关于授权立法制度的研究报告
范文嘉
我国的授权立法实践始于1955年7月30日全国人民代表大会发布的授权决议，2000年出台的立法法将其正式纳入法制轨道。在60多年的时间里，授权立法例对我国的经济、法律和社会建设起到了积极的推动作用，也暴露出不少问题。2015年3月15日发布的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，对授权立法的规定作了修改，但仍存在一些问题。本文试图厘清授权立法制度，为进一步规范授权立法提供参考。
一、授权立法界说
授权立法是指立法主体根据需要将自己的一部分立法权限在一定的条件和范围内授予没有此立法权限的主体行使的活动。授权立法制度自19世纪30年代在英国开始发展，是当时背景下政府职能扩张、立法责任加重、议会能力有限的产物，20世纪在世界各国得到广泛应用。
（一）授权主体与被授权主体的范围
关于授权主体的范围，理论界有各种不同的看法。有学者认为，授权主体只能是宪法和宪法性法律所确定的主要职能是立法的机关，而不包括有一定的立法职权但不是专门立法机关的国务院、最高人民法院等机关；有学者认为，授权主体指所有根据宪法、法律规定有立法权限的主体，不仅包括专门立法机关，还包括有立法职权的国务院、国务院部门、设区的市的政府。本文认为，这要从理论和实践两个层面分析。学者们普遍认可将制定法律、行政法规、地方性法规和规章的权力统称为立法权，相应的主体都是有立法权的主体，而理论上只要是有立法权的主体都有可能成为授权主体。同时，立法法虽然只就最高立法机关作为授权主体作了规定，但并未禁止其他机关作授权主体。这就为实践中权力机关以外的机关成为授权主体提供了可能。
关于被授权主体，学者们的观点较为一致，认为被授权主体更为广泛，既可以是行政机关，也可以是下位阶的立法机关，还可以是其他机关或组织，但在我国已有的做法看来主要是行政机关。从各国大多数授权立法的实践看，授权立法是从立法机关授予行政机关立法权开始的，起先的被授权主体是行政机关，后来才发展到也包括立法机关、其他机关或组织。
（二）授权立法的类型
1.从授权方式看，主要有专门授权和法条授权
专门授权。也称特别授权，指授权主体通过专门的授权法亦即授权决议或决定，将原本属于自己的立法权调整范围内的事项，授予有关主体以立法方式予以调整。1955年以来全国人大多次采取这种形式授权其常委会立法，全国人大及其常委会也多次采取这种形式授权国务院和地方国家机关立法。
法条授权。指立法主体在其所制定的规范性法律文件中，以法条的形式授予有关主体制定有关规范性法律文件的权力。在我国，真正为法条授权的条款并不像有些学者认为的那样多，本文认为主要有两种情形：一是法律法规中明确将某项高位阶立法权授予低位阶主体。比如1988年出台的《中华人民共和国道路交通管理条例》（2004年被废止）第九十条规定：“高速公路和交通管理办法，由公安部另行制定。”根据授权，公安部于1994年发布《高速公路交通管理办法》。高速公路的交通管理本也应由道路交通管理条例规定，但条例第二条规定此条例只规范“公路、城市街道和胡同（里巷），以及公共广场、公共停车场等供车辆、行人通行的地方”，将制定高速公路和交通管理办法的立法权授给了公安部。二是法律中“中央军事委员会根据本法制定军事法规”的规定。比如《中华人民共和国保守国家秘密法》（2010年修订）第五十二条规定：“中央军事委员会根据本法制定中国人民解放军保密条例。”这种情形是否属于法条授权，学者们有争议。肯定说认为：我国宪法未直接、明确地规定中央军事委员会享有立法权，那么中央军事委员会不享有初始意义上的立法权，而1997年出台的国防法第十三条关于中央军委有权根据宪法和法律制定军事法规、发布决定和命令的规定，是对中央军事委员会的授权，2000年出台的立法法第九十三条关于中央军事委员会根据宪法和法律制定军事法规的规定，是对这种授权形式的确认。
2.从授权的产生方式来看，主要有主动授权和被动授权
主动授权是指立法机关根据需要，主动将某立法权授予有关机关行使。在实践中，各国的立法机关主要是以主动方式来进行授权。
