城市地下管线管理地方性立法比较研究[1]
摘要：城市地下管线是城市赖以生存和发展的物质基础，被称为城市的“生命线”。从2014年开始，国务院先后下发各类指导意见，推进城市地下管线建设，这表明国家战略目标由“地上”逐渐转为“地下”，拥有地方立法权的各级人民代表大会纷纷制定与之相适应的地方性法规，地方政府也通过制定地方性规章对城市地下管线管理进行规制。本文通过比较研究12个省、市共22个地方的城市地下管线管理条例（办法），分析其在章节结构、条款上存在的差异，并提出具体的意见和建议，期望能对将来全国性的《城市地下管网法》的出台略尽绵薄之力。
关键词：城市地下管线 城市地下管线管理条例（办法） 立法比较
城市地下管线担负着能源输送、信息传递、排涝减灾等功能，是城市赖以生存和发展的物质基础。城市地下管线对于一座城市而言，犹如血液动脉之于人体，四通八达，往往牵一发而动全身。近年来，城市建设速度加快，城镇人口和建设规模迅速攀升，城市地下管线的建设呈现出量化扩张、密度增加和单线建设为主的特征[5]，缺乏协调的城市地下管线系统在快速的城市发展中存在不少隐患，各大城市频现诸如“井盖吃人”事件、频繁地开挖道路造成“马路拉链”、由于城市内涝轮番启动“看海”模式等，影响人们的正常生活，甚至直接威胁到老百姓的生命安全。加强城市地下管线的规划、建设和管理，是增强城镇综合承载能力的关键，是保证城市化进程持续稳定发展的重要前提和基础。自2014年以来，国务院办公厅先后出台相关指导意见[6]，部署开展城市地下管线建设。国家“十三五”规划的目标之一便是着力补齐这块城市基础设施“短板”，城市地下管线建设将成为重要的经济增长点。
随着城市地下管线事故频发，城市地下管线管理的重要性日益凸显，各地在推动城市地下管线立法上不遗余力。据统计，北京市是最早对城市地下管线管理活动进行规制的城市，北京市市政府于2005年3月1日开始施行《北京市城市地下管线管理办法》，该办法也为今后各个省级行政区域或拥有立法权的市级行政区域的立法活动提供了借鉴。从2007年开始截至2016年，每年至少有一部城市地下管线管理条例（办法）出台，可以预见，城市地下管线管理立法是我国今后立法的一个重点课题。本文拟比较12个省、市共22部城市地下管线管理条例（办法）在法规结构、内容上的差异，分析其优点和不足之处，以期为今后相关立法提供参照。
一、各地城市地下管线管理条例（办法）概况
从立法层级上看，除了5个法律规范属于地方性法规外，剩余17个法律规范都是由地方政府制定的地方性规章。（见下表）
表1：各地城市地下管线管理条例（办法）列表
上述法律规范从名称上看，主要有以下三点值得注意：
一是由省级行政区域人大或者拥有立法权的市级人大制定的地方性法规以“条例”命名；由各个地方政府制定的地方性规章均以“办法或暂行办法”命名。
二是大多数地方的法律规范名称以地名加“城市地下管线管理条例（办法或者暂行办法）”的形式构成，而珠海市、阜新市以及东莞市在法规标题中去掉了“城市”二字，扬州市则是用了“市区”二字。在法律上，城市地下管线有其既定含义。国务院办公厅于2014年发布的《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）称“城市地下管线是指城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施，是保障城市运行的重要基础设施和‘生命线’。”城市地下管线是一个专有名词，法律用语必须注重严谨性，因此，在法律规范名称上不能简化为“地下管线”。
三是河北省和太原市的法规标题与众不同，其形式为地名加“城市地下管网条例”。城市地下管网包括城市地下管线和城市地下综合管廊。城市地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。[7]城市地下综合管廊是城市地下管线建设的集约化模式，是基础设施现代化的标志之一。按照目前世界发达城市的实践经验，普遍采用城市地下综合管廊进行市政管线综合，是解决今后城市发展过程中管线与空间矛盾及实施可持续发展的有效手段和必然趋势。[8]但是，由于存在管理体制、资金障碍等多方面的问题，目前城市地下综合管廊在我国没有得到大范围的适用。国家鼓励城市地下综合管廊的建设，各地也在制定恰当的法律管理制度，不断摸索最适宜的投资模式，使城市地下综合管廊的建设进一步推进。不少城市专门针对城市地下综合管廊制定了政府规章，但其内容多是针对地下管线；本文着重分析的22部法律规范，仅有少数立法将城市地下综合管廊单设一章进行规定。可见，过去的立法指导思想并未严格区分城市地下管线和城市地下综合管廊，而是将城市地下综合管廊作为城市地下管线的一部分在法律上进行规范。
