第二节 我国青年社会保障政策法规发展
一、我国青年社会保障的研究现状
目前我国学界对青年保障问题的研究较少，最早主张建立青年社会保障制度的是张士斌，他认为：失业率高、收入低、工作不稳定已经成为全球青年必须面对的共同困局，世界各国也都在探索青年社会保障之路，而国外青年社会保障往往与个人的身份、年龄与教育定位，并且主要以鼓励就业与培训的积极劳动力市场政策为基础和核心。在充分了解青年社会需求特征和借鉴国际经验的基础上，需要结合中国经济发展的阶段制定一个充分考虑我国经济发展水平和社会保障的支付能力、中国特有的文化习俗、青年自身特性以及社会保障制度延续性的具有中国特色的青年社会保障制度。
由于我国青年社会保障的研究起步相对较晚，已有研究数量不多，而且大多在“十一五”计划之后才开始发展。比如，2010年梁宏志发表的《青年群体社会保障制度的中外比较与启示》、2014年的《青年社会保障政策的国际比较与借鉴》是张士斌的研究成果。与他国的制度比较，涉及面不够广，缺乏系统的研究报告是目前已有的主要研究形式。在学术界，1994年出版的《中国青年发展报告》是最早的有关青年的学术成果，该成果是由中国社会科学院组织研究和撰写的，至今已经过去20多年。2010年中国青少年研究中心组织研究、撰写和出版了《新世纪中国青年发展报（2000—2010）》，报告涉及的对象是全国青年，时间跨度是10年。以上这些学术报告都只是涉及了青年社会保障的内容，就像是打了一个擦边球，在就业、教育方面有较详细的阐述，但是均没有涉及青年人的养老、医疗。在此之后，笔者于2017年提出了青年社会保障制度的问题与对策，主要涉及在学青年、在职青年、社会闲散青年、青年创业者和青年农民工五大人群展开研究。对青年社会保障研究的向前推动做出了新的贡献。
我国在青年社会保障内容方面的研究显得不够全面，还没有形成较为完整的对青年社会保障状况的评价指标体系。由中国青少年研究中心课题组研究的《当代中国青年发展状况指标体系研究概述》，以及刘刚、李永敏所著的《青年发展指标体系构建及测量方法》均指出青年社会保障的评估指标主要停留在社会保险方面，对于青年社会福利、社会福利、社会优抚方面的评价较少，且对其二级、三级指标的设计也不够完善。关于青年社会保障制度实施情况的调查，目前主要集中于对了解情况、参与度和满意度的调查，对需求、影响参与度、满意度等的相关因素分析较少，这对于深入探寻当代中国青年社会保障情况，追本溯源地解决青年社会保障问题，完善青年社会保障制度十分不利。
从整体上来说，关于青年社会保障的研究较少，研究指标的系统性、全面性不足，青年的各类子群体是研究的主要层次。先按照户籍身份和职业将青年群体进行分类是我国对于青年群体研究的主要方式，如大学生、城镇灵活就业青年以及青年农民工等，然后再针对每个子群体内部特定问题进行群体的研究。例如，青年农民工基本权益保障和社会保险参保情况研究、中央财政对地方所属高校学生按照城镇居民基本医疗保险补助办法给予补助、大学生创业等。这样的方式对于从整体上把握我国目前社会保障状况，从宏观上进行政策制定与调整是不利的。
我国目前基于新生代农民工的特点对于青年农民工社会保障的探寻较少。由于我国农民工的传统观念影响，农民工待遇、收入较低，农民工的流动性大，办理保险困难，我国关于农民工养老方面的制度立法缺失等原因，当前我国农民工的社会保障出现了各种问题亟待解决。
随着对该问题研究的逐渐深入，目前已经取得了一系列的理论成果。我们在中国期刊全文数据库中检索了篇名、关键词、摘要含有“农民工社会保障”的文章，1994—2006年共2046篇，在中国优秀博硕士论文库中关于“农民工社会保障”的学位论文共200余篇，此外，已经出版的与农民工社会保障问题相关的专著共10余部。通过对以上研究成果的分析，我们发现，国内学术界对农民工社会保障问题的研究主要是从以下几个层面展开。
1. 关于农民工社会保障的基本理论层面
关于农民工社会保障的基本理论层面主要从管理学、社会学、法学等多学科角度，探讨了农民工社会保障的基本理论原则，农民工社会保障的价值取向、指导思想、目标定位。例如，郑功成的《农民工的权益与社会保障》，探讨农民工社会保障中思想认识的误区，分析农民工的社会保障诉求，提出了强化政府责任的改革思路；彭宅文的《建立农民工社会保障的政策效应分析》，指出建立农民工社会保障的双重社会效应。
