农药使用量年均增长率达3.52%，按这一增长率，2016年我国农药使用量将接近200万吨。此外，《2016年中国国土资源公报》数据显示，截止到2016年年末，全国耕地面积为20.24亿亩，因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积504.45万亩，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积439.5万亩，年内净减少耕地面积65.25万亩。由此估算，2016年我国每公顷耕地平均农药使用量可能超过13.39公斤。
我国在农业生产中农药施用量持续上涨，与发达国家的农药施用量形成了鲜明的对比。以英国为例，英国是欧盟最主要的农业生产大国之一。英国使用的农药种类中以除草剂为主，2005年以前，除草剂每年使用量均在2万～2.5万吨，近年来由于使用更高活性、更低用量的除草剂替代产品，除草剂用量大幅下降。2011年至2013年间，每年除草剂用量仅为7500吨左右。杀菌剂用量年度间变化不大，每年均在5000～6000吨；杀虫剂用量很少，2000年前后每年用量在1500吨左右，近年用量持续降低，2011年之后每年用量仅有600～700吨。[43]
农药是农业生产中必不可少的投入品，对于农业增产、农民增收功不可没。但由于农药施用量过大，加之施药方法不够科学，农药施用后，在土壤中的残留为50%～60%，且不易降解，由此导致农业残留超标的问题，成为不安全农产品的源头。目前我国是世界第一农药生产和施用大国，最大程度地降低农药施用量刻不容缓。
图2-8 1993—2014年间中国化学农药施用量
资料来源：根据《中国统计年鉴》整理形成。
目前，我国食用农产品质量安全加工标准和信息体系建设仍较为落后。据农业部印发的《2014—2018年农产品加工（农业行业）标准体系建设规划》，拟通过梳理现有的国家标准和行业标准，根据农业行业标准的特点，重点制（修）订农业行业标准122项。[44]尽管如此，在5000项农业行业标准中，农产品加工标准仅有701项，占总数的14%。在现有的农产品加工体系中，又存在缺乏系统性、基础研究薄弱、针对性不强、结构不合理、实施效果不明显等问题。与此同时，我国小而分散的加工企业和作坊构成了我国食用农产品加工行业的主体，其生产基础薄弱，技术落后，标准化实施程度很低，且一味节省生产成本而降低对保障农产品质量安全水平的投入，致使食用农产品的生产与加工存在较大的风险。农产品加工业转型升级滞后，与农业生产规模不协调、不匹配。据农业部印发的《全国农产品加工业与农村一二三产业融合发展规划（2016—2020年）》提出，到2020年，力争农产品加工业与农业总产值比达到2.4:1，主要农产品加工转化率达到68%左右，即便如此，也仍然明显低于发达国家当前的3.4:1与80%的水平。[45]
当前，我国食用农产品供应组织化程度较低，难以结成有效的供应链合作伙伴，不仅表现为农产品流通过程中中间环节多、链条长，还体现在食用农产品供应组织中主体的自组织能力较差，核心主体管理、协调整个流通环节的作用不明显。同时，食用农产品因其易腐性、时鲜性的特性，对运输和仓储条件的要求较高。而我国食用农产品的物流运输设备落后，缺乏严格的保鲜技术和防菌设备等运输条件，运输过程中的操作不善或外界环境的突然变化都可能导致农产品的腐烂、变质，造成农产品的损耗，并容易形成大批有害细菌与微生物的侵入与繁殖，导致食源性疾病的发生与扩散。据统计，当前我国综合冷链流通率仅为19%，而美、日等发达国家的冷链流通率达到85%以上。[46]目前，在国家范围内建立农产品质量安全可追溯体系以加强农产品质量安全控制已成为一种发展趋势。为此，在农产品供应链建设的过程中，我国正逐步引入农产品质量可追溯体系，试图借助可追溯体系的作用，对农产品供应链中的矛盾和弊端等进行解决。农产品可追溯体系在我国起步较晚，尽管已取得了初步的成效，但仍面临着溯源过程中对农产品的全程监控关注度不够，可追溯过程中各部门统一协调难度大，以及可追溯体系建设资金投入缺口大等问题。[47]而食用农产品在生产、加工、流通过程中的标准化实施程度低也为溯源体系的建设产生了较大的阻碍，制约着食用农产品质量安全水平的提升。
