第三节 财税法与相关法律部门的关系
要想准确把握财税法的规范定位，除了内在地考察自身的法律渊源、法律形式和法律体系以外，实有必要外在地探讨财税法与相关法律部门的关系、乃至与其他社会科学的关系。在法学内部，经济法、民商法、行政法、刑法等与财税法学之间既至为密切，又存在质的区别。同时，财税法学需要吸纳经济法、民商法、行政法、刑法等其他法律学科的思维和规则，亦需要借鉴经济学、政治学、社会学、管理学的研究成果和研究方法，从而成其为“领域法学”。
一、财税法与相关法律部门的关系
在财税法的发展进程中，其与经济法（宏观调控法）等的关系是一个绕不开也无法回避的问题，既然如此，我们需要本着求真务实的科学态度、本着从国家法治进步的战略高度、本着推动我国法学学科整体发展的大视野和大胸怀去直面和回应这个问题。厘清财税法与经济法的关系，目的不在于“跑马圈地”“争抢地盘”，而在于保证财税法更好地成长，从而推动整个法学学科的发展和我国法治建设的进程。新中国成立后的较长时间里，我国财税法学研究未能得到充分发展，有关我国法律体系的结构以及财税法在整个法律体系中的地位问题，一直没有得到认真的讨论。改革开放以后，随着经济法学的发展和日益成熟，自20世纪80年代中期以来，在几乎所有的经济法学教科书中，财政法或财税法都被列为专门的一章。可见，把财税法作为我国经济法学体系中的组成部分，是当时我国经济法学界的基本做法。按照我国传统的经济法学观点，经济法是“调整国家经济调节关系，实现国家经济调节意志的法律规范的总称”[144]，它是国家干预经济的产物，发源于垄断资本主义阶段国家对市场失灵的救济及社会参与[145]，目的是为了消除垄断，恢复正常的市场竞争环境。由此，“国家调节”成为经济法的显著特征，也是经济法的本质属性和各种特征的引发点和集中体现。[146]而由于财税政策所具有的调控功能，财税法就被当时的经济法学者整体地归入经济法，成为其分支之一。
然而，严格地说，财税法与国家的产生相伴生，自有国家之日起，国家就一直在依靠财税活动来汲取和分配财政资源，所以，财税法的目的是为国家获取财政收入、履行国家职能提供合法性，它不仅仅存在于自由资本主义阶段，同样存在于封建制和奴隶制社会[147]，与刑法、民法等传统法律并立。应当看到，受到现代政治学、经济学的影响，以及民主、法治、人权等理念的浸润，财税法顺应着国家政治经济的变革浪潮而得到了升级，财税法学的理念发生了重大转型，从维护国家权力转向维护公民权利，纳税人权利保障成为财税法的一大宗旨和目标。[148]但是，财税法作为理财治国之法，其基本职能并未根本改变。因此，建立在古典经济学和自由主义政治学基础上的财税法学，在历史渊源上早于与垄断资本主义相契合的经济法学。[149]
退一步说，即便在垄断资本主义之后的西方国家，财税法学与经济法学也没有出现完全的交合。这是因为，美国、英国、法国、澳大利亚等大部分发达国家在学理上未出现过对“经济法”概念的概括，只有反不正当竞争法、反垄断法、市场管理法、消费者权益保护法等具体的部门法。第二次世界大战之后，德国和日本有部分学者提出经济法的概念，并开展经济法的研究。但是，立法和学理意义上的经济法只涉及竞争法和市场管制法，与我国传统经济法学视野中宏观调控法的内涵并不一致。若从规范意义探究宏观调控的内涵，它是指“政府对社会总供给、总需求、总的价格水平等经济总量进行的调节和管理”[150]，所以，运用税收、国债、支出等财税工具进行宏观调控只是财税法的功能之一[151]，不足以涵盖财税法的全部价值和内容。
