第三节 特殊就业群体就业保障原则
一、特殊群体就业保障原则的含义
特殊就业群体是因特殊原因而在就业竞争过程中处于不利地位的人员的总称，具体包括妇女、残疾人、少数民族人员和退出现役的军人。这些人或因文化、技能条件较差；或者刚从学校毕业后尚无就业经历和技能；或者年届中老而无一技之长；或者来源于经济落后地区；或者属于少数民族等。在特定的历史时期，也会因为政策、体制改革等原因产生特殊就业群体，如20世纪70年代末80年代初中国的“待业青年”，特别是其中的上山下乡返城青年，成为城镇就业的难题，也成为扶助的重点；90年代中后期的下岗工人等。
在这些特殊就业群体中，妇女、残疾人、少数民族人员和退出现役的军人是各个国家、社会和各个时期具有共性的就业条件不利者群体，因此，也成为各国就业扶助重点对象。
国家除了建立普遍适用的原则和制度规范之外，还应当对一阶段的特殊问题作出特殊规定。因此，特殊就业群体保障制度成为《劳动法》必不可少的制度内容。《劳动法》在坚持劳动就业权利人人平等的前提下，对特殊群体的劳动者就业实行就业保障政策；在坚持劳动就业市场原则的基础上，对少数的劳动者就业群体实行政策性保护。
【背景材料】
美国法律对退役军人的保障[36]
作为一个在战场上秉承“不将任何一个人留在危险之中”传统的国家，美国对于退伍军人的福利非常重视。联邦政府在内阁中专门为退役军人福利设置了退役军人事务部（U.S.Department of Veterans Affairs），与美国国防部、国务院平起平坐。2013年，美国退役军人事务部雇佣了31万全职员工，是联邦政府仅次于国防部的第二大行政部门。即使在2015财年联邦政府面临4690亿美元财政赤字的情况下，美国国会仍拨款1639亿美元用于退伍军人福利，约为美国军费拨款的1/4，比2014年增长6.5%。
美国民众笃信给退役军人提供教育机会和工作技能是能给他们最长久的福利。从《1944年军人再调整法案》到《蒙哥马利退伍军人权利法》再到《2008年911后军人权利法案》，美国民众一直把资助退役军人接受教育作为基本的原则。美国法律规定，联邦政府应资助美军退役军人接受公立高等教育和职业教育的学费、书本费、生活费乃至上学期间不超过2000美元每月的住房津贴（具体资助因服役时间长短而异）。2009年之后，退役军人还可以将接受教育资助的权利转移给子女，即“父母当兵服役，子女免费上学”，也可以就读私立学校，由私立学校和政府共同承担费用（即“黄丝带计划”）。政府资助退役军人接受高等教育让不少平民子弟受益：第二次世界大战结束以来，共有3位美国总统、3位最高法院大法官、14位诺贝尔奖和24位普利策奖得主曾获益于退役军人教育福利。
在就业方面，联邦政府也为退役军人提供了全面的帮助。除了职业培训这些常规动作之外，在公有部门中，《美国法典》第五部（5 U.S.C）规定，联邦政府雇佣和直接委任员工时须优先使用退役军人（Veterans'Preference）。除此之外，1999年《退役军人企业家和小企业发展法案》还要求联邦政府优先采购退役军人拥有的小企业的产品，至少3%的基本合同资金要用于购买有服役残疾的退役军人小企业业主的产品。在私有部门，虽然美国法律并没有给强制要求私企安排退役军人留下任何空间，但2011年通过的《退伍军人就业税收优惠法》（VOW to Hire Heroes Act of 2011）以退税的形式鼓励私营企业雇佣退役军人：雇用长期失业且在服役期间负伤退伍军人的私营企业将获得最高9600美元的税收优惠。
在收入方面，美国军人退役时可领取一笔最高3万美元的免税退役金，低收入、战争期间服役和超过65岁的退役军人都可以每年领取11830到23396美元不等的免税退休金。在住房方面，服役时间符合标准的退役军人将会得到联邦政府的担保或贴息以贷款购买房产。截至2011年，共有1600万退役军人曾利用政府担保或贴息拥有了住房。绝大多数州还会免除退役军人的房产税（房产计税价值的0.8%—3%）。在医疗方面，健全退役军人有权前往遍布全美的1700所退役军人事务部所属的公立医院、诊所或其他医疗康复机构就诊，政府予以部分补贴；低收入和老年退役军人的医疗则由政府全额买单。值得一提的是，如果退役军人及其家庭需要进行国际旅行，在保障军事任务不受影响的前提下，有权以近乎免费的价格乘坐美国军队的飞机到任何有美军基地的目的地国家。甚至在丧葬方面，美国退役军人及其伴侣和子女也会享受到优待：一块由国家永久看护的国家军人公墓的墓地和葬礼仪式，一份由总统签字的纪念证书，一面表示对其服役经历敬意的美国国旗以及一份不超过1500美元的葬礼补贴。