被动授权是指有关机关根据需要，要求立法机关授予一定立法权。法国宪法规定的政府授权立法即属被动授权立法，即政府为实施其施政纲领，可以要求议会授权它在一定期限内以法令来对通常属于法律范围内的事项采取措施。
（三）授权立法与授权立法现象的界分
实践中存在种种“授权现象”，但是一些授权现象并不是授权立法：
1.法律法规中制定本项立法实施办法或实施细则的条款。比如法律中类似“国务院根据本法制定实施细则”的规定、行政法规中类似“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例制定实施办法”“国务院某部门根据本条例制定实施细则”的规定。制定“实施办法”“实施细则”是行政机关职权范围内固有的立法权，是宪法体制内的、稳定的立法权限。
2.全国人大授权国务院或者其他机关在特定区域内暂时调整实施有关法律的规定。比如全国人大常委会分别于2012年、2013年、2014年通过《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》。类似的授权决定并不是授权某地方立法权，而是在全国人大常委会的决定中明确某些法律规定在某地的实施作出调整，被调整的条文、目的、期限、后果都很具体、明确，不需地方再作出规定。这种模式与以往授予经济特区概括的立法权不同，虽然包含“授权”的意思，但不是授权立法。
二、有关国家的授权立法制度
（一）德国的授权立法制度
德国的授权立法包括中央立法机关向地方立法机关的授权和立法机关向行政机关的授权。中央立法机关向地方立法机关的授权主要是指在联邦专属立法权的范围内，联邦法律可以明确授权各州有一定范围内的立法权。2006年修改后的《德国联邦基本法》规定了各州的立法变通权，即对于某些事项，在有联邦立法的情况下，各州仍然可以制定州法，而且可以作出与在先的联邦法律不一致的规定。立法机关向行政机关的授权，是指只有经法律具体而明确的授权，行政机关才有权制定对公民具有普遍约束力的行政法规。在没有法律授权的情况下，行政机关基于固有职权制定的只有规章和行政规则，只对内部人员有约束力。可见，德国对于授予行政机关立法权的规制非常严格。
德国坚持的授权立法原则主要包括法律保留原则和授权明确原则。法律保留原则指在行政自行作用的范围之外必须以法律为基础，只有获得议会法律的授权方能干涉个人自由与财产。授权明确原则指授权法律必须能够清楚表明授权的范围、标准、目的、根据授权发布的法令和可能的内容，如果不具备这种要求，则授权法本身以及据此公布的授权立法无效。
德国的授权立法监督机制：一是批准制度。《德国联邦基本法》第80条规定行政法规必须经过有关机关的批准才能生效。二是司法监督。联邦宪法法院对包括联邦法律在内的所有规范性法律文件进行合宪性审查，其中包括对授权立法的合宪性进行审查。审查的方式既有附带审查，也有对立法行为进行直接的或主要的司法审查。
（二）英国的授权立法制度
在英国，没有法律的授权，行政机关无权制定条例。除了少数基于英王的特权外，英国行政机关制定行政管理法规都必须有议会的授权。议会可以向行政机关授权，也可以向法院、地方政府、国有企业、教会（如英国教会全国代表大会）、社会团体（如全国名胜古迹保护协会）授权。
英国的授权立法监督机制：一是议会的监督。议会的监督既有对授权立法的备案审查，也有对授权立法的批准审查，审查授权立法规范是否有租税或者其他增加公民负担的内容、是否有排除法院审查的内容、在授权法没有特别授权的情况下授权立法是否有追溯既往的内容、授权立法是否越权等。二是法院的监督。主要是基于授权立法在实践中出现的争议所作出的附带性审查，既包括实质性也包括程序性的审查，如果授权立法超出了授权的范围，那么法院可以宣告其无效。
（三）美国的授权立法制度
在美国，宪法明确规定应由国会立法的范围，原则上不得授权，国会确实无法行使其全部立法权时，可以“骨骼立法”或以偶发性事件立法的方法，将次要和细节部分授权行政部门以命令形式加以补充。国会只能授权给公务员或行政机关，不得授权给私人或团体，且授权应有标准或制约，不得无所限制或含糊其辞。
