上篇　破解集中连片特困地区区域发展难题的对策研究

第一章　改变区域性的趋势性贫困：精准扶贫政策的精准化

党中央高度重视扶贫开发工作。习近平总书记在十八届五中全会上提出了“农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的战略任务。在随后召开的中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记强调，消除贫困是我们党的“重要使命”和“庄严承诺”，“我们要立下愚公移山志，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会”。坚持精准扶贫、精准脱贫，关键是要在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。这为贫困地区的区域发展和扶贫攻坚指明了方向、坚定了斗志、厘清了路径。

2011年，国务院出台《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》，启动了首个集中连片特困地区的扶贫攻坚试点工作。2012年起，国家民委每年向武陵山片区所属市（州）县（市、区）派出77名司、处级领导干部，作为派驻联络员和地方挂职干部，专门推进这项工作。

本书编写组在国家民委派驻武陵山片区联络员，特别是中央民族大学派驻湖南省怀化市联络员工作的基础上，组织怀化各级干部，深入系统开展调研。通过调研，编写组一方面真切地感到武陵山片区扶贫工作“攻城拔寨”的成效初显，后期克难攻坚任务更艰、难度更大；另一方面清醒地认识到集中连片特困地区的扶贫工作如同一件“让水往高处流”的工作，十分艰难，十分较劲，是我们党在人类历史上的伟大创举。虽然最终要靠贫困群众自己努力，要靠各级领导干部顽强的工作作风和拼劲，但同时必须靠精准的政策支持，必须有精准扶贫政策的精准化。

贫困地区何以贫困？除地处偏远、基础薄弱等客观原因外，最重要的是缺资金、缺人才、缺产业。人往高处走，怀化虽然是贫困地区，但基础教育质量好。高考把当地最优秀的年轻人“掐”走一批，外出打工再抽走一批，造成了当地发展的人才亏空和优质劳动力匮乏。同时，因缺乏大型项目和优势产业以吸引、留住人才，地区发展乏力、陷入贫困。

扶贫工作为何那么难？在市场力量的推动下，人才、资金等要素加剧外流，使得贫困地区与发达地区的发展差距越拉越大，甚至出现了十八届五中全会讲到的“区域性整体贫困”现象。以怀化市为例，其地区生产总值在湖南省的占比在20世纪80年代是7%左右，20世纪90年代为6%左右，21世纪头10年为5%左右，2010年以后为4%多（见图1-1、表1-1）。这是一种贫困地区的“区域性的趋势性贫困”。

图1-1　怀化市地区生产总值在湖南省占比变化情况

表1-1　怀化市地区生产总值在湖南省占比变化情况

续表

要“让水往高处流”、从根本上遏制和扭转趋势性贫困，就必须使精准扶贫政策精准化。精准扶贫的核心要义是习近平总书记讲的“切实有效”。有效才谈得上精准。如何实现习近平总书记提出的“脱贫成效要精准”“解决区域性整体贫困”的目标？关键是造一台“政策抽水泵”，推动精准扶贫政策的精准化。对此，编写组提出如下三点政策建议。