对于在军事行为中受伤或死亡的军人，联邦政府按照伤残等级给予补偿。在医疗上，和服役有关的任何身体和精神伤害（Service-Connected Disabilities）诊疗都由联邦政府全额买单，在政府所属的公立医院就诊；伤残指数50%以上的退役军人的非服役相关的疾病诊疗也完全免费；伤残指标在10%到40%之间的退役军人的非服役相关的疾病诊疗只需要为30天的处方药付费8美元。事实上，联邦政府的退役军人事务部拥有全美大多数公立医院，2015财年用于这些退役军人医疗的政府预算接近600亿美元，占退役军人拨款的1/3。
在经济补偿方面，除了截肢特别补偿（Special Monthly Compensation, SMC）、俘虏补偿、正常退役金和退休金以外，联邦政府根据受伤程度和家庭大小为每名退役军人或军人伴侣（Spouse）提供每月127到3100美元的免税伤残补偿金。受伤退役军人还可以要求联邦政府为任何因服役创伤造成的不便买单。比如，因腿部残疾需要改建家中的无障碍设施，因上肢残疾驾驶汽车需要特殊改装等等。在军事行为中牺牲的军人遗属，将可以收到一次性的、最高40万美元的补偿，牺牲军人的伴侣可以每月领取1195美元、子女可以领到每月296美元的抚恤金，还有权享受正常退役军人的教育援助和住房贷款资助。
二、特殊就业群体就业保障的内容
（一）残疾人的就业保障
理解、尊重、帮助残疾人，是社会共同的责任。根据我国《残疾人保障法》第2条的规定：“残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织或功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正确方式从事某种活动的能力的人。残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人。”这一定义与联合国、世界卫生组织和其他国家是一致的。残疾人是一个特殊的就业困难群体，为实现生存权的平等保护，应对残疾人就业作特殊保障。
中国保障残疾人的就业措施有：
（1）残疾人的集中安置。集中安置是指安排残疾人在各类福利企业、医疗机构和盲人按摩医疗等单位劳动就业。福利企业是集中安排残疾人就业的具有福利性质的特殊生产单位。为了保护残疾人的劳动权益，保护残疾人福利性企业、事业组织的合法权益，要求在职工的招用、聘用、转正、晋级、职称评定、劳动报酬、生活福利等方面不受歧视。对于国家分配的高等学校、中等专业学校、技工学校的残疾毕业生，有关单位不得因其残疾而拒绝接收；拒绝接收的，当事人可以要求有关部门处理，有关部门应当责令该单位接收。残疾职工所在单位应当为残疾职工提供适应其特点的劳动、条件和劳动保护。残疾职工所在单位应当对残疾职工进行岗位技术培训，提高其劳动技能和技术水平。
（2）分散吸收残疾人就业。残疾人按比例就业是指依据《残疾人保障法》的有关规定，机关、团体、企业事业组织、城乡集体经济组织，应当按照一定比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位。省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际情况规定具体比例。按比例就业应以市（直辖市、省辖市、县级市）为基本实施单位，以《残疾人保障法》和省级人大的实施办法为依据，以市政府令形式在全市统一实施。机关、团体、企业事业组织、城乡经济组织，要按照本省（自治区、直辖市）制定的有关法规所规定的具体比例，安排残疾人就业；暂时未达到比例的，应按财政部发布的《残疾人就业保障金管理暂行规定》交纳残疾人就业保障金。