美国的授权立法监督机制：一是国会的监督。国会有立法否决权，即国会授权行政部门制定规章时一并要求授权立法送交国会审查，国会保有对该授权立法否决的权力。二是法院的监督。法院的司法审查方式是具体的附带性审查，在审查的内容上既包括对授权法也包括授权立法规范的合宪性和合法性。美国对授权立法的监督以法院的监督为主。
三、我国的授权立法制度
我国的授权立法制度主要规定在立法法中：
一是授权立法的方式。立法法主要规定的是专门授权的方式：一种是第九条规定的全国人民代表大会及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对法律规定事项中的部分事项先制定行政法规；一种是第七十四条、第九十条规定的全国人民代表大会有权授权经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会制定经济特区法规。
二是授权立法的主体。两种专门授权方式中，授权主体为全国人大及其常委会，被授权主体分别为国务院、经济特区所在地的省、市的人大及其常委会。
三是授权立法的事项范围。对于第一种专门授权方式，第九条规定授权事项范围为第八条中只能制定法律的十项内容，又将其中涉及犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项排除在外；同时第十条规定具体的授权决定应当明确授权的事项和范围。对于第二种专门授权方式，立法法仅规定经济特区法规根据全国人大的授权决定来制定，或作出变通规定，并没有直接限制授权决定的授权范围；但按照系统解释方法，对于第八条规定的法律专属立法权，经济特区授权立法同样不应突破。
四是授权立法的时限范围。对于第一种专门授权方式，第十一条规定授权立法事项制定法律的条件成熟时，由全国人大及其常委会及时制定法律，法律制定后，相应立法事项的授权终止。对于第二种专门授权方式则没有关于时限范围的规定。
五是授权立法的程序。立法法中规定的程序较为简单，第十条规定授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使权力，被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。
六是关于授权立法的期限。立法法第十条第二款、第三款对授权立法的期限作了规定：授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定。
七是关于授权立法的监督。立法法除了规定法律法规的审查、备案、撤销、裁决制度，还专门针对授权立法规定了备案、撤销和裁决三种监督审查方式（第九十八条第五项、第九十七条第七项、第九十五条第二款）。
四、我国的授权立法实践
（一）全国人大对其常委会的授权
1.第一阶段：从1955年至1982年宪法颁布前
1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法都规定全国人大是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会只能制定“法令”而不能制定法律，1982年宪法才规定全国人大常委会有权制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。在1982年之前，全国人大三次授权全国人大常委会行使部分立法权，分别是1955年授权常务委员会制定单行法规，1959年授权常务委员会在全国人民代表大会闭会期间对现行法律加以修改，1981年授权常务委员会修改民事诉讼法并公布试行。
2.第二阶段：从1982年宪法颁布至今
1987年4月11日，全国人大授权全国人大常委会修改《中华人民共和国村民委员会组织法（草案）》。
（二）全国人大及其常委会对国务院的授权
1982年宪法规定国务院有权制定行政法规。
1.1983年9月，全国人大常委会授权国务院对五届全国人大常委会第二次会议原则批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的部分规定作修改和补充。这次授权主要是因为当时在立法权限划分上还不十分清晰。
