第二章　丝绸之路经济带内陆支点开放制度创新理论

第一节　先行自由贸易试验区的建设经验

建设自由贸易试验区（以下简称：自贸区）是党中央、国务院在新形势下全面深化改革、扩大对外开放的重大战略举措。自2013年9月29号，上海自贸区成立后，开启了我国自贸区建设的新征程。2015年4月21日，天津、福建及广东自贸区作为第二批自贸区挂牌成立，这标志着自贸区成为推动我国经济发展的新引擎。2017年4月1日，随着第三批7个自贸区的挂牌成立，我国已基本形成以“1+3+7”，东中西协调、陆海统筹的全方位和高水平区域开放新格局。第一、二批自由贸易区通过先行先试在诸多领域累积创新经验，并取得显著成效，为中国进一步扩大开放开辟道路。

一、先行自由贸易试验区的主要创新制度

四年来，“沪津闽粤”4个自贸区以制度创新为核心，推动在建立以负面清单为核心的外商投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管制度等方面，形成了一批可复制、可推广的改革创新成果。

1．投资管理制度

一是负面清单管理模式。对外商投资实行“准入前国民待遇＋负面清单”的管理模式。在负面清单之外的领域，将外商投资项目核准和企业合同章程审批均改为备案管理。二是商事登记制度改革。具体目标是工商登记与商事制度改革相衔接，逐步优化登记流程，优化试验区的营商环境。三是“一口受理”制度。具体目标是要形成完整的“一口受理”高效服务模式，实现企业登记全流程电子化操作。试验区内工商、税务、质监、商务和管委会等部门对内外资企业设立的有关事项统一纳入“一表申报、一口受理”平台办理。四是境外投资备案管理。改革境外投资管理方式，区内企业到境外投资实行以备案制为主的管理方式，提高境外投资便利化程度。⁽¹⁾

其中，负面清单，也称为负面清单管理模式，其多以保留条款（reservations）、例外条款以及不符措施（non-conforming measures）等形式出现在双边或多边贸易协定的附件中。负面清单是一种“非列入即开放”的新型管理模式，对于没有列入负面清单的行业、管理模式或措施，承诺向外商投资者全面开放⁽²⁾。负面清单的本质是“法无禁止皆可为”，是一种市场化和法制化的精神，它最早来源于美国纽约自由贸易园区的管理模式。同时，负面清单的条目是政府进行审批管理的范围，也是政府的职责权限，清单之外的内容则适用于备案管理，在自贸区内遵循内外资一致的原则。

目前，我国的负面清单至今共经历了四个阶段。首先，2013年9月，上海自贸区公布了我国首个真正意义上的“负面清单”，即《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013）》。其次，上海自贸区又在2014年4月公布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2014年修订），其中2013版和2014版仅适用于上海自贸区。再次，国务院办公厅于2015年4月下发了同时适用于上海、天津、广东和福建四个自贸区的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》——2015版负面清单。最后，2017年6月16日，国务院办公厅印发适用于现有11个自贸区的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，即2017版负面清单，并于2017年7月10日起正式实施。（如表2-1）

我国自贸区的负面清单条目从最初的190项、2014年的139项、2015年的122项缩减到现在的95项，与第一份负面清单相比，四年时间减少了50%。这意味着政府在自贸区内进一步简政放权，释放改革红利。2017新版负面清单共划分为15个门类、40个条目、95项特别管理措施。与上一版相比，减少了10个条目、27项措施。在这27项减少的措施中，其中采矿业有2项措施、制造业10项、交通运输业5项、信息技术服务业1项、金融业4项、租赁和商务服务业4项、教育业1项，文化、体育和娱乐业3项⁽³⁾。（如表2-2）

2017年版的负面清单内容适用于目前的11个自贸区，对东中西部均有辐射。相比2015年版来说，它适用的范围更加广泛，作用也更加突出。由于东中西部的经济发展水平和经济结构的差异，这种适用于东中西部的负面清单制度有助于后续在国家层面探索建立统一的开放框架。因此，2017年新版负面清单更加充分体现了自贸试验区开放更加积极、监管更加包容、服务更加优化的特点，是在东中西部地区同时推进更高水平对外开放的重要举措，对推动新一轮高水平对外开放、打造开放型经济新体制具有重要意义⁽⁴⁾。

2．贸易监管制度创新

贸易便利化（trade facilitation）广义上指的是国际贸易各方通过简化贸易程序，协调法律法规和标准，采取新技术和其他有效方法，消除或减少贸易要素跨境流动和配置的机制性和技术性障碍，减少贸易扭曲，降低交易成本，以提高国际贸易的运作效率⁽⁵⁾。主要包括以下几个内容：