频发的食用农产品质量安全风险事件引发了消费者对食用农产品的极大担忧，引起了消费者的广泛关注。但消费者对食用农产品质量安全的认知水平仍然较低，难以有效地区分食用农产品的安全性，食物中毒事件仍时有发生（表2-9）。
表2-9 2013—2015年间我国发生的食物中毒情况统计
数据来源：国家卫生计生委。
2015年，国家卫生计生委收到食物中毒事件报告169起，中毒5926人，死亡121人（表2-9）。其中，微生物性食物中毒事件中毒人数最多，占全年食物中毒总人数的53.7%，主要是由沙门氏菌、副溶血性弧菌等引起。有毒动植物及毒蘑菇引起的食物中毒事件报告起数和死亡人数最多，分别占全年食物中毒事件总报告起数和总死亡人数的40.2%和73.6%。中毒因素包括毒蘑菇、未煮熟四季豆、乌头、钩吻、野生蜂蜜等，其中，毒蘑菇引起的食物中毒事件占该类事件总起数的60.3%。化学性食物中毒则主要由亚硝酸盐、毒鼠强、氟乙酰胺及甲醇等引起[48]（可参见本书第十三章的相关内容）。由于消费者处于信息不对称的弱势地位，无法有效辨别食用农产品的安全性，使得食物中毒事件常有发生，而“三品一标”类的安全农产品的价格偏高，普通消费者难以承受。为此，政府亟须对食用农产品质量安全严格监管，防范食物中毒刻不容缓。
由于食用农产品与食品从生产—加工—销售需经过一个长且复杂的食品安全监管链条，该链条上的每一环节都可能成为诱发食品安全问题的关键节点。诱发食品安全的危害因素随着流通在食品供应链中传递，像蝴蝶效应一样不断集聚和放大，极易造成食用农产品质量安全事件或食物中毒卫生事件的发生。尽管目前我国农产品与食品实施相对集中的监管体制，但食用农产品质量安全全程监管过程仍暴露出一系列的问题。一是各监管部门间合作的实质是稀缺资源产权间的让渡，合作状态为实现食品安全有序监管的长期集体行动协议。该协议的顺利达成、具体实施和过程监督等环节极易出现机会主义行为（该行为的产生易致额外叠加的交易费用）与外部经济效应（来源于部门间的潜在收益与潜在成本差异），进而导致食品安全监管部门间的合作困难重重。二是由于各监管主体的有限理性及与外部性相关的高昂交易成本，不稳定合作关系中的各监管主体难以预料到所有的或然状态，且合作各方均不能以一己之力改变合作收益方式（形成可转变的食品安全监管模式）。这种合作基础将导致各监管部门职能范围模糊、整体约束缺乏、合作利益不均衡等一系列合作困境。[49]三是预警应急能力有限。我国食用农产品质量安全风险预警体系尚处于起步阶段，预警管理责任主体不明确，管理制度缺位，预警技术装备手段落后，难以应对突发性事件。[50]虽然目前我国食品安全的舆情热点由2015年的81.5%下降至2016年的56.7%，下降了24.8%，但以消费者教育为特征的“风险提示”增长迅速。[51]面对突发性的质量安全风险事件和负面舆情信息，政府各部门未有明确的职能范围，使得权责边界模糊不清且缺乏协商机制，各部门之间合作实施联合监管的过程很难展开。为此，食品安全监管体系亟待深化协同机制，根据各监管部门事权划分财权，在理清事权的基础上强化食品安全的属地责任，并亟须构建合理的食用农产品质量安全预警系统，以防范质量安全风险并快速有效地解决突发性质量安全事件。