2.1984年9月18日，全国人大授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中拟定有关税收条例，同时规定不适用于中外合资经营企业和外资企业。
3.1985年4月10日，全国人大授权国务院对于经济体制改革和对外开放方面的问题制定暂行的规定或条例。
（三）全国人大及其常委会对经济特区的授权
全国人大及其常委会先后有五次将立法权授权给地方，有七个地区获得授权。
1.1981年11月26日，全国人民代表大会授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定经济特区的各项单行经济法规。
2.1988年4月13日，全国人民代表大会授权海南省人民代表大会及其常务委员会制定海南经济特区的各项单行经济法规。
3.1989年4月4日，全国人民代表大会授权深圳市人民代表大会制定深圳经济特区法规和规章。1992年7月1日，全国人民代表大会常务委员会授权深圳市人民代表大会及其常务委员会制定法规，授权深圳市人民政府制定规章。
4.1994年3月22日，全国人民代表大会授权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章，并在厦门经济特区实施。
5.1996年3月17日，全国人民代表大会授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会制定法规，授权汕头市和珠海市人民政府制定规章，并分别在汕头和珠海经济特区组织实施。
五、我国授权立法制度和实践中存在的问题
（一）立法对授权主体和被授权主体的规定不够周延
立法法仅对全国人大及其常委会对国务院的授权和全国人大对经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会的授权做出了规定，没有对实践中存在的国务院对地方政府的授权、地方人大及其常委会对地方政府的授权等法条授权形式作出规定。同时，立法法关于对经济特区授权立法的规定也不能满足实践需要：立法法规定的授权主体只有全国人大，授权内容只是经济特区所在地的省、市人民政府可以制定地方性法规，而实践中，授权主体既有全国人大，也有全国人大常委会，授权内容既包括制定地方性法规，也包括制定政府规章。
（二）立法对授权立法范围的规定不够科学
一是虽然立法法第八条规定了法律保留事项，第九条规定了法律绝对保留事项，但从上下文来看，第九条仅指法律相对于行政法规而绝对保留的事项，即仅规制全国人大及其常委会向国务院的授权，对于其他主体间的授权立法并没有明确是否也受绝对保留事项的限制。比如关于全国人大向经济特区授权，立法法第七十四条“根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规”的概括规定，并没有对授权事项范围作出要求。第九十条规定经济特区法规可以根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定，但没有对可以变通的事项作出限制。这样的规定造成实践中对经济特区的授权过于笼统、宽泛。“经济特区”本属于“经济”方面的特区，授权立法事项应该是经济方面的立法权，但是一些经济特区的人大超出了经济事务范围，制定了社会治安综合治理等方面的法规，这些法规是否超越授权范围，由于授权决定的授权不明而无法判断。
二是立法法第九条规定的法律绝对保留的事项范围值得商榷。第九条规定“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”为法律绝对保留的范围。是否还有其他应当由法律保留的事项，比如涉及国家主权的事项，应当参考国外立法例并结合我国实际情况作出调整。
三是没有对法条授权的事项范围作出规定。立法法几乎没有对法条授权进行规定，包括可以授予的权力范围，造成实践中的法条授权现象不能得到有效规制，有些部门甚至滥用授权。
