机构队伍

浙江台州市天台县社区矫正机构和队伍建设的创新报告

浙江省天台县司法局

一、“天台模式”的机构队伍建设概况

2012年8月，天台县成立了社区矫正监管大队，社区矫正科被撤销。2014年7月，组建了5个社区矫正执法中队，监管大队更名为执法大队，成为全省县级司法局第一个真正实现县乡两级社区矫正机构由“机关型”向“实战型”的转变，形成了县（社区矫正执法大队）、乡（社区矫正执法中队）、村（社区矫正工作站）三级矫正监管教育帮扶体系。一是在县级层面建立社区矫正执法大队，落实社区矫正监管执法职责。执法大队作为司法局专门矫正机构，配备4名政法专编人员和4名社工，统一行使社区矫正执法权，协调社区矫正各职能部门间的工作，承担调查评估、接收、事项审批、司法奖惩、收监、追查、禁止令执行和应急处置等职责。二是在全县15个乡镇设立5个社区矫正执法中队，承担社区矫正日常监管职责。执法中队分别是直属、城区、平街、白鹤和苍山中队。直属执法中队负责6个偏远山区乡镇流入城区就业、生活的社区服刑人员的监管，其他中队按区域分别管理1～3个乡镇、街道的社区服刑人员。每个中队配备工作人员4～8名，其中政法专编人员至少2名。三是在村居层面设立社区矫正工作站，实现1名以上社区服刑人员的村居全覆盖，切实把社区矫正工作延伸到基层。社区矫正工作与司法所剥离。

二、“天台模式”的运行成效

先用四组数据来说明。

第一组数据是天台县历年变更居住地（变出）人数，2012年到2017年分别为17人、28人、45人、37人、31人、35人。从数据可以看出2014年中队成立后，变更居住地的人数大幅上升，至2016年开始下降并维持一个常态水平。分析原因主要是：（1）中队成立后天台社区矫正工作迅速进入“正轨”，各项监管措施由原来的“松散状态”转变为规范化监管，部分“不安分”的矫正人员就开始申请变更居住地到相对管理“宽松”的地方。（2）部分服刑人员的生活工作基础确实在外地，原来请假相对“方便”（有事电话请假就可以），中队成立后各项请销假程序规范，服刑人员觉得请假没有原来“方便”了，变更居住地就成了他们的“首选”办法。从2016年开始变更居住地的矫正人员维持一个7%左右的常态，基本符合成立中队的预期。

第二组数据是天台县历年书面警告人次，2012年至2017年分别为76人次、42人次、110人次、118人次、87人次、63人次。从数据变化可看出，2014年中队成立后警告人次急剧上升，2015年到达一个峰值，再从2016年开始慢慢下降。分析原因主要是：⑴2014年以前由司法所管理社区矫正时，由于种种原因，社区矫正各项监管措施没有落到实处，导致服刑人员违规后没有及时发现并查处。⑵中队成立后各项监管措施落到实处，监管到位了，服刑人员违规后能被及时发现及时处置。所以2014年成立中队后书面警告人次迅速攀升，但通过2014年和2015年两年的“过度期”，服刑人员也适应了中队规范的执法和管理，并且通过中队日常对服刑人员的个别教育、集中教育、入矫教育、分类教育等形式多样的教育引导，确实让矫正人员从“明身份”“知规章”，到“懂守法”一步步的转变。从2016年开始警告人次明显下降，这与中队成立时的预估相符，说明了中队成立后在管理上的成效。

第三组数据是天台县历年收监人数，2012年至2017年分别为3人、1人、4人、6人、10人、9人。从数据可以看出，中队成立后收监的人次逐年增多，这反应出中队规范管理后，违规处罚的“刚性执法”有力有效。对这部分“重犯风险高”的矫正人员及时依法收监，有效的维护了矫正执法的严肃性。

第四组数据是天台县历年重新犯罪人数，2010年至2017年分别为4人、9人、4人、0人、0人、2人、0人、0人。从上述数据可以较为清晰地看出，天台县执法中队组建后，社区矫正监督管理各项措施落实到位，重新犯罪的人数，从2011年的峰值，下降到连续为零的状态，充分说明执法中队组建对社区矫正工作产生的质与量上的广泛影响。

中队成立后矫正工作的“效率”和“质量”明显提高。效率提高主要体现在，原来15个司法所，日常检查指导全部“走一遍”起码要三天，现在一天半就可以完成，并且矫正工作人员队伍专业化后，各项工作措施能够高效的落实，不像以前工作人员对矫正工作“心有余而力不足”和“疲于应付”的局面。质量提高主要体现在，通过几年的规范化运转，目前天台5个社区矫正执法中队各项矫正工作规范、有序，并且5个执法中队工作台账规范统一，工作规范后也把“执法风险”降到了最低，同时也是对工作人员的“保护”。

“天台模式”是在全省甚至全国都没有参照模版的情形下做出的关于社区矫正执法机构建设的探索，几年来，从无到有、自表及里、由浅及深，走过了探索、实践、创新、发展的较为艰辛的过程，无论在组建前或是组建后的运行期间都在不断克服各种已有的、新生的困难，运行的成效达到了预期的设想。“天台模式”的主要成效可归纳为：

