关于实施条例类行政法规规定内容问题的研究报告

李明征　倪　娜　谭庆勇

一、实施条例类行政法规的现状及存在问题

本报告所称实施条例类行政法规，主要包括以下两类：一是与法律整体配套的实施条例、实施细则和实施办法。这类行政法规是在法律颁布之后，对法律整体实施中的问题作出更具体、更具操作性的规定。主要内容包括：法律规定事项的具体适用情形和条件；处罚标准的具体化；行政执法机关具体的职责；行政执法具体的程序等。如税收征收管理法、个人所得税法、森林法等都在附则中明确规定国务院可以根据法律制定实施细则。二是与法律具体规定专项配套的实施办法。如行政处罚法规定，作出处罚决定的行政机关与收缴罚款的机关分离，具体办法由国务院规定。国务院据此制定了《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》，对代收罚款机构、代收罚款协议、罚款收缴程序、逾期加收款项、国库定期对账等具体操作问题作了规定。从立法实践看，有的法律虽未明确要求制定配套行政法规，但为了法律整体或某项制度的有效实施，国务院也可以制定实施条例类行政法规。如与统计法整体配套的统计法实施条例，与公司法中的公司登记、管理专项配套的公司登记管理条例等。

实施条例类行政法规对于促进法律的贯彻实施发挥了重要作用，但目前也存在一些问题：一是重复过多、有效衔接不够。在实施条例类行政法规制定过程中，为了保持自身体例的完整性，难免对上位法的相关规定进行援引，但有的条例却存在大量照搬照抄，对需要进行细化，增强可操作性的内容反而未作规定的问题，导致有效衔接不够，不能解决促进制度实施的问题。二是与法律解释界限不清。根据立法法第四十五条的规定，法律的规定需要进一步明确具体含义的，由全国人大常委会解释。而根据全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的规定，“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释”。何谓“具体含义”，何谓“具体应用”，这个问题在有关上位法中并未明确划分。因此，行政法规对法律规定进一步明确界限，是否属于对具体应用法律的问题作出解释，一直困扰着我们的法规审查工作，全国人大常委会有关部门目前尚未统筹解决此类问题。三是细化标准模糊。纵向上，由于实施条例类行政法规处于立法的中间位阶，难免与法律、部门规章以及地方性法规在内容上存在竞合，细化标准的模糊造成一些行政法规规定了可由部门规章、地方性法规规定的事项；横向上，有的实施条例类行政法规还规定了属于行政机关内部规定、具体操作指南等不需要立法规定的事项，导致内容庞杂。

二、制定实施条例类行政法规需把握的原则

实施性立法的一个重要使命就是解决上位法的原则和规定如何贯彻落实，使之变得可操作、可遵守、可执行。因此，制定实施条例类行政法规宜遵循以下原则：一是不超越国务院的立法权限，且不违反上位法规定。实施条例类行政法规的制定必须在国务院的立法权限内，以上位法为依据，不得违背法律确定的指导思想和基本原则，不得突破法律确定的基本制度，不得增加上位法确定的惩罚手段和扩大具体幅度范围，即“法条不抵触、法意不抵触、法权不抵触”。二是具有可操作性。国务院应基于自身的行政管理职权，从行政执法的角度，对法律的相关规定予以进一步细化，避免机械照抄法律原文，重点从概念上明确、制度上补充、操作上完善，使上位法比较原则的内容变成可以遵守和执行的规则，比较模糊、不明确的地方得以明确和补充，以增强法律的可操作性。三是合理配置立法资源。对于上位法中可通过制定部门规章、地方性法规等其他层级的立法规范予以细化的事项，可不在实施条例类行政法规中规定。

三、实施条例类行政法规中不宜规定的内容

（一）法律保留的事项

依照立法法第八条的规定，国家主权、犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、税收基本制度等11类事项只能制定法律，实施条例类行政法规无权规定以上事项。

（二）实质性改变法律规定的事项

实施条例类行政法规对法律的细化应当坚持“细化不变化”的原则，在法律规定的具体条件和幅度范围内进行，不能出现随意扩大或者减少缩小法律明确规定的主体范围、行为种类、管理措施等的规定。

（三）法律已有具体规定的事项

一是直接上位法已有具体规定且无需进一步细化的事项；二是其他法律、行政法规已有具体规定的事项。

（四）适合以部门规章规定的事项

一是法律明文规定由国务院有关部门制定相关办法的事项。如中国人民银行法第二十七条规定，中国人民银行应当组织或者协助组织银行业金融机构相互之间的清算系统，协调银行业金融机构相互之间的清算事项，提供清算服务。具体办法由中国人民银行制定。二是仅涉及国务院某个部门的工作规则和流程的事项。行政法规调整的对象一般是行政管理领域带有跨部门、普遍性、全局性的事项。部门规章的调整对象主要为某些局部的、具体的以及程序性的事项。所以，当立法事项仅涉及某个部门的工作规则和流程时，制定部门规章即可。

（五）适合以地方立法规定的事项

一是法律明文规定由地方立法进行细化规定的事项。如食品安全法第三十六条第三款规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。二是有的具体制度在法律中没有明确规定，各地又由于实际情况差异导致在操作层面很难统一，实施条例类行政法规中可不作统一规定，或者只作出原则性规定即可。

（六）适合以行政机关内部规则规定的事项

一是行政机关内部管理事项。行政机关内部的工作流程、人事管理、后勤管理等事项，对行政机关以外的公民、法人和其他组织的权利义务不产生直接影响，可通过制定行政机关内部规则予以规范。二是部门间的协调工作机制等，例如部际联席会议、部际临时议事协调机构等事项。

（七）适合通过行业标准、指导目录、办事指南规定的事项

通过制定行业标准、行业指导目录、办事指南能够有效实施法律的事项，可以不制定配套行政法规。如中国银监会依照银行业监督管理法、商业银行法等制定的《关于印发商业银行抵押品管理指引的通知》，中国证监会依照公司法、证券法制定的《上市公司章程指引》等。

（八）行政法规原则上不作规定的事项

除机构编制的专门法律法规外，其余行政法规对诸如机构设置、人员编制等事项，除非得到批准或授权，原则上不予规定。

（九）存在较大争议尚未形成共识的事项

存在较大争议、尚未形成共识的事项，既包括对某一问题是否应在实施条例类行政法规中规范意见不一致的情形，也包括各方认为实施条例类行政法规应规范某一问题，但对于如何规范、规范到什么程度意见不一致的。

（十）无实质意义的宣示性内容

对于宣示性内容应区分情况，如果没有实质内容，本身也不包括权力、权利、义务、责任的，应尽量减少规定。如果宣示性内容中涉及倡导社会主义核心价值观、弘扬社会主义道德或阐述立法导向的内容，可以尽量精炼地规定。