（三）立法对授权立法监督机制的规定有待完善
一是关于全国人大向经济特区授权的监督机制缺少规范。虽然立法法第十条对授权决定的目的、事项、范围、期限、原则和监督机制等作出了要求，但从上下文来看，这一条仅规制全国人大及其常委会向国务院授权的行为，而不规制全国人民代表大会向经济特区授权的行为，即其授权的目的、事项、范围、期限、原则都有赖于全国人大具体的授权决定。
二是我国的备案审查制度不完善，授权立法备案审查的效果也不尽如人意。我国实践中的备案是一种事后监督方式，授权立法规范备案之前都已经生效。立法法规定“根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案”，但是一些授权决定和授权条款没有规定备案的具体机构和程序。实践中即使有授权决定越权立法，也没有被有关备案机关提出进行处理。
三是我国司法审查的对象不包括行政法规、规章，从而缺失了西方国家普遍采用的司法机关对授权立法进行监督的途径。
（四）实践中存在一些缺乏授权依据的授权立法现象，立法层面缺乏规制
我国为了鼓励地方发挥制度优势以推动地方经济社会发展，设立国家综合配套改革试验区、金融试验区、农村综合改革试验区、中关村科技园区、平潭综合改革实验区等试点区域并赋予其先行先试权。“先行先试”不是严格的法律用语，但却产生了法律后果，地方政府依据“先行先试”的授权进行了大量制度创新，许多问题值得研究。比如被授权的主体中，有些主体本身有地方立法权，有些主体没有，那么，对于有地方政府规章制定权的地方人民政府而言，在所涉事项不属于它的自主管辖权范围时，是否可以笼统地依据“先行先试”这种政策性授权的权力来行使地方规章制定权？对于没有地方规章制定权的地方人民政府而言，是否可以认为国务院将规章制定权授予了它们？同时，作出此类“先行先试”授权的主体比较复杂，有些是国务院作出授权，有些是“国家发改委”在国务院的同意下作出的授权；授权的形式也不统一，有些是以国务院决定的形式，有些是以国务院批复的形式，有些是以行政法规的形式。
六、关于改进我国授权立法制度的建议
授权立法在理论上有其正当性，在实践中也有其必要性，但不能是配置中央和地方立法权、权力机关与行政机关立法权的主要方式。授权立法过滥会造成立法体制的混乱，一事一授权的特点导致占用大量立法和行政资源。授权立法应当是一种在合理、稳定的立法体制下作灵活应变之用的手段，是特定情况下为了达到一定目的而采用的方式。我们对待授权立法的态度应当是开放、积极而又严肃、审慎的，应当从制度和实践层面限制其弊端，发挥其正面作用。
（一）对授权主体和被授权主体作出界定
一是在立法法中对法条授权的主体作出规定。考虑到位阶较低的立法主体授出立法权的必要性不大，确定授权主体应当考虑较高位阶的立法主体，而确定被授权机关则必须考虑其是否能胜任这项工作。
二是在立法法中增加全国人大向经济特区所在地的省、市人民政府授权制定政府规章的规定，以回应实践需要。
（二）对授权立法范围作出更科学全面的规定
一是对立法法第九条中的法律相对于行政法规的绝对保留事项再作研究。关于法律保留标准有多种学说，其中影响最大的是“重要性理论”，非常重要的事项由法律调整，不太重要的事项可以授权行政机关规定。据此原则，并参考世界多数国家的做法，至少应当将涉及国家主权和税收基本制度的事项也纳入法律绝对保留的范围。
二是在立法法中增加规定全国人大向经济特区授权的立法事项范围，明确该范围是仅包含经济事务方面的立法权，还是也包含其他方面事务的立法权。
三是在立法法中对法条授权的事项范围作出规定。授权的标准和范围虽然难以完全具体化，但不能毫无限制。根据其他国家的立法例和我国立法中的法条授权条款，可以考虑将缺乏实践经验、专业技术性强、不需要或不可能全国作出统一规定的事项等划为可以授权的事项范围。
（三）对授权立法监督机制作出更严格的规定
一是增加主动授权立法和被动授权立法的规定，以规制被动授权立法行为。实践中立法需求往往是自下而上的，需要对何事项授权立法，立什么样的法，很多时候国务院和经济特区所在地的省、市人大及其常委会比全国人大及其常委会更清楚。所以立法制度上应当对这种被动授权的形式作出规定，允许国务院和经济特区所在地的省、市人大及其常委会拥有请求全国人大或其常委会赋予自己授权立法的权力，并对其提出请求的理由、可以申请的立法事项、申请程序作出规范。