（一）将矫正工作从司法所工作中剥离，得到乡镇的认可

执法中队组建前，天台县各个司法所均由县司法局派出，依靠乡镇人民政府设置（使用乡镇政府的办公场地）。司法所除了要承担社区矫正工作之外，还要承担人民调解、法律宣传、安置帮教、法律援助、乡镇中心工作等繁重任务，司法所社工兼职乡镇（街道）驻村工作的有3人，最多时期兼职驻村的有8人，司法所依附于乡镇（街道）而建，始终处于进退两难和被动的境地，社区矫正任务与司法所力量配置矛盾尤为突出。可以说，凭着当时司法所的工作力量，根本无法承担社区矫正日常的监管教育帮扶工作，更谈不上社区矫正工作人员的专门化、专业化与专职化。执法中队组建后，县乡两级成为了独立的执法机构，执法中队直接接受执法大队的委托和指派，职责明确、精力到位、职能到位。而将70%的矫正工作从司法所工作中剥离出来后，司法所工作人员能够全心全意地参与到乡镇工作中，这一做法得到了乡镇认可。目前乡镇司法所都纳入综治“四个平台建设”，司法所更“广泛”的参与到乡镇中心工作中去，如果还是按原来司法所的职责分工，真的很难在精力上保证社区矫正能够有效开展，势必导致司法所工作人员出现“左右为难”的局面，久而久之乡镇就会对司法所“嗤之以鼻”，反而使司法所“进退两难”。所以把社区矫正从司法所剥离出来，让司法所更好的服务于乡镇、更好的开展法律宣传、人民调解等工作，自2014年以来我局也到乡镇走访了解司法所在剥离社区矫正工作后的工作开展情况，从乡镇反馈的意见来看对剥离社区矫正以后的司法所总体都比较满意，认为对乡镇工作在“时间”和“精力”上予以了保障。

（二）实现社区矫正执法队伍专业化

执法中队组建前，天台县社区矫正队伍力量十分薄弱。6个山区乡镇司法所只能以“1人所”的形式存在；只有1名工作人员的司法所，在进行社区矫正调查评估笔录制作、社区服刑人员违规情况调查和走访等工作时，其执法的合法性与科学性都无法保证。同时，招募的社工存在很大的不稳定性，他们中的部分人边就业边择业，影响了社区矫正工作的连续性和稳定性。组建社区矫正执法中队，每支中队保证至少2名以上正式在编的司法行政干部，负责中队的全面工作，社工则协助开展社区矫正日常管理工作，可以有效避免因社工流动较快造成的工作脱节。在人员配置上，最多的执法中队有9人，最少的也有4人，维持着执法人员与社工的合理比例。

（三）实现社区矫正执法监管规范化

执法中队组建前，司法所工作队伍与社区矫正工作的严肃性、规范化开展不匹配，部分司法所只有一名工作人员，而这一名工作人员，不仅要从事司法所的日常工作，而且要服从所在乡镇、街道的其他工作安排。执法中队组建后，我们编制出台了《天台县社区矫正规范手册》，汇集了调查评估、移交衔接、外出请假、考核奖惩、信息共享、档案管理、工作考核、应急处置、责任追究、脱管追查等50余项工作制度，明确了入矫、在矫、解矫等环节的操作程序，使各项执法工作有章可循、有序开展。同时，执法大队、执法中队的垂直管理体系，提高了社区矫正工作的执行力，避免了“司法所时期”接受基层科、矫正科、法制科、乡镇街道等部门业务指派，“头痛医头、脚痛医脚”和精力不到位、业务不精通、执行不到位的局面得到彻底改变，社区服刑人员档案由原来的“缺漏差”到现在的“齐全好”，5个执法中队执法文书统一并且规范，走访和信息化核查工作也由原来的难以到位到现在保持保量完成。

三、当前执法中队运行存在的制约与困难

组建社区矫正执法中队，是在我国还没有社区矫正立法的情况下，根据天台县的社区矫正工作的实际情况而开展的一项改革尝试与实战调整，尽管有成效、有收获、有探索实施的合理性，但也存在着不少的制约和困难。

（一）没有获得顶层设计中的制度性认可

社区矫正执法中队的组建，虽然具有创新和适应天台地区现实的精神，但国家顶层设计中并没有相关的制度认可。

（二）没有警察身份的执法队伍，监管缺乏力度

当前最为紧迫的是需要社区矫正执法队伍警察化，这是稳定基层社区矫正工作队伍的需要。社区矫正是社区刑罚执行活动，为了体现必要的威慑性、强制性和权威性，建立一支专职的、专业化的执法队伍是十分必要的。现有的社区矫正执法手段极为有限，对于违法违规的社区服刑人员，社区矫正机构只能给予警告，或者建议相关部门作出治安管理处罚和收监执行的决定。而对于平时表现不好，但又构不成警告的社区服刑人员缺乏必要的惩戒手段，致使社区矫正工作者的执法权威大大削弱。只有通过社区矫正执法队伍警察化，使社区矫正执法人员与司法行政其他公务人员适度分开，同时，建立完善相应的职业保障措施，方可使社区矫正执法队伍保持相对稳定。

（三）规范不足，衔接难

一是部门衔接难。虽然在天台县《关于规范社区矫正衔接工作的若干意见》中明确了公安、检察、法院等部门在社区矫正工作中的职责，但是由于缺乏统一的法律法规及相关规定，部门各自为政，往往从各自利益出发，或避重就轻，或推诿责任，导致社区矫正机构监管执法难以落实到位，工作被动。

进一步扩大假释，意味着有更多的罪犯将要进入社区，同时意味着罪犯的风险程度会增加，对队伍机构要求更高了，从天台目前的运行体制来说，能够按照适量的执法人员与罪犯的比例配足工作人员，应该能经得起考验。

（责任编辑：王莎莎）