如今立法的发展趋势是，将城市地下管线和城市地下综合管廊作为并列的两项内容，涵盖于城市管网之中，近两年的两部地方性法规便是最好的例证：《河北省城市地下管网条例》和《太原市城市地下管网条例》，后者体现得更为明显。《太原市城市地下管网条例》于2015年12月30日太原市第十三届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过，2016年3月30日经山西省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准，2016年5月1日正式实施。本文作者应邀参与了整个立法过程，在如何界定城市地下管线和城市地下综合管廊二者的关系上，立法参与人员进行了研究和讨论，最终形成的结论是，将城市地下管线作为第三章进行规范，同时，将城市地下综合管廊作为与之并列的第四章进行规范。首先在章节上，明确了二者是并列而非包含的关系。条例名称也并未跟随过去绝大部分省份采用城市地下管线，而是二者的上位概念：城市地下管网。由此，二者关系可见一斑。
从法规、规章结构上看，除北京市和辽宁省未作章节划分之外，其他地方性法规、规章的章节安排大致相同，虽然每章名称的表述方式不同，但是基本围绕总则、城市地下管线规划、城市地下管线建设、城市地下综合管廊、城市地下管线运行及维护、信息及档案管理、法律责任及附则几个部分进行立法规范。有些法律规范结合当地立法情况，变更了部分章节顺序，或者增加了个别章节，如《贵阳市城市地下管线管理办法》和《西安市城市地下管线管理办法（试行）》将规划和建设合为一章，《河北省城市地下管网条例》、《太原市城市地下管网条例》以及《陕西省城市地下管线管理条例》将城市地下综合管廊作为一章单独规定。
二、各地城市地下管线管理条例（办法）重点条款的比较与分析
以立法学相关理论为指导，并以相关法律、法规为参照，从条款内容是否结合当地实际情况、是否具有可操作性以及是否对今后立法有借鉴意义等角度，对重点条款进行比较分析。
（一）总则
总则一般包括立法目的、适用范围、概念界定、基本原则、管理体制（包括政府职责、行政主管部门职责、管线单位职责）、投诉举报、支持创新以及鼓励民资这十项内容。本文选取立法目的、管理体制两方面，进行详细比较。
1.立法目的
法律一般需要明示立法目的，立法目的的内容表述应当直接、具体、明确，一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列。[9]立法目的在制定法上有两种表达方式：一是目的条款，以一种法律规范的形式直接表达立法的目的；二是未具条文的立法目的，隐藏在法律规范的背后，借助于其他法律规范而表达。[10]以目的条款表达立法目的，是我国立法的特色和基本要求，绝大部分制定法都在第一条设置了立法目的条款，各地城市地下管线立法同样在第一条表达了该部法律的立法目的。
《昆明市城市地下管线管理条例》第一条规定：“为了规范城市地下管线管理，合理利用地下空间资源，保障地下管线安全运行，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国建筑法》和《云南省城乡规划条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。”东营市、贵阳市、徐州市、合肥市规定的立法目的与昆明市一致，规定了城市地下管线管理立法的三个目的：加强（规范）城市地下管线管理、保障城市地下管线的安全运行（和有序建设）以及合理开发利用地下空间资源。