二是增加具体授权决定中应当明确授权立法的备案机关和备案程序的规定，授权立法越权标准、越权后果的规定。
三是增加公众监督授权立法的规定。立法法第六十七条虽然规定了座谈会、论证会、听证会等民众参与程序，但仅仅将其规定为任意而非强制性程序，这使得行政机关在制定授权立法实践中很少使用听证一类的民众参与程序。应当在立法法中增加被授权机关根据授权立法要经过更严格的征集民意程序以接受公众监督的内容。
（四）对以往授权立法的地位作出回应
修改后的立法法对授权立法作出新的规定，导致之前的一些授权与其规定不相符合，立法实践应当对其作出回应，将可以上升为法律的行政法规上升为法律。
（五）对实践中无法律依据的授权现象作出适当规制
应当在立法层面对设立国家综合配套改革试验区等授权行为明确其法律属性、赋予其法律地位，对授权依据的形式作出要求，对授权立法的范围作出限制，对被授权主体依据授权进行改革的载体作出要求。
精准立法促进社会文明建设
陶 杨 汤 磊
近年来，党中央、国务院和各级地方党委、政府积极探索提升社会道德文明的法治方法。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》明确提出“以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，推动社会主义核心价值观更加深入人心”的要求。但是，在促进社会文明的法治建设方面，仍然存在地方立法不够精准、对社会文明法治建设关注不够、社会文明法律制度的实施效果不明显、以法治促进社会文明的实招不多等问题。结合政府立法工作，我们认为应当着力于以下方面，充分发挥设区的市地方立法权作用、精准立法促进社会文明。
一、支持引导设区的市地方立法充分发挥作用
我国实行的是统一而又分层次的立法体制，既保证法制统一，又充分发挥地方的主动性、积极性。一直以来，地方立法都是我国重要的制度建设力量。地方依法自主立法，能够结合本地区实际情况，落实中央立法和决策部署，在本地区权限范围内自主解决本地区的问题、管理好本地区的经济社会事务，做到不等不靠、不将矛盾和问题上交。设区的市处于城乡管理第一线、贴近群众生产生活，应当调动其立法积极性，制定出既利于国家法律和政策实施，又适应本地区经济社会发展需求、体现地方特色的法规和规章。基于设区的市的独特优势，我国不断探索赋予更多的自主立法权。2015年修改后的立法法规定，设区的市可以制定“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的地方性法规和地方政府规章。这就将制定地方性法规和地方政府规章的立法权由原来的49个“较大的市”扩展到目前288个“设区的市”。赋予设区的市立法权，充分发挥其在推进地方法制建设中的积极作用，对于完善法律制度体系具有重要意义。
据初步了解到的情况，目前一些新赋予立法权的设区的市在探索地方立法的工作中仍然存在一些问题：对立法权限理解不透，什么法该立、什么法能立把握不准；行政处罚法、行政许可法等法律对地方政府规章设定处罚、许可做了严格限制，地方政府立法空间较小，立法积极性较低；一些地方立法问题导向不够，立法针对性不足，甚至简单照搬上位法的规定，欠缺地方特色；立法技术不规范，立法的可操作性、可执行性不强。为推进设区的市地方立法精准化，可以考虑以适当方式支持、引导设区的市地方立法“有可为”“能够为”“规范为”。
一是让设区的市地方立法“有可为”。一方面，对于设区的市有立法权的事项，今后拟订国务院年度立法工作计划或者起草、审查国家法律、行政法规草案时，可以考虑适当“留白”，由地方根据本地区实际需要制定地方性法规或者地方政府规章。确需上位立法的，待设区的市立法试点积累成熟经验、逐步推广后再出台。另一方面，加强对全国政府法制系统工作人员的培训，通过培训促进解决新获立法权地方政府法制机构的立法经验不足、立法能力欠缺等问题。对发现的普遍情况或者共性问题，必要时可以适当方式解释或者答复来函地方，引导地方政府依法开展立法活动。