易言之，在西方国家或者俄罗斯、东欧等转型国家，财税法学一直遵循自己的发展轨迹。现代财税法学主要从公法学中汲取养分，从宪法、行政法的视角关注如何限制国家的财税权[152]，防止政府非法侵犯公民财产，防止政府开支无度、浪费公帑。税收法定、财政法定、财政公开、财政民主、公共预算等财税法原则，都体现了这方面的要求。另一方面，现代社会中的复杂问题需要多管齐下，现代社会科学研究也日渐强调“问题导向”和“学科交叉”。[153]同样的，现代财税法学也从财政学、税收学、会计学中获得营养，研究财政税收的特有元素，关注财政税收效率的提高，以及各种财税工具之间的搭配和协调，比如所得概念的界定、收入确认的标准、费用扣除规则、国际重复课税的抵免、实质课税的边界，等等。对于这些内容，传统法学从未涉及，可以说是财税法学的独有特色。[154]至于财税政策对经济、社会、文化的调控功能，主要是经济学、公共政策学的研究对象，财税法学只需主要从公法角度关注权利（力）、义务、责任的配置，这也与经济法学的宗旨和关注焦点有所差异。
在中国，财税法被归入经济法，其实是特定历史背景下的产物。我国经济法学成长于改革开放初期，曾一度主张“纵横统一”说。之后，又出现了“市场三缺陷—国家调节三方式—经济法体系三构成”的经济法“三三理论”[155]，从经济法产生的动因和解决的特殊问题出发，解剖经济法的成分。在社会主义市场经济体制下，民商法学兴起，经济法学退守纵向管理关系，并努力与行政法学切割。由于当时将财税和利率、价格、外汇等一并作为经济管理的工具，财税法因此被纳入经济法中。客观地说，这在财税法兴建之初帮助其较快地完成了充沛的学术积累，具有较大的必要性和合理性，而且部分财税活动确实是宏观调控的手段，但就整体而言，财税法是在宪法的统率下，包含预算法、政府间财政关系法以及立基于其上的财政收入法、财政支出法、财政监管法多位一体；现代财税法在本质上是一种公共财产的分配法（见图1.8）。从财政预算、政府间财政关系以及公共财产的收入、支出、监管等特有角度来审视财税法，无疑能为我们解决当前面临的财税问题开启一扇崭新的大门，也有利于更加透彻地把握财税法的本质、发挥财税法的功能。虽然经济法学与财税法学关系密切，但财税法在不断成长和成熟的过程中，培养出了新的、综合的目标和价值，使自身在立场、视角、观点上有别于经济法（见表1.1），在法律体系中扮演着难以被替代的角色。
具体解读表1，经济法与财税法的共同之处在于，都研究如何依法保障和规范政府利用财税政策调节经济，即在财税宏观调控法上有重合，同时还包括促进财税政策的合法化，即为政府财税政策的制定、实施、变更、调整设定法律准则。不同之处在于：其一，在分类标准上，财税法是着力于以问题为导向，而经济法以调整对象和调整方法的双重标准为中心；其二，在产生时间上，财税法在国家产生之初就已存在，而经济法通常被认为肇始于垄断资本主义时期；其三，在核心问题上，财税法的内核是规范公共财产的合法取得、合理使用和有效监管，进而保障私人财产权，而经济法主要关注的是借助多种国家干预手段，达到协调经济运行、增进国民福利的效果；其四，在对“财税”的定位上，财税法以财税活动为线索，规范的是组织公共财产和收入分配，而经济法更多强调的是财税作为一种宏观调控工具；其五，在功能取向上，财税法尝试廓清公共财产与私人财产的边界，并以控权、限权为宗旨，其终极目标是保护纳税人权利，而经济法则以规范和保障国家对经济的调节为宗旨，实现社会整体经济利益；其六，在制度结构上，财税法以预算法、政府间财政关系法等财政基本法律为统率，并具体涵盖其之下的财政收入法、财政支出法和财政监管法，而经济法则包括市场规制法和宏观调控法两大块内容。
图1.8 财税法与经济法的关系
表1.1 财税法与经济法的比较
