前言
过去十年，我国天然气市场发展迅速，天然气生产年均增长12%，天然气消费年均增长16%，对外依赖程度不断提高。截至2016年年底，我国大陆天然气消费量为2040×108m3，我国地下储气库储气能力为60×108m3，约为当年天然气消费量的3%，而美国地下储气库储气能力为当年天然气消费量的20%。除了天然气储备总量不足，我国天然气储备建设还存在地区分布不合理、缺乏独立运营机制和盈利能力等问题，不能满足天然气市场需求，影响我国天然气供应和经济安全、社会稳定。
天然气储备的主要作用是调节用气峰谷差，防止因意外事件造成的供气中断，同时也有利于节省上游生产投资、提高管道运输系统的利用效率、增加下游企业用气的灵活性。国外经验表明，在市场机制引导和适当的商业模式下，储备天然气有可能实现盈利，吸引企业积极投资。天然气战略储备的重要性在于对国家能源、经济安全的战略意义，但是战略储备和商业储备很难严格区分。如果没有足够的商业储备，国家战略储备一样要用于商业调峰、应急；如果建立起足够量的商业储备，同样具有战略保障作用。世界上绝大多数国家都不直接投资建设天然气储备，而是通过各种政策措施促使和鼓励企业储备天然气。
我国天然气储备建设滞后，主要是由于存在以下几个方面的问题：（1）保供责任不明确。城市燃气经营企业对最终用户负有安全供气的义务，但没有明确的供气标准和法律责任；上游企业拥有供气规模、建库资源和资金技术优势，对下游企业负有保供义务，但同样缺乏相应的责任追究机制。（2）价格机制不合理。天然气价格无论“成本加成”还是“市场净回值”，都是单一价格；管输价格包含储气费用，并且没有“两部制”；调峰成本被分摊到所有气量的价格中，没有调峰气价，储备天然气没有价值空间。（3）储气库建设资源条件差。天然气消费市场所在地中东部地区油气藏型储气库资源较少，地质构造复杂，盐矿、含水层等地质条件较多，但勘探程度较低，需要加大普查筛选力度。（4）储气库建造技术亟待突破。我国储气库建设起步较晚，目前利用气藏改建地下储气库的技术基本成熟，但在油藏改建储气库、盐穴储气库和含水层储气库建造技术方面，还需要进一步探索研究，取得新的突破。
天然气储备能力建设促进政策的制定，应当遵循市场经济的规律，充分发挥市场在资源配置中的决定作用。总结市场发达国家和我国城市天然气储备建设的经验，基于政府引导、企业实施、外有压力、内有动力、技术可行、经济合理的原则，我们建议从以下几个方面制定鼓励天然气储备设施建设的政策。
第一，明确保供责任，培育储气市场。企业是追求利润的组织，只要有用户愿意为储气服务支付费用，并且该收费足以收回投资并获得适当利润，企业就会有投资建设储气设施的积极性。天然气储备的目的是保障供气安全，只要明确了保供责任，承担保供责任的企业自然就成为储气设施的用户。下游企业最接近终端用户，了解其用气规律和调峰、应急需求，应当首先确定下游企业对用户承担保供责任。上游企业根据天然气销售、运输合同的规定，对下游企业保障供气责任。为了防止上游企业滥用市场垄断地位，政府应当规范供气合同，积极推动供气主体多元化。
第二，理顺价格机制，体现储气价值。“上有政策，下有对策”，仅仅通过责任机制迫使企业建设天然气储备或者储气设施，必然遭到企业各种理由的抵制，最终损害供气安全。引导企业投资建设储气设施的根本途径是理顺天然气价格机制，体现储气价值，创新储气设施运营商业模式，使储气库建设和天然气储备有利可图，为储气设施建设提供内在动力。理顺价格机制，一是天然气交易实行市场定价；二是管道运输真正落实“两部制”价格，体现管输成本的合理分担；三是“运”“储”分离，把储气费从管道运输费中剥离，储气服务实行市场定价。
第三，实行财政补贴，政府主动分担部分储气设施建设成本。储气库项目建设投资金额大，回收周期长，如果完全依赖价格机制回收，市场风险较大，可能给下游企业造成沉重的气价压力。建议各级政府根据储气库的类型和已有的储气能力，给予储气库项目一定比例的财政补贴。按照2030年前建成1400×108m3储气能力测算，如果财政补贴幅度为储气库建设平均成本的25%，年均补贴规模约为65亿元；如果把补贴幅度提高到35%，年均补贴规模约为92亿元。小型储气设施单位储气能力建设运营成本较高，地方政府可以在中央补贴的基础上根据情况给予一定比例的地方补贴。
第四，降低企业税收负担，激励企业加大投资储气库建设。税收减免政策的目的是降低储气库建设过程中的税收负担，提高储气库建设运营的盈利预期，激励企业投资储气库建设。建议在储气库项目建设阶段，实行增值税“先退后征”，退还进项税额中的中央享有部分（75%），将来按照销项税额征收增值税时不再抵扣。在储气库项目运营阶段，根据企业自愿，可以把储气库作为自用设施，也可以申请作为公共基础设施项目，依法享受“三免三减”企业所得税优惠。
第五，提供信息服务，引导企业正确决策。企业投资建设储气设施需要多方面的信息，包括天然气市场规模、调峰和应急需求、是否多气源、管道走向和输送能力、管输价格、已建储气能力等。政府可以通过制定和公布行业发展规划、定期发布行业发展报告等形式为企业提供信息支持。建议能源行业主管部门成立类似美国能源信息署的能源情报机构，在网络上及时公开相关信息，帮助能源企业和相关机构正确决策，引导包括天然气在内的整个能源行业健康发展。政府通过信息引导，企业自主决策、投资并承担市场风险，让市场在资源配置中发挥决定作用，符合十八届三中全会决议的精神，也符合建设服务型政府的理念和要求。
第六，鼓励合作建库，创新商业模式。一方面，适合建设储气库的枯竭油气藏、地下盐矿等建库资源绝大部分掌握在石油公司和盐业公司手中，而需要储气能力的管道运营企业、城市燃气经营企业缺少建库资源；另一方面，我国天然气储备建设正处于起步阶段，绝大部分天然气企业都缺少储气设施建设和运营经验，而市场发达国家的储气库建设运营已经有上百年的历史，拥有比较成熟的建库技术和丰富的管理经验。鼓励储气库建设中对内对外合作，可以充分调动建造储气库所必须的地质构造、资金、技术、储气市场等资源条件，探索新的商业模式，增强我国企业投资储气库建设的信心，促进储气设施建设。
本书最后还分析了储气库建设政策之间的相互关系和促进储气能力建设的政策路径。
本书是在国家能源局委托课题研究成果的基础上编写的，国家能源局、上海申能集团和中国石油大学（北京）的领导给予了大力支持，北京燃气集团、深圳燃气集团等多家单位提供了宝贵的意见和建议，我的同事吕鹏博士也为课题研究做了大量工作。在此一并表示感谢！
天然气储备在我国还刚刚起步，有政策的支持引导，市场将以更好的配置资源，满足用户、政府和企业等各相关方的利益诉求。由于作者能力有限，书中必然存在一些这样那样的不妥之处。我们真诚地欢迎来自社会各界的批评和真知灼见，以使本书进一步完善，共同为中国的天然气储备事业尽一份绵薄之力。
陈守海
2017年8月 于北京昌平