二是让设区的市地方立法“能够为”。在具体制度设计上，上位立法不“一刀切”，不必管得太细太死。上位法主要规定通行通用的内容、设定管理措施、明确授权条款，为设区的市地方立法所需要的刚性行政手段设定合理的幅度，为地方立法与上位法的衔接留足空间、提供依据，避免地方立法因权限不足而受到掣肘。
三是让设区的市地方立法“规范为”。通过设区的市地方立法推动规范行政自由裁量权，是推进地方精准立法的重要内容。今后应注重在上位立法中适度明确适用情形、标准、额度等，由设区的市地方立法对自由裁量条款科学合理地细化量化，根据涉案标的、过错、违法手段、社会危害等划分裁量等级，使模糊、弹性的幅度明确化、具体化，执法的标准客观化、刚性化，为执法提供明确的指导和有效的规范，减少执法的随意性。
同时，也要进一步加大对设区的市地方立法的备案审查力度，健全备案审查工作机制，促进设区的市地方立法规范化。要明晰和统一法律审核标准，认真审查设区的市地方立法中是否存在恢复国务院已取消的行政许可项目，出台与生态文明建设和环境保护法律、行政法规不一致的地方立法，规定的行政处罚种类和幅度超越法律、行政法规规定，以及没有法律法规依据擅自增加行政相对人义务等问题，并依法作出处理。
二、加强法律和道德对公民行为的协同规范
习近平总书记指出，必须坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中互相补充、相互促进、相得益彰，推进国家治理体系和治理能力现代化，要把道德要求贯彻到法治建设中，以法治承载道德理念，道德才有可靠制度支撑。加强社会文明建设需要强化法律和道德对公民行为的协同规范，不断提高公民的法治意识和道德自觉。
一是对法律规范已有明确规定的行为，行政机关应当在执法中运用好法律和道德的双重评价作用。法有明文，但行政机关有法不执、公民有法不依，是对法律尊严的亵渎，也是对守法群众的不尊重。各级执法机关要注重在日常管理中体现鲜明价值导向，使合法的、符合社会主义核心价值观的行为得到倡导和鼓励，违法的、违背社会主义核心价值观的行为受到制约和惩处。一方面，要重视发挥道德的教化作用和对法治的支撑作用，注重培育人们的法律信仰、法治观念、规则意识，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，营造全社会讲法治、守法治的文化环境，提高全社会文明程度。另一方面，要严格执法，纠正不文明行为，把现行法的功效用足用尽，严格按照法律的规定进行处罚。为此，各地方要加强行政执法信息化建设，在行政执法工作中推广使用先进的科技装备，加快推进“互联网+行政执法”，打造行政执法信息共享互通平台，提高行政执法效率、执法水平和执法质量。有条件的地方，可以鼓励公民通过智能设备、APP等便捷方式在线举报违法的不文明行为，让执法纠违的岗哨遍及社会角落，提高法律制度的执行力。对违法的不文明行为，还可以考虑依法将违法情形、处罚决定通报行为人的单位，在其居住的社区等场所进行公告，或者通过媒体曝光。
二是在制度建设中注重基本道德规范向法律规范的转化。要把道德要求贯彻到法治建设中，推动社会主义核心价值观入法入规。法律法规要树立鲜明道德导向，以法治承载道德理念，弘扬美德义行，通过法律制度的强制力确保社会道德底线，引导全社会崇德向善。设区的市要提高立法精细化水平，注重推动文明行为、社会诚信、见义勇为、尊崇英雄、志愿服务、勤劳节俭、孝亲敬老等方面的立法工作，促进社会的文明建设。特别是对实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求，设区的市地方立法可以先行先试，在科学评估必要性、可行性的基础上，及时将其上升为法律规范。待条件成熟时，再逐步向其他地方推广，或者推动制定上位法。
三、对促进社会文明建设的制度组织开展立法后评估工作