我们认为，尽管在税收优惠、财政转移支付等财税法问题上确实包含宏观调控的考量，但是，调节经济不应被称作财税法的基本任务，筹集财政资金并使用财政资金、提供公共产品也并非不重要的财税法功能；恰恰相反，如前所述，财政预算、平衡、收入、支出和监管才构成了财税法的完整内容，社会财富的分配、公共资金的依法筹集和合理使用在现代国家依然是财税法基本的、首要的目标，若将财税法仅仅归结为宏观调控法的一个部分，过于强调财税法的经济调节功能、过于宽泛地理解宏观调控法，反而是一种“只见树木不见森林”的片面、狭隘认识，甚至容易产生有害于经济和社会健康发展的危险。应当认识到，财税的宏观调控功能本身也需要进行必要的限制。在市场经济条件下，国家对经济的干预既是必要的，也应当是谨慎的，财税的宏观调控功能既不能否认，也不应夸大。如果仅把税收作为一种宏观调控的工具，便是忽视了财税法的基本方面，是一种舍本逐末的观点。[156]有学者在论述财政法与经济法的区别时指出：“财政法所调整的是特殊意义上的经济关系，即以国家为主体的分配关系；而经济法所调整的则是一般意义上的经济关系，这种经济关系不包含直接以国家整个特殊主体意志为转移的分配关系。”[157]其实，财税法与经济法相揖别不仅在于解决问题和范围的不同，还在于两者的定位、功能、逻辑范式等截然有别。现如今，时代在发展，社会在进步，人们的观念也在更新。财税法既关注宏观的财政立宪、财税民主和法治，又重视财税法律手段对经济、社会、文化的调控，还深入到财税执法和各种税费关系，视野开阔，研究领域宽广。它既是治国安邦之道，也是纳税人保护之法，是一门经世济用的应用性法律。
民商法是调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系的法律规范。财税法与民商法的区别主要在于：其一，从研究范围来看，财税法学关注的是不平等主体之间的财产关系，只是注重从私法角度研究公法问题，而民商法学则以平等主体作为自己的研究范围，追求私法上的自主性原则和契约观念。其二，从价值取向上看，财税法学注重人权保障价值特别是纳税人权利保障，更加注意公平价值和正当性原则，而民商法学则注重私法秩序的维护特别是私人交易中的自由权，更加关注平等价值和意思自治原则。
尽管财税法和民商法分别属于公法和私法，存在根本区别，但在实践中，基于财产的利用和流转，民商法与财税法、特别是税法之间难免会发生各种联系。我国大陆地区有关税法与民商法的关系研究还只是刚刚起步，而在德国和日本等大陆法系国家，二者之间的关系早已经历了“分分合合”的历程。日本学者金子宏注意到，“税法是将私有性部门所生产的财富的一部分无偿地转到国家手中的手段；而私有部门中的财富的生产和交换是受私法规制的。所以税法同私法有着密切的关系”[158]。民商法与税法的有关分合在主要集中于“借用概念”和“固有概念”[159]问题上，即税法对借用概念的理解，是按与其他部门法相同的意义界定，还是从确保税收征收以及税负公平的角度，给予不同的认识？对此，大陆法系的主要国家或地区在不同时期的观点各异。[160]现在一般认为，税法、尤其是税收实体法的法律概念、法律制度大有借鉴民商法具体概念、制度的可能和必要。“由于该民事法事件相对于税捐法事件的先在性，不论税捐法是否使用自己的特别概念，在其使用来自于民事法之构成要件要素时，其解释不可避免的还是要回溯到民事法，基本上以民事法上之意义为准。”[161]这既是民商法相对于税法而言的先在性使然，也是为了尽量避免对其他法律部门秩序造成不当影响，从而尽可能维持法的整体协调性的必然要求。[162]当然，在借用概念的具体方式和程度上，还需要进行具体情境下的考察。除了概念上的借用以外，财税法一般是建立在民商法调整的基础之上，不能对私法秩序构成损害。
相较于行政法，财税法学的特别之处在于：其一，财税法学不仅仅涉及行政行为中的财政管理行为，而且在深入到具体的财税现象和行为的本质，即通过财税法律秩序的建构，实现纳税人权利保护。其二，财税法学研究具有高度的综合性，不仅从行政法、经济法和社会法的法学角度进行分析，而且通过法学和应用经济学的交叉研究，探索依附于财税现象本身及其发展上的权利义务关系和法律现象，其研究范围跳出了行政法学的形式理性。