陕西省、辽宁省的地方性法规虽然立法目的与昆明市等城市相同，但是没有指出上位法依据。法制统一原则是法治的一个基本原则，是维护法律体系和谐与统一的根本。法制统一原则要求所有法律、法规不得与宪法冲突，要求下位阶的法律、法规不得与上位阶法律、法规冲突，要求同位阶的法律、法规之间保持和谐一致。虽然目前我国并没有制定全国性的《城市地下管网法》这一基本法，有关城市地下管线法律规范散见于各类法律、行政法规、规章甚至其他规范性文件中，但是，为了维护法制的统一，立法工作者应该在立法目的条款里开门见山地指出该法律、法规的上位法依据。
值得一提的是，《太原市城市地下管网条例》在与昆明市等城市的三大立法目的保持一致的前提下，根据国务院办公厅指导意见，结合当地发展要求，与时俱进，创新性地提出了“完善城市功能，美化城市环境，提升城市承载能力，推进海绵城市建设”的立法目的。这种做法值得推广和借鉴。
2.管理体制
其一，城市地下管线管理是一项跨行业、跨部门的活动，涉及中央和地方30多个职能和权属部门，多头管理现象明显，管理体制复杂。一直以来，我国大部分城市各类地下管线都是“各自为政”，如供水管线、电力、热力管线和燃气管线分别由自来水公司、电业公司、热力公司和燃气公司负责建设和维护管理。各管线权属单位各自为政，缺乏相互协调，造成重复建设、反复开挖，对共用设施的维护存在推诿、扯皮现象。[11]由于投资主体的不同，造成管线权属分属于政府、事业单位以及各种不同所有制企业，管理职能涉及城乡建设、电力、广电、铁路、公安、工业和信息产业等十多个行业管理部门，各职能部门各管一段，缺乏有机衔接和协调配合，往往出现“管理空白”。因此，城市地下管线管理需要由城市政府、行政主管部门以及管线权属单位共同履行其各自的职责。
目前22个城市地下管线管理条例（办法）中，仅有4个省、市在立法中规定了上述三个不同主体的职责，分别是：《陕西省城市地下管线管理条例》、《河北省城市地下管网条例》、《阜新市地下管线管理办法》和《贵阳市城市地下管线管理办法》。而扬州市、合肥市等11个城市仅规定了行政主管部门与管线权属单位的职责，未对城市政府的职责进行规定；太原市仅规定了城市政府及行政主管部门的职责，未将管线权属单位的职责纳入法律文本中；东莞市、无锡市仅对城市政府职责进行了规定；珠海市、辽宁省及西安市仅仅规定了部门职责。本文认为，这些城市立法的总则部分关于城市地下管线管理体制的规定是不全面的。
其二，城市地下管线从规划、设计、施工到竣工验收，应有一套完整、清晰和规范的管理流程，目前各类城市针对城市地下管线并没有一个统一的管理机构或者管理制度，来解决城市地下管线“各自为政”、“条块式”的管理模式。《辽宁省城市地下管线管理办法》第四条第二款规定，“市、县（含县级市、区，下同）城乡建设或者人民政府确定的城市地下管线综合协调部门（以下统称城市地下管线综合协调部门），负责本行政区域内城市地下管线综合协调和监督工作”。而在实际中，由于城市地下管线管理涉及众多部门和诸多行业，建立统一的管线建设机构有一定的难度，因此，在立法中是否需要成立一个城市地下管线综合协调部门，是值得商榷的。本文认为，可以借鉴《陕西省城市地下管线管理条例》第六条的规定，“建立地下管线管理联席会议制度，统筹协调地下管线的规划、建设和管理工作，研究解决有关地下管线重大事项”，或者《太原市城市地下管网条例》第五条“建立地下管网综合协调制度”，通过联席会议制度或者地下管网综合协调制度的构建，解决城市地下管线建设和管理的问题，建立城市地下管线管理协调有序的运行机制。[12]
（二）城市地下管线规划
辽宁省、北京市的立法没有章节的划分，除此之外，14个省市的立法将“城市地下管线规划”作为单独的一章，规划在城市地下管线管理活动中的地位可见一斑。此部分包含的内容十分广泛，主要有以下几个方面：规划编制主体、规划编制要求、规划许可、现状资料、放线验线、竣工测量、规划核实以及统筹设计城市地下管线的位置。从内容的重要性角度出发，本文重点对规划编制主体的相关问题进行分析。
不同省、市的城市地下管线立法对规划编制主体的规定不尽相同，根据是否将城市地下管线规划分为综合规划与专项规划，可以分为以下两大类：
一是未细化城市地下管线规划内容的制定主体。大多数省、市的立法均未区分城市地下管线综合规划与专项规划的编制主体，仅仅规定了其中一项。
（1）城市地下管线综合规划的编制主体。有的城市规定由一个主管部门负责编制城市地下管线规划，如东营市赋予城乡规划主管部门编制地下管线综合规划、控制性详细规划的权力（第八条）。徐州市则规定市规划部门会同“有关部门”编制地下管线综合规划（第六条）。