社会文明法律制度的实施效果不明显、缺乏实施效果的评价机制和标准也是目前社会文明法律制度面临的重要问题之一。近年来，一些设区的市在有关地方立法中加入了促进社会文明的规定，青岛市、武汉市、杭州市、深圳市等地方还专门出台了《文明行为促进条例》这类综合性立法，积极探索通过立法促进社会文明建设。例如：2016年2月1日施行的《武汉市文明行为促进条例》规定了公共秩序、交通出行、旅游观光、休闲娱乐、环境保护、网络文明和家庭文明等7个方面的基本文明行为规范，并对驾驶机动车强行超车、随意变道，过马路不走人行横道、过街设施，乱穿马路、闯红灯等11种不文明行为规定了法律责任。厦门市针对违法停车现象，于2015年8月修改了《厦门经济特区道路交通安全若干规定》，对乱停车行为作出规范，细化违法停车情形，明确罚款数额，提高立法精准性，从而便于驾驶人遵守和执法者执法，达到有效遏制乱停车行为的效果。2014年6月，《郑州市大气污染防治条例》出台，该条例第五十七规定：“禁止在城市建成区内露天烧烤食品，市、县（市、区）人民政府划定的特定场地除外。在划定的特定场地内露天烧烤食品，应当使用油烟净化装置，并不得使用高污染燃料。”并规定对违法露天烧烤的，“由市容和环境卫生行政主管部门责令停止违法行为，没收烧烤工具，处二千元以上二万元以下罚款”。通过疏堵结合的方式有效规范露天烧烤行为。
设区的市通过立法促进社会文明建设的做法值得肯定，成功经验值得推广。为此，可以考虑组织立法后评估工作时请有关地方梳理在本地区实施的国家法律、法规和地方性法规、规章中有关促进社会文明建设的规定，对其实施情况进行立法后评估，进一步了解设区的市促进社会文明方面法律制度的实施情况、成功经验以及存在的问题。对于经实践证明行之有效的成功经验和好的做法，可以推广复制到其他地区，或者今后吸收到有关上位法中。对于评估后发现的问题，要认真分析原因，明确是制度设计本身的问题还是实施中存在的障碍，并提出相应的建议。如果是需要在国家立法层面予以解决的问题，启动相关研究，以适当的方式为设区的市地方立法提供必要支持，促进设区的市不断完善社会文明立法、提高立法的精准性。
同时，要进一步加强行政法规、规章的立法后评估工作。一方面，在修改《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》时增加有关对行政法规、规章开展立法后评估工作的规定，使立法后评估更加规范化；另一方面，要引导各部门在修法前积极开展立法后评估工作，科学评估法规的合法性、合理性、执行性和实效性，及时发现制度本身存在的问题和制度执行中的问题，有针对性地采取改废释或者出台配套制度等措施完善立法。
四、积极推进社会信用体系建设
建设社会信用体系，就是对参与经济社会活动的每个人和每个机构的信用状况进行记录，并提供给信用记录的使用者，使有不良信用记录者受到惩戒，使有良好信用记录者得到激励。这种制度安排和机制的形成，可以使参与经济社会活动的每个人和每个机构都珍惜自己的信用行为和信用记录，从而推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信，在全社会形成守信光荣、失信可耻的氛围和环境，是提升社会文明的重要抓手。加快社会信用体系建设对增强社会成员诚信意识，营造优良信用环境，促进社会发展与文明进步具有重要意义。
据了解，有关部门正在积极推进与有关行政部门和司法机关建立失信联合惩戒机制。在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产经营许可、从业任职资格、资质审核等工作中，将信用信息作为重要考量因素，对被列入经营异常名录、严重违法失信企业名单、重大税收违法案件当事人名单、失信被执行人名单、行贿犯罪档案等失信主体依法予以限制或禁入，形成“一处违法，处处受限”的联合惩戒机制。政府立法要密切关注各地方各部门在规范社会主体诚信行为方面好的经验和成熟做法。特别是针对目前法律法规通过事中监管加强风险管理、过程监管，早纠错、“治未病”的作用重视和发挥不够的现状，要积极构建以信用为核心的事中事后监管机制，充分发挥信用监管、信用惩戒机制促进诚信、遵法守德的积极作用。