2. 关于农民工社会保障的制度安排层面
通过对农民工社会保障制度、政策的研究，分析制度演变过程，总结实践经验，对农民工社会保障的路径选择、制度模式、设置运行原则等问题进行探讨。例如，杨立雄的《“进城”还是“回乡”——农民工社会保障政策的路径选择》，对解决农民工社会保障问题的三种“进城”方案进行比较分析；周亦乔的《关于解决农民工社会保障问题的探索》，分析了农民工社会保障问题形成的原因和障碍因素，提出应健全农民工社会保障的法制。
3. 关于农民工社会保障的治理对策层面
针对农民工社会保障体制存在的不足，提出解决问题的具体措施与方法。例如，宫春子的《关于农民工养老保险的红处方》；高泉、尚坷的《农民工社会保障权的实现》；陈桂兰的《城市农民工的权益保障与政府责任》；陈微微的《对女性农民工社会保障问题的法律思考》；林晓洁的《关于构建农民工最低生活保障制度的思考》；等等。
4. 关于农民工社会保障的实证研究层面
通过实地调查、发放问卷等方式，对某一地区或特定领域的农民工进行调查，收集整理资料，由个案分析推导出一般性结论，提出改革的建议。例如，华迎放的《农民工社会保障思考与政策选择——来自江苏、吉林、辽宁的调查》，对三省农民工社会保障基本情况进行调查，对农民工综合保险问题、保险关系的续接问题等提出政策建议；胡务、张伟的《成都农民工综合社会保险研究》，对成都市综合社会保险的参保对象、参保意识、参保率及享受待遇等问题进行调查研究，并将上海市与成都市农民工社会保险政策进行综合比较。而以上的相关研究都在青年农民工权益维护方面起到了一定的积极作用。
对于青年创业者的社会保障问题目前还鲜有人关注到，也鲜有人研究。针对这一群体的社会保障亟待解决。2015年李克强总理在政府工作报告中强调：“大众创业，万众创新”。政府工作报告中如此表述：推动大众创业、万众创新，“既可以扩大就业、增加居民收入，又有利于促进社会纵向流动和公平正义”。在论及创业创新文化时，强调“让人们在创造财富的过程中，更好地实现精神追求和自身价值”。在此大背景下，一大批创业孵化器和创业者如雨后春笋般蓬勃发展。创业作为就业的一种形式，和普通的就业有一些不同：创业者可谓是“自己给自己发工资的人”。在极为激烈的市场竞争压力下，大批创业者在创业初期就倒在市场重压下，创业者在创业过程中，尤其是初创期承担了巨大的物质和心理的风险。因此，对于青年创业者的社会保障问题逐渐被关注。
二、我国青年社会保障的研究方向
1998年8月8—12日，各国政府代表参加由葡萄牙共和国政府与联合国合作在里斯本举办的世界青年事务部长级会议。《关于青年政策和方案的里斯本宣言》（以下简称《宣言》）就此诞生，该《宣言》在国家青年政策、参与、发展、教育、和平、就业、健康、吸毒和滥用药物等方面为未来青年的发展制定了行动纲领以及方向，对我国青年未来的发展具有极其重要的指导意义。
其中，在国家青年政策方面，《宣言》提出要确保有关青年的相关政策获得最高政治级别的承诺，包括为青年政策提供充分数额的资源，并且在适当的级别上拟定和执行国家青年政策并开展后续进程；在适当的级别上拟定国家青年政策，以执行《到2000年及其后世界青年行动纲领》，要考虑到不同社会、经济和文化符合背景产生的国家的优先次序、现实情况和限制条件；在2000（减）年以前制定必要的政策和方案以提供青年男女的生活标准，以便能够有效执行在《行动纲领》内预见的部门性质的青年政策；审查青年的情况和他们的需求，通过青年人参与协商进程来纳入他们本身对优先次序的评估，并确保青年男女积极为拟定、执行和评估国家和地方青年政策、方案和行动计划做出贡献等。
