导论

一、研究背景与意义

（一）研究背景

自1949年以来，我国社会主义制度建设在磕绊中谋进步：一是我国法治化步伐加快，二是也渐渐暴露出各种体制机制的弊端。改革开放迎来了时代之大发展，国际政治格局多极化之趋势和经济全球化之席卷，造成了国内诸多利益格局的矛盾与冲突——“信访潮”接踵而来。在这一背景下，这种中国源来已久且独具一格的传统制度——信访，其在监督司法不公和政府不为、解决利益纠纷和提供社会救济、维护社会稳定和建设和谐社会、加快政府职能转变和维护群众合法权益方面的作用可见一斑。

信访制度是我党群众路线发展演变之产物，也是党和政府联系广大群众的重要路径与枢纽。2013年4月始，我党群众路线教育实践活动在全党“自上而下、由内及外”纷纷开展。信访制度作为我党群众工作之有机构成，其地位与作用日益提升。我们也逐渐认识到，明确信访制度的性质与地位、科学界定信访制度的职责与功能，成为信访制度改革之首要问题。

2014年，承全面深化改革之伊始，顺全面推进依法治国之开端。是年，党的十八届四中全会在指明“全面推进依法治国，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，以更好发挥法治的引领和规范作用”的前提下，特别提出了要将信访纳入法治化之道路，确保正当且合情合理的诉求依照法律规定和法定程序能得到公正且合法合理的结果的信访法治化新要求。

2015年则处于全面深化改革与全面推进依法治国取得成效的重要节点。如今，我们在推进“四个全面”的战略道路上，一方面在全力反腐，建设廉洁政府，另一方面又不断提高治理能力，推动法治政府建设。如何在“新常态”下稳步推进信访法治化改革，为国家法治建设奠基，成为了时代之议题。

诚然，信访制度不会消亡，至少在社会主义建设仍处在初级阶段、民主政治建设尚不完善之今天不会灭亡。在强化信访、弱化信访乃至取消信访之信访改革争论中，我们逐步达成了共识——信访法治化。然而问题接踵而至：信访如何走下去，如何实现依法治国和依法行政以及依法办访等多方位有机统一，信访法治化又如何在“依法治国”和“以德理政”间权衡，都是现阶段信访法治化研究不容忽视之难题与背景。

（二）研究意义

信访乃社会问题之集中营，凝聚出时代民生之缩影。当前政府信息公开和国家反腐力度相继加大，无疑会给信访工作增加不小的难度。

图1：2012-2014年国家信访局政府信息公开申请数量（单位/件）

图2：2014年国家信访局政府信息公开申请内容分类

如图1、2^[1]所示，政府信息公开这种问计于民的行政方式为信访人上访提供了信息与渠道上的便利；而信访作为民众监督政府、维护自身合法权益的有效途径在国家全面反腐的背景下其检举揭发功能势必会被放大（见图3）。加之中国目前面临的社会问题依旧突兀：教育、医疗、住房、交通、环保、就业、社保等民生问题都未很好地解决，安全生产事故频发，腐败与作风不良现象严重等。^[2]对于这一制度自身而言，这些都是当前信访制度革新之掣肘。但同时，这也是契机，信访制度不失为政府信息公开行而有效的倒逼机制，信访部门强化其监督职能并对失职者予以追责惩戒，反而大大加快了信访革新之步履。

图3：2011-2014年全国各级纪检监察机关接受信访举报量（单位/件）

除了反映社会问题、监督政府信息公开，加强信访法治化研究还有促进依法治国与依法治访有机统一、科学界定信访职责与功能以及完善代议制民主政体之实质作用。

我国学界对信访法治化的研究起步较晚，对信访法治化目的、动力、路径等缺乏实证研究，成果也很不足。因此，在新的时代背景下研究并解决信访工作的困境，弥补现有不足，充分发挥信访的应然功能，将信访纳入法治化之道路，确保正当且合情合理之诉求遵循相关规定和法定途径能得到公正结果之信访法治化政策要求，具有极度重要的现实和学理价值。