一是“一线放开”。允许企业凭进口舱单将货物直接入区，再凭进境货物备案清单向主管海关办理申报手续，探索简化进出境备案清单。实行“进境检疫，适当放宽进出口检验”模式；推进“方便进出，严密防范质量安全风险”的检验检疫监管模式。二是“二线安全高效管住”。优化卡口管理，加强电子信息联网，通过进出境清单比对、账册管理、卡口实货核注、风险分析等加强监管，促进二线监管模式与一线监管模式相衔接。三是国际贸易“单一窗口”。四是货物状态分类监管模式。在确保有效监管的前提下，探索建立货物状态分类监管模式。⁽⁶⁾

3．金融监管制度创新

一是自由贸易账户。做好自由贸易账户的主体认定工作，推动金融机构通过设立试验区分账核算单元的方式，为区内居民和非居民开立FT（free trade，自由贸易）系列账户。二是投融资便利汇兑。在风险可控前提下，可在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试。三是人民币跨境使用。简化自贸区内经常和直接投资项下跨境人民币结算手续，自贸区本地区的金融机构只需凭区内机构和个人提交的收付款指令，即可办理跨境人民币结算业务，区内就业或执业的个人可开立个人账户办理人民币跨境支付。四是利率市场化。实现外币存款利率完全市场化，2014年3月1日起上海自贸区放开300万美元以下的小额外币存款利率上限（300万美元以上大额存款已采取市场化定价）；允许区内金融机构发行大额可转让存单，区内符合条件的金融机构可优先发行大额可转让存单。五是外汇管理改革。实行外商投资企业外汇资本金意愿结汇；简化经常项目收结汇、购付汇单证审核，银行可直接办理经常项目收结汇、购付汇手续等。（如图2-1）

4．事中事后监管制度

事中事后监管制度是指政府主要在哪些方面以及如何管理各类运营中的市场主体。“事中事后”监管是自贸区制度创新的核心内容，主要有以下几个方面：一是建立监管信息共享机制和平台、综合执法体系、综合评估机制、信息公开机制、反垄断和安全审查机制。二是社会信用体系、试点工商登记制度改革、加强知识产权保护执法及鼓励社会组织参与市场监督等方面。三是企业年度报告公示制度、经营异常名录、严重违法企业名单，“双随机”公开抽查等制度。

二、“沪津闽粤”自贸区的运行成效

截至目前，“沪津闽粤”自贸区均对其开展的工作比照总体方案进行了制度创新评估，所有评估结果都充分肯定了前两批自贸区作为我国新一轮改革开放“试验田”的带头作用。

1．先行自贸区建设各有特色

四年来，四个先行自贸区在加快政府职能转变，探索管理模式创新，促进投资贸易便利化，按照先行先试、风险可控、分布推进及逐步完善的方式，已初步形成与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架。一是四个自贸区已全面实行以“准入前国民待遇＋负面清单”为主的投资管理基本制度框架，实现了由正面清单管理和审批管理向负面清单管理和备案管理的转变。二是推行了以国际贸易“单一窗口”、货物状态分类监管为核心的海关监管制度框架，逐步实现了“一线放开、二线高效管住、区内自由”的国际公认海关管理标准。三是建立以“分账体系＋有限渗透”为核心的金融管理制度，推动实现自由贸易账户体系（FT账户）、跨境人民币结算、利率市场化、外汇管理体制改革和审慎监管的金融开放新思路。四是已建立了“事中事后动态监管＋大数据网络平台”为支撑的综合监管执法基本制度框架，实现了从事前审批和主体监管，向事中事后监管的转变。

第一，上海作为我国第一个综合自贸区，经过四年的发展，共形成104项制度创新成果在全国复制推广。其中，具有代表性可复制创新成果有：首先，在投资管理领域方面，“证照分离”、企业准入“单一窗口”模式。其次，贸易便利化领域，上海自贸区的“一线放开、二线高效管住、区内自由”贸易监管制度；国际贸易“单一窗口”、货物状态分类监管模式、“十检十放”等通关模式。再次，金融管理制度方面，主要是FT账户、跨境双向人民币资金池、跨境人民币支付结算、利率市场化等措施。最后，事中事后监管制度主要有社会信用体系、信息共享和综合执法制度、企业年度报告公式和经营异常名录等制度。

第二，天津自贸区可复制推广的成果主要有以下几项：首先，在商事登记制度方面，主要实行了企业设立“一照一码一章一票一备案”一天办结的模式。其次，在贸易便利化领域，主要有国际贸易“单一窗口”、京津冀区域检验检疫一体化等模式。再次，金融制度方面：跨境本外币资金池、跨境融资、融资租赁等创新业务取得明显成效。最后，在事中事后监管方面，以信用风险分类为依托的市场监管制度、集成化行政执法监督体系制度分别在2015年和2017年被商务部评委“最佳实践案例”。