在发展方面，要确保所有青年男女享有发展权利；促使青年可以利用土地、信贷、技术和资料，从而增加生活在农村和偏远社区的青年人的发展机会和资源；确保采取行动以促进青年男女平等获得和利用新资料技术，这些技术曾是逐步减少或消除不平等现象以及促进发展的特许工具；加强青年组织在拟订、执行和评价国家发展计划和方案方面的作用；加强扶贫政策并确保采取扶贫行动，确认青年人拥有适当的住房，办法是确保安全、健康和稳定的生活、环境和工作条件，包括住所，并将青年关切的问题融入一切相关的国家和地方政策与方案，办法是支持青年，使其有能力在人类居住管理和发展方面发挥积极而富建设性的作用，以便他们可以做出有效的贡献，不但为他们自己，也为社区和社会改善生活和环境条件等。
在教育方面，要推广教育的所有方面，即正式和非正式教育，以及青年男女的培训以及终身学习，从而促使青年融入劳动力市场；保证青年男女平等而且继续不断地获得基本优质教育，特别是在农村地区和市区穷人中间，目的在于扫盲；确定有时限的国家战略以推广青年男女平等获得高等教育并提高教育质量；除其他办法外，通过教育确保青年男女其人权；在现代信息技术和媒体知识方面提供充分训练，因为它们对青年及其行为产生影响；设计新的战略，以处于不安和暴力环境的青年为重点，目的在于终止排斥在外的情况，为提早离开学校者提供新的学习机会，并为就业和失业青年继续提供学习和受训机会；支持家庭结构，特别是协助穷人，并向要照顾身体伤残和心理残疾的青年男女的家庭和学校提供必要的资源；加强和设计新的伙伴关系，使青年男女本身能够通过各种文化、有形和体育活动来进行学习、创作和表达，以利其均衡的生理、知识、艺术、道德、感情和精神发展及其融入社会；根据鉴定的需要和技术进步的情况分配资源用于职业训练并确保教育和训练制度配合经济、社会和企业现实情况；拟订各种教育政策，这些政策支持所有青年男女接受适合其体能力和潜力的教育，并特别重视在社会上处于不利地位的青年等。
在就业方面，充分就业是最终社会目标，以确保向青年男女提供均等机会获得赚取收入的工作；依照国家就业法律，促使青年不论人种或籍贯、种族、性别、是否残疾、政治信仰、信念或宗教、社会、文化或经济背景、均享有平等就业机会，并获同等保护以免受歧视，包括工资方面的歧视；除其他外，利用通过和执行在劳动力市场以及立法方面反对基于性别的歧视的法律；推广青年失业问题研究，要考虑到市场趋势和需求，以设计和执行青年就业政策和方案，并要充分顾及按性别区分的环境；推广面向就业的教育和训练，以确保根据不断变化的社会和经济环境，包括市场需求，经常调整教育；促进发展各种机制，通过教育和训练机构以及社区为青年提供职业咨询等。
在健康方面，促进青年男女平等健康发展，并防止和应付各种健康问题，办法是创造安全而有利的环境、提供和建立技术及利用保健服务，包括咨询，涉及家庭单元、同龄群、学校、媒体保健服务和其他伙伴；防治可治疗疾病，防止和应付不可治疗疾病，办法是发达国家和发展中国家建立行之有效的伙伴关系，推广宣传和种痘运动，涉及家庭单元、同龄群、学校、媒体、保健服务和其他伙伴以求建设能力，要特别注重青年男女等。
在2014年斯里兰卡举行的世界青年大会上，各国围绕“青年人需要什么”这一议题展开讨论，与会代表呼吁各国政府更多地重视青年人的发展问题，进一步参与实施有关2015年后青年发展规划，帮助他们更好地融入社会发展。中国青年代表团团长、共青团中央书记处书记周长奎在大会上就曾指出，近年来，全球对青年问题的关注不断升温，但由于各国发展不平衡而引发的一系列青年人问题，仍需通过加强全球合作来解决。联合国等国际机构及各国政府应继续推进南南合作、南北合作，使广大青年参与实现自身权利，推动共同发展。
2016年“十三五”规划的制定过程中，根据共青团中央意见，在纲要草案中，增加了“制定实施青年发展规划”的内容。纲要草案的第十五编为“提高民生保障水平”，在这一编中的第六十六章为“保障妇女未成年人和残疾人基本权益”，修改前有关表述是“营造良好成才环境”，修改为“制定实施发展青年规划，营造良好成才环境”。2017年4月，中共中央、国务院印发了《中长期青年发展规划（2016—2025年）》。这是中华人民共和国成立以来第一个青年发展规划，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对青年一代的亲切关心、对青年工作的高度重视，是我国青年发展事业的重要顶层设计。