（3）鼓励、帮助残疾人自愿组织起来从业或者个体开业。个体就业是指残疾人从事独立的生产、经营活动，取得劳动报酬或经营收入。工商行政管理、税务等有关部门要根据《残疾人保障法》和有关税收法律、法规的规定，制定、完善扶持残疾人个体就业和自愿组织起来就业的优惠政策，在核发营业执照、办理有关手续、减免税费和落实营业场地等方面给予优先和照顾。各级残疾人就业服务机构要认真做好扶持残疾人个体就业和自愿组织起来就业的工作，在选择项目、申办营业执照等方面积极、主动地做好服务，并帮助他们解决生产经营过程中遇到的困难。要积极协助有关部门，逐步将从事个体就业和自愿组织起来就业的城镇残疾人纳入社会保险范围。
【背景材料】
反残疾人就业歧视的法律价值[37]
正义是社会制度的首要价值。尽管正义有着一张普洛透斯似的脸，变化无常、随时可呈现不同形状并具有极不相同的面貌，但是，正义是人类社会始终不懈追求的目标。法律乃实现社会公平正义之利器。古希腊哲学家亚里士多德指出：“要使事物合于正义，须有毫不偏私的权衡，法律恰恰是这样一个中道的权衡。”肯定了法律对维护社会公平正义的重要作用。因此，世界各国不断完善本国的法律体系，努力使正义之光普照所有公民。
作为社会弱势群体，残疾人的权利总是被社会所忽视，正义的天平在保护残疾人权利时多少有些失衡。美国1990年《残疾人法》指出：“残疾人是一个被分离和孤立的少数人群体，由于他们自己无法主宰的原因和因对其参与以及贡献于社会的能力并非真实的多种假定而形成的某些特征，使他们不得不面对各种约束和限制、忍受有意的不平等待遇并在社会中处于政治上的无权地位。”这种状况无论如何也不能说对残疾人是正义的，而且这种非正义在残疾人就业领域体现得更为突出。普遍存在的就业歧视，使许多有劳动能力的残疾人无法获得工作岗位；而这又进一步加重了残疾人在教育、医疗保障、社会生活等方面的不平等，形成恶性循环，为残疾人的经济自立和融入社会制造了重重障碍。
建立反残疾人就业歧视法律制度就是要禁止和消除针对残疾人的就业歧视，通过法律手段促进残疾人享有相应的公平和正义。一方面要实现对残疾人就业权利的平等保护，对于限制残疾人就业权利的“非正义法律”，“不管它们如何有效率和条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除”。另一方面，要对残疾人就业进行倾斜性保护，比如许多国家制定了按比例就业制度，以弥补残疾人曾经遭受的“非正义”。“由于出身和天赋的不平等是不应得的，这些不平等就多少应给予某种补偿。”
司法判决是彰显法律正义的最好体现。英国法官休厄特有句名言：“不仅要主持正义，而且要人们明确无误地、毫不怀疑地看到是在主持正义，这一点不仅是重要的，而且是极为重要的。”通过对残疾人就业歧视案件的司法判决，不仅能够维护残疾人当事人的合法权益，也能够使社会各界更加直观地了解残疾人的权利，形成维护残疾人权利的良好社会环境，从而使反残疾人就业歧视法律制度真正发出正义之光。
【典型案例】
孤独症患者的就业之路[38]
栋栋，20周岁，孤独症患者。由于栋栋的康复训练比较成功，现在他可以与人简单交流。最近，栋栋作为上海孤独症群体的代表，已在上海图书馆“上班”。关于栋栋的这份工作，图书馆的工作人员定义为“体验性就业”，因为他们也不知道栋栋能坚持多久。上海图书馆读者服务中心主任刘燕说：“最担心的是社会上，就是我们的读者，对他有什么不同的看法，这样可能会伤害他。”
栋栋每天的工作是将归还的图书，按照颜色、数码分类，然后，再把图书放回书架。这些工作对于常人而言非常简单，但是，对于孤独症患者，却是异常困难，因为大多数孤独症患者对于时间、空间、逻辑等几乎没有概念。相比其他孤独症患者，栋栋的状况相对好很多，他对色彩、方位、时间、数字都非常敏感。所以，根据颜色将图书分类，再将装满图书的推车推到图书室，然后按照图书上的数字放回书架，并不是什么难事。
刚开始栋栋的父母并不放心，担心他不能胜任这份工作，就陪同栋栋一起上下班，三五次后，发现栋栋都能顺利完成工作人员交代的任务，后来也就放心让栋栋独立行动了。栋栋是上海的成年孤独症患者群体中走上工作岗位的第一位。我国对孤独症的诊疗始于上世纪80年代初。目前，有越来越多的孤独症儿童步入成年和中年。由于没有学校、医院或企业接纳，他们已成为家庭和社会的沉重负担。