与此同时，我国学者在论述财税法的属性时也实事求是地承认它与行政法的联系。有学者认为，国家的财政活动可以区分为两个不同的层次：第一层次是作为行政范畴的财政活动，其目的在于满足国家机关活动经费的需要；第二层次是作为经济范畴的财政活动，其目的在于协调社会经济。两者虽然都涉及经济领域，但后者涉及经济领域的更深层次。在现实生活中，这两类法律一般都由国家财政机关负责执行，很难区分哪些规范是经济性质，哪些规范是行政性质，也没有必要区分。[163]尽管随着政府职能的扩展，财税法的形式和内容都在发生变化，但这种转变不可能十分彻底，财税法与行政法的联系仍是不可割断的。换言之，行政法在财税法中仍然发挥着基础性的作用，有关财税职权的分配、财税行为的作出、财税救济的实施等，都必须遵守行政法的一般性规定。从行政法学的角度，可以研究如何从形式层面规范政府的财税行政行为，既要保障财税行政执法的合法性，又要规范和制约财税行为、防止其滥用权力。因此，行政法学既要研究如何进行财税授权，更要研究如何科学地进行财税限权。前者主要通过行政组织法和行政行为法加以体现，后者主要通过行政程序法和行政救济法加以体现。例如，财税行政机关如何设置，享有哪些财税行政权力，财税行政行为要遵循哪些程序，对违法的财税行政如何复议等，就是行政法学重点关注的内容。
由于财税法学的研究对象中既有实体法规范，又有程序法规范，既有国内法规范，又有国际法规范，财税法与诸多法学分支学科都存在交叉关系。在这些交叉领域中，相关学科都可以从各自不同的角度展开研究。
具体说，刑法学可以研究财税领域的犯罪行为及其惩处。虽然这种研究在原理上与普通刑法学并无二致，但它研究的对象具有很强的特殊性，总体来说都与滥用财税职权、逃避财税义务有关，如贪污罪、挪用公款罪、逃避缴纳税款罪、抗税罪等。将其纳入财税法学的体系虽然在短时期内可能超出人们的预期，但现代市场经济条件下法律针对同一对象实行综合调整是一个发展趋势，而从财税法学的角度研究刑法正是这一趋势的体现。因此，我们不妨顺其自然，将其作为二者共同关注的领域。
诉讼法学可以研究如何通过诉讼程序公平高效地解决财政税收方面的纠纷和争议。随着法治进程的深入，司法解决财税纠纷必然成为一种重要形式。不仅税收、收费等方面的纠纷可以通过向法院起诉的途径加以解决，一旦请求发放公务员工资、支付社会救济款或财政补贴成为相对人法定的权利，财政支出纠纷也应该具备司法救济的可能性；不但财政相对人与政府之间的财政纠纷可以通过司法途径解决，上下级政府之间或同级政府之间的财政支付纠纷也可以考虑进入法院的受案范围。这种诉讼既不是行政诉讼，也不是民事诉讼，而是一种专门的财政诉讼，因此无论从理念还是制度上都必须重新定位和设计。
国际法学可以研究各种财税国际公约或双边条约，以及各国涉外财税法律制度，同时也可以从比较法的角度对外国的财税法律制度展开研究。受市场经济条件下各国经济趋同化的影响，各国的税法在技术层面上实际上也在逐渐接近。2008年金融危机之后，受财政压力所迫，打击逃避税方面的国际合作也如火如荼。中国2013年8月加入《多边税收征管互助公约》，2014年6月与美国就实施《海外账户纳税遵从法案》（FACTA）达成协议，就是例证。目前，国际税法的研究相对较为发达，而财政法领域的国际视角则更多地表现为比较研究。
此外，从公法与私法划分的角度来看，财税法应属于公法。溯源历史，公、私法的划分是罗马法的首创，前者包括宗教祭祀活动和国家机关活动的规范，后者包括所有权、债权、家庭及继承关系等方面的法律规范。罗马法学家乌尔比安（D.Ulpianus）说：“公法是有关罗马国家稳定的法，私法是涉及个人利益的法。”[164]乌尔比安的这一论述，被公元6世纪编纂的《学说汇纂》第一遍第一章所收录后，就传至后世，对西方法律传统产生了重大影响，而公私法的划分也一直延续至今。尽管在20世纪以后，公法与私法之间互相关联、互相渗透的现象越来越明显，在一些领域出现了所谓“公法私法化”和“私法公法化”的趋势，但两者大体上还是可以区分的，这对大陆法系国家的影响依然深刻。[165]有学者着眼于市民社会与政治国家的二元分离，认为“私法可以被界定为市民社会的法，即构成市民社会运行秩序的规范；公法则可以被界定为政治国家的法，即规定政治国家运作的规则”[166]。