随着共青团全团改革正在全面展开，加强共青团青年发展工作是大势所趋。围绕青年发展的工作成为全团工作的中心，也成了服务大局的主力军。青年人的社会保障是青年发展的后盾，因此青年社会保障问题的研究，也是随着青年发展工作的开展有了方向。
目前，中国共青团青年发展战线已经初步确立了“12345”的工作格局。“一个定位”：以职业青年为主要工作对象，做好服务和引领青年发展工作。“两大内容”：一是服务党和国家工作大局，引领青年发挥生力军作用；二是统筹资源，服务青年成长成才。“三个领域”：继承已有工作基础，巩固和拓展阵地，进一步做强农村、企业和机关事业单位三大工作领域。“四项功能”：立足青年职业发展客观需求和关键阶段，凸显四项服务功能。一是就业服务，帮助有就业意愿的青年提升就业能力、获取就业信息、顺利实现就业；二是职业发展，帮助青年提升职业技能、强化职业精神、实现职业理想；三是创业促进，帮助投身创业的青年，积累创业经验、增强创业能力、走向创业成功；四是社会融入，帮助职业青年组建幸福家庭、扩大社会交往、体现自身价值。“五支队伍”：坚持“育人”理念，抓重点、带骨干，聚集5支青年人才大军。一是农村青年致富带头人；二是优秀进城务工青年；三是一线青年工人中的岗位能手和文明号集体；四是机关事业单位青年；五是青年创业人才和青年企业家队伍。汪鸿雁强调，这个工作格局充分吸收了原有城市、农村两大战线的工作积累，下一步要重在围绕适应时代新形势、青年特征上下工夫，积极探索直接联系、直接服务、直接引领青年的路径。
在此青年发展路线的制定下，青年社会保障应确立相应的路线。首先，由以青年社会保险为主的研究转向对青年社会保障的研究。研究范围不只局限于社会保险，更扩展为社会福利、社会救助以及社会优抚。在评价指标设计，政策完善等方面都应更多地关注这些方面。再次，加大对青年社会保障的整体研究。本研究通过各类青年子群体的研究对比，形成对当代中国青年社会保障的宏观投射，这对于从整体上了解我国青年社会的保障现状，进行进一步的顶层设计有重要意义。
最后，本研究将加大在理论构建、整体评估指标体系搭建方面进行有针对性的尝试，为后人综合评定青年社会保障状况提供借鉴。一方面是要在整体上对当代青年的社会保障状况进行评估，了解不同青年群体在社会保障问题上的不同需求，从而建立健全相应的社会保障制度及立法，使社会保障能够有针对地、公平地满足青年人的需求，真正做好社会的“稳定器”“调节器”，让真正有需求的人得到较好的保障。另一方面是要着重关注一些新型的、具有时代特色的群体。在青年农民工方面，要以新的眼光重新看待这一群体，了解其特征，提供相应的保障。在青年创业者方面，为了让更多有创业梦想的人抛掉社会保障上的顾虑放手创业。必须建好针对青年创业者的社会保障“兜底网”。建议可由政府牵头，联合风险投资等金融机构、各创业发展基金等力量，建立一个青年创业者的社保专项基金，各机构和创业者按月按照一定的比例投保，实现风险共担，互助互济。给创业失败的青年创业者提供更大的信心与保障，放手一搏，从而可以东山再起。
(1) 谢昌逵．青年发展应对的四种关系[J]．北京青年研究，2014，（1）：5-10．
(2) 《中国大百科全书》总编委会．中国大百科全书（第5卷）[Z]．2版．北京：中国大百科全书出版社，2009：166-117．
(3) 张汝伦．大学思想读本[M]．广西师范大学出版社，2004：217．
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(5) 习近平．在同各界优秀青年代表座谈时的讲话[J]．中国高等教育，2013，（10）．
(6) 习近平．习近平致全国青联十二届全委会和全国学联二十六大的贺信[N]．人民日报，2015-07-25．
(7) 习近平主席在联合国教科文组织第九届青年论坛开幕式上的贺词[N].人民日报，2015-10-27.
(8) 习近平．青年要自觉践行社会主义核心价值观[N]．人民日报，2014-05-05．
(9) 习近平．共创中韩合作未来同襄亚洲振兴繁荣[N]．人民日报，2014-07-05．
(10) 习近平．习近平出席第十五届中越青年友好会见活动时的讲话[N]．人民日报，2015-04-08．