第三，福建自贸区自挂牌2年多来，同样形成了一批可复制推广的制度创新成果。首先，在商事登记制度方面已推行“一表申报、一口受理、一照一码、一章审批、印章即刻、一日办结”、投资管理体制改革“四个一”模式。其次，在贸易便利化领域，已实行国际贸易“单一窗口”、关检“一站式”查验平台＋监管互认、AEO制度互认等制度。其中，福建自贸区的“厦门跨境电商公共管理平台”打造跨境电商、邮快件一体大通关并成功并入国际贸易“单一窗口”，这项创新制度可以推广复制到已获批为跨境电商综合试验区的四川、重庆、河南三个自贸区。再次，金融制度方面：主要开展了两岸征信查询系统、融资租赁、跨境金融创新、跨境人民币业务等制度。最后，事中事后监管方面已实施企业信用分类监管、全面推行“双随机”抽查、监管信息共享平台及建立动态监测预警机制等制度。

第四，广东自贸区可复制推广的成果主要有以下几项：首先，在商事登记制度方面，推行“一颗印章管审批”“证照分离”“一门式”审批、“一网式”办理、“企业专属网页”政务服务新模式。其次，在贸易便利化领域，国际贸易“单一窗口”、“一线放开、二线高效管住、人货分离、分类管理”、智能化通关体系（“互联网＋易通关”“智检口岸”“智慧海事”）、跨境电商监管新模式、政府智能化监管服务等模式。再次，在金融和事中事后监管方面主要有跨境人民币贷款、跨境资产转让、跨境人民币双向资金池及政府智能化监管服务模式。

根据上海财经大学项目组综合调研2000多家企业、社会公众、相关专家以及公开披露的经济数据得出的结果显示，上海自贸区指数为81.35，领先于其他三个自贸区，具有一定的先行先试优势。广东、天津和福建分别为80.58、79.71和79.90，后成立的自贸区与上海发展差距正在缩小，三地自贸区在学习上海的同时也有着自身的发展特色。此外，上海财大项目组在调研过程中也发现，位于自贸区内企业的信心与满意程度要显著高于区外⁽⁷⁾。（如表2-3）

2．形成一整套自主和集成制度创新体系

第一，形成公平开放、安全高效的市场准入管理制度系统。其内容主要包括：以准入前国民待遇＋负面清单为核心的外商投资管理制度、以国际贸易“单一窗口”为核心的贸易便利化管理制度、以自由贸易（FT）账户分账核算体系为核心的金融监管制度创新。⁽⁸⁾

第二，以“放管服”为重心的政府职能转变制度创新体系，其亮点主要包括：现代商事登记制度（先照后证、多证合一、企业准入“单一窗口”）；事中事后监管制度（以信用风险分类为依托的市场监管制度、企业年度报告公示制度、经营异常名录和严重违法企业名单制度、“双随机—公开”抽查制度等）。

第三，是与市场化、法治化、国际化营商环境相适应的法制保障制度，其内容包括：调整国家层面的外资法等法律法规；建立地方性司法保障及权益保护制度（如国际商事仲裁中心、知识产权法庭等）；发展创新人才服务体系和国际人才流动通行制度（如人才“绿卡”制度、“双创”特区等）。

3．形成四批面向全国可复制可推广的经验与案例

第一批是上海自贸区试行一周年后，2015年1月29号国务院印发《关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，共28项在全国范围内复制推广和6项在海关特殊监管区域复制推广的改革事项。（如表2-4）

第二批是2015年11月国务院成立自贸区工作部际联席会议制度后，在同年年底总结四个自贸区在投资、贸易便利化、金融制度及事中事后监管等方面，形成了一批制度创新性强、市场主体受益多、反映好的做法。由自贸区联席会议办公室将成效较为突出的8个案例，编辑形成自贸区“最佳实践案例”，进行推广实施。（如表2-5）

第三批是国务院2016年11月10日印发的《关于做好自由贸易试验区新一批改革试点经验复制推广工作的通知》，《通知》明确复制推广的改革事项共19项。其中在全国范围内复制推广有12项和7项在海关特殊监管区域复制推广的改革事项。（如表2-6）

第四批是2017年7月17日，国务院自贸区工作部际联席会议办公室总结前两批自贸区在贸易便利化、投资体制改革、事中事后监管等方面，形成了一批制度创新性强、市场主体反映好、具有一定系统集成特点的做法。由自贸区联席会议办公室将成效较为突出的四个案例，编辑形成自贸区新一批“最佳实践案例”，进行推广实施。（如表2-7）

2017年4月1日，四川、重庆、陕西、河南四个内陆自贸区正式挂牌。四个内陆自贸区自成立以来，在投资管理制度改革、贸易监管、金融制度及事中事后监管上都有所推进，并且各自贸区都表现出不同的特征。对于第三批新设的四个自贸区来说，在复制推广前两批自贸区成功经验的同时，更要结合各省份的产业基础与区位优势，实现对周边地区的溢出效应。