还有学者类似地指出，公法是社会本位的法，私法是个人本位的法，这是公法和私法在价值立场上的区别。具言之，社会本位的法以社会整体利益和国家安全为目的，个人本位的法以个人利益为考察基点和依归。[167]对于财税法而言，即便如前文所展现的，财税法与民商法之间存在密切关联，而且现代财税法也借鉴了一些原属于私法的调整方法和手段，但从本质上看，由于财税法具有促进社会公共利益的目的，以及其所主要调整的国家与纳税人之间、税务机关与纳税人之间的关系均属于公法性质的法律关系，再加上其所主要依靠的是强制性财税法律，这就决定了它作为公法的秉性。当然，财税法属于公法并不意味着它与保护个人利益无涉，从本质上讲，财税法提供的公共物品的最终受益人还是纳税人个人，而且其更多的是旨在实现公共利益与私人利益之间的平衡。
二、作为领域法的财税法
从对财税法演进史的梳理中可以看出，20世纪末，大部分学者将财政法归入经济法，使之成为经济法的一个分支，也有学者将之归入行政法学。这两种有关财税法学的观点通称为“分支学科论”。至于财政法与宪法、民商法、刑法、诉讼法、国际法的关联，在不少学者的论述中也屡有提及。之后，财税法学者就财税法本身的定位问题提出了“综合法律部门说”[168]，近些年进一步发展为“领域法学”观念。
部门法理论是指以法律的调整对象为实体标准来划分部门法的法律体系理论（或称法律规范分类理论），它起源于和引入自原苏联的“国家与法的理论”，至今仍在中国法学界盛行。尽管这一理论“在世界范围内并不具有普适性”[169]，但我国的法学理论研究中却将部门法的研究方法坚持了下来，并逐步将其演化为法理研究中一个占据基础性地位的研究范式。受部门法研究范式的影响，对于某一法律规范、法律问题或法律学科，人们总是习惯于首先将其归于某个部门法之中，并以此作为进一步理论定位和后续细化研究的基础。客观地说，传统划分部门法的研究范式具有一定的理论和实践价值，包括有利于一国实定法的有序化、有利于正确适用法律、有利于法律设施的科学设置、有利于教学和研究工作的开展等。[170]长期以来，部门法划分理论既指导着我国法学界，似乎也引发了一些困惑。由此产生了一种现象，“如果某一制度被归入某一部门法，它将被视为该部门法学者所研究的‘专门领域’，而其他部门法学者涉足这一领域将被视为有‘不务正业’之嫌”[171]，愈演愈烈的部门法之争也与这种观念的不当强化存在一定关联。因此，部门法划分理论虽然能够帮助我们更加快捷、集中地捕捉某个法律部门的特征和主要内容，但如果被不恰当地进行膨胀、甚至充斥了我们观察和思考法律问题的视线，那么它无疑将成为法学发展和法治进程的障碍，进而阻碍相关法律问题的系统、有效解决。换言之，部门法划分只是我们可以选择使用的视角和方法之一，而非全部。法学学者固然应当了解部门法划分，以得到对某一法律部门的直观感知和判断，但不应当被其反制、拘囿和束缚，否则就相当于“戴着脚铐跳舞”，其效果和方向都是不佳的。有学者很早就归纳道，部门法理论“破坏了法律体系的统一性，人为造成各法律分支学科画地为牢，混淆了法律关系的性质，割裂了法律规范群之间的联系，扭曲了理论与实践的关系，忽视了理论概念与实践概念的联系与区别，影响了法学的发展，并对立法、司法、执法工作造成了不利影响”。[172]