上海孤独症工作委员会萧志华说：“他们成年了，我们家长都老了。老了的话，第一我们感到力不从心了，第二就是这些孩子大了以后呢，他就离开了学校，离开了学校，到哪里？谁来接纳他们？”国家对于孤独症患者的就业支持政策还是空白。加紧孤独症人群的托养性就业机构建设，增强对孤独症患者生存和劳动权利的保障，有利于孤独症患者走出孤独，解除家庭的后顾之忧。
（二）退出现役的军人就业
退出现役的军人就业的特殊保障，主要表现在就业形式上。我国《兵役法》和《退伍义务兵安置条例》规定，符合安排工作条件的义务兵退出现役后，由当地政府负责安排工作。按照从哪里来回哪里去的原则，由原征集地的县、自治县、市、市辖区的人民政府接收安置。家居城镇的退伍义务兵退出现役后，由县、自治县、市、市辖区的人民政府安排工作。入伍前是机关、团体、企业等单位正式职工的，允许复工、复职。原是城镇户口的退伍义务兵，服役前没有参加工作的，由国家统一分配工作，实行按系统分配任务，包干安置办法，各接收单位必须妥善安排。
为与市场经济接轨，对退伍军人自愿到劳动力市场竞争就业和自谋职业的，政府应予支持和鼓励。有条件的地区可试行“供需见面、双向选择、保底安置”的办法。每年的4、5月份，国务院军队转业干部工作小组、中组部、人事部、总政治部联合召开全国军转安置工作大会，部署当年的安置任务，提出具体要求。各省区市按照大会精神，根据各地实际情况，开展军转安置工作。
中央国家机关和中央管理的企业（在京）接收安置军队转业干部工作的方式为：（1）召开安置工作会。一般在每年第一季度召开“中央国家机关和中央管理的企业（在京）军队转业干部安置工作会议”，总结去年经验，部署本年度工作，下达转业干部的接收分配计划。中央和国家机关各部委、各直属机构、人民团体，中央管理的各企业集团、公司、科研、院校与事业单位人事（干部）部门的负责人参加会议。（2）召开选调会。接收分配计划下达1个月左右，国务院军转办择期组织召开军队转业干部分配选调会，有转业干部接收任务的单位与符合进京条件的当年转业干部在会上直接见面，进行双向选择。部队有关部门在会上可当场向接收单位介绍转业干部情况，提供有关材料并根据需求推荐转业干部。会后，接收单位与转业干部可以自行联系，继续进行选调。（3）签订接收卡。经过双向选择达成意向后，由转业干部与接收单位共同填写《中央国家机关（企业）接收军队转业干部登记卡》，转业干部本人亲笔签名、接收单位人事（干部）部门盖章后报国务院军转办。每名转业干部只能填写一张登记卡（即只能确定一个单位）。登记卡签字盖章后即生效，接收单位和转业干部不得改变。
三、少数民族人员的就业保障
中国是各族人民共同缔造的统一的多民族国家。迄今为止，通过识别并经中央政府确认的民族有56个。对少数民族人员就业实行特殊保护的政策，是中国民族政策的重要组成部分，是国家促进少数民族地区经济和社会发展的重要手段。中国《劳动法》和《民族区域自治法》都作了专门规定。
对于少数民族的劳动者的就业，国家采取扶持和帮助的特殊政策：（1）优先招用少数民族人员。民族自治地方的用人单位在招收人员时，要优先招收少数民族人员。上级国家机关隶属的在民族自治地方的企事业单位招收人员时，也应当优先招收当地少数民族人员。民族自治地方每年编制内的干部和职工自然减员、缺额及国家当年新增用人指标由民族自治地方通过考核予以补充，对少数民族人员优先录用。上级政府在每年下达的“农业户口转非农业户口”计划中，划出一定指标用于民族自治地方在农牧民中招收少数民族职工。（2）培养少数民族人才。民族自治地方的自治机关要采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部和各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人。国家举办民族学院，在高等学校举办民族班、民族预科，专门招收少数民族学生，并且可以采取定向招生、定向分配的办法。高等学校和中等专业学校招收新生时，对少数民族考生适当放宽录取标准和条件，使少数民族学生高考升学率相应得到了较大提高。