正是考虑到部门法划分的弊端，在最近十年的法学研究中，以调整对象和调整方法为标准划分部门法的传统分类研究逐渐走向式微，面向现实世界、以“问题”和“领域”为定位的研究方式正在兴起，此即为“领域法学”。有别于“部门法学”，“领域法学”更具综合性、完整性、开放性、立体性、包容性、灵活性、实用性等特征和优势，并且胜于之前有些学者有关“行业法学”的提法。随着社会的发展和社会关系的日益复杂化，将调整某一特定领域社会关系的法律规范统称为某种“领域法”的情况有望越来越多。调整教育领域、卫生领域、环境保护领域、体育领域、科技领域、军事领域等特定社会生活领域的一个个法律领域已经形成，或者正在形成。[173]尤值一提的是，中共十八届四中全会《决定》第二章第四节即为“加强重点领域立法”，“领域”一词的使用与“领域法学”观点的提出不谋而合，体现了一种更加成熟、融通且开放的立法思路。有鉴于此，我们认为，人们观察和思考问题确实总是有自己的角度和价值判断，然而，面对一个相对完整的财政法规范体系，任何一个传统法律学科都容易陷入片面，无法得出全面系统的研究结论。因此，武断地将财政法归入任何一个既有的法律部门都是不合适的做法。正是出于这种考虑，财税法实为一门新兴的、综合性的“领域法学”。
可以说，在现代社会中，综合性法律部门和领域法学观念的出现是一个必然趋势，它们以问题为中心，旨在汇集多种法律手段、综合地解决复杂社会条件下产生的社会问题。虽然现在少有财税法学者阐述财税法作为一种“领域法学”的定位，但我们已经可以看到很多环境法学者进行的类似研究，这完全能够给财税法提供诸多启示和反思进路。有环境法学者认为，“部门法研究范式对环境法理论研究产生了先入为主的影响，但实际上，部门法研究范式在环境法的研究领域具有明显的不适应性，对环境法研究思路的封闭性以及环境体系的完整性等方面产生了不容忽视的负面影响。无论是调整对象还是调整方法，将其作为对环境法进行部门法划分的标准在理论上都是难以自圆其说的。因此，在环境法的理论研究中应肃清部门法研究范式的影响，放弃‘环境法是独立部门法’这一缺乏合理理论内涵的命题。”[174]“只有跳出传统部门法的研究范式，才能对环境法有一个准确的认识。”[175]环境与资源保护法如此，财税法、金融法、知识产权法等何尝不是如此？这些现代法律学科所面对的社会关系已经打破了传统法学研究中对社会关系的基本类型划分，公与私、强制与自治等要素在其社会关系的不同环节均有体现，而且，为了平衡和协调其中多重的利益格局和冲突，往往需要不同类型、甚至跨越法律部门的法律调整手段与之相适应并加以调整，这就从根本上决定了，如果我们用部门法的固有研究范式去套用这些新型法律学科，恐怕只会是事倍功半。进一步说，不仅仅是上述现代法律学科具有“领域法学”的典型特质，就连传统法律学科现在也开始尝试吸纳相关学科的新的素材、经验、方法和范式，以更好地回应层出不穷的新挑战，并为既有问题的解决提供不同的可能思路。唯有适度远离根深蒂固的部门法研究范式，转而秉持更加开放的姿态和实际解决具体问题的立场，才能避免从这个单一的范式出发对财税法以及其他法学学科的误读。这种“领域法学”的法学研究理念并非否定部门法理论的功绩，也不是全盘颠覆部门法理论的架构和主张，而是对部门法理论的继承，更是对部门法理论的创新。
财税法学所倡导的问题中心主义的研究方法，使其具备高度的开放性、交叉性和包容性。在解决财税法律问题时，需要综合运用宪法、行政法、经济法、民商法、刑法、诉讼法、国际法等其他法律学科的知识和方法，需要统筹检视经济学、政治学、社会学、管理学等邻接社会科学的思维和研究成果[176]，以实现协同式治理和创新，诚可谓一个有机统一、兼容并包的法律整体。而在追求综合性的同时，财税法也逐渐发展出自身的特色性。经过近十余年的发展，财税法学秉持着“和而不同”的立场，逐渐形成自己独特的理论范畴和分析工具，独特的学科体系已经形成并且正趋于完善，正是在这一基础上，财税法摆脱了纯粹的“征税之法”的传统观念，形成了诸多的新思维、新理念和新方法。[177]从本质上说，财税法的核心领域是公共财产之法，正是在公共财产的运行过程中，财税法与其他法律领域发生了关联，或者是财税法借用了其他法律领域的规则和制度，或者是其他法律领域借用了财税法的手段。在预算、财政平衡、财政收入、财政支出和财政监管等基础上产生的作为综合性法律领域的财政法，以其现代的研究理念、方法和范畴，突显出强劲的生命力和广阔的发展前景，也在市场经济法治建设中发挥更大作用。