（2）城市地下管线专项规划的编制主体。其中又细分为以下两类：①以规划主管部门为主，即由规划主管部门会同其他部门编制地下管线专项规划。阜新市规定规划部门会同“拟建设地下管线的单位”（第七条），东莞市规定会同“各地下管线行业主管部门”编制地下管线专项规划（第九条）。②以规划主管部门为辅，即由其他单位会同规划主管部门编制地下管线专项规划。合肥市规定“管线产权单位”（第九条），无锡市规定的是“管线行政主管部门”（第十条），南京市规定的则是“电力、通信等地下管线行业管理部门”（第九条），会同市规划主管部门编制地下管线专项规划。
二是细化城市地下管线规划内容后的不同主体。仅有昆明市、陕西省、河北省以及太原市分别规定了城市地下管线综合规划与专项规划的不同编制主体。
（1）城市地下管线综合规划的编制主体。对于城市地下管线综合规划，4个省、市的立法都规定由“城乡规划行政管理部门（或者市规划主管部门）”负责组织编制（昆明市第七条、陕西省第十一条、河北省第九条、太原市第九条）。
（2）城市地下管线专项规划的编制主体。昆明市规定组织编制城市地下管线专项规划的主体是“城市地下管线的行政管理部门”（第七条），陕西省则规定的是“地下管线产权、管理单位”（第十一条），河北省、太原市规定的是“城市地下管线行业主管部门会同同级人民政府城乡规划主管部门”（河北省第九条、太原市第九条）。
从以上分析可以看出，有的省、市在立法中仅规定了城市地下管线专项规划的编制主体（阜新市、东莞市、合肥市、无锡市、南京市），有的省、市在立法中仅规定了城市地下管线综合规划的编制主体（东营市、徐州市），有的城市甚至并未区分城市地下管线专项规划和综合规划，将其统称为城市地下管线规划（珠海市第八条），说明早期制定的城市地下管线管理条例（办法）对于规划内容并没有严格区分的意识。城市地下管线综合规划是立足于整体的规划，具有全局性和宏观性，而专项规划则更具体，可操作性强。近几年的立法都注意到了这一点，因此，关于规划编制主体的规定，根据规划内容的不同进行了细化，这种做法值得借鉴和肯定。
（三）城市地下管线建设
对选取的法律规范样本进行整体分析，除贵阳市和西安市将规划建设合为一章；辽宁省、北京市无章节划分之外，共有14个省市将建设管理单独作为一章。就章节名称而言，苏州市第三章规定的是建设施工管理，其余省市第三章章节名称都是建设管理。城市地下管线建设管理主要包含以下内容：道路管线建设计划、城市地下管线年度建设计划、施工原则、挖掘禁止、预留管道、优先采用管廊技术、施工许可手续、办理挖掘道路审批手续、道路建设单位职责、城市地下管线建设单位职责、城市地下管线施工单位职责、相关单位职责、紧急抢修、新建、改建、扩建道路需要迁移改建管线的规定、竣工验收、迁移、变更以及废弃管线的处理。
在城市地下管线建设中，各相关单位需要相互配合，因此，明确其各自的职责对于建设城市地下管线是非常重要的。大多数省、市的立法规定了以下四个单位的职责：道路建设单位、地下管线建设单位、地下管线施工单位以及勘察、设计、监理等相关单位。
1.道路建设单位职责
多数省、市的立法一致规定道路建设单位的职责主要是以下几个方面：向道路设计单位提供真实、准确、完整的地下管线现状资料；事先通知地下管线产权、管理单位做好施工过程中现场管线的监护工作；督促和检查地下管线建设单位在管线覆土前完成测量工作；负责本单位实施的城市地下管线工程竣工档案资料的收集和归档工作。
值得注意的是，从立法结构上看，陕西省规定，“城市道路与地下管线同步建设的，道路建设单位应当统筹管理道路工程和地下管线工程，合理安排地下管线建设工期，并履行以下职责……”（第二十四条）；深圳市、河北省规定道路建设单位的首要职责便是“合理安排地下管线工程的建设工期”[深圳市第二十五条第（一）项、河北省第二十二条第（一）项]，毋庸置疑的是，“统筹管理道路工程和地下管线工程，合理安排地下管线建设工期”是道路建设单位应当履行的一个重要的职责，与其他职责也是并列关系。因此，本文认为，深圳市和河北省的该项规定逻辑性较强、更加简洁明确。
2.地下管线建设单位职责
对于地下管线建设单位职责的规定，昆明市将城市地下管线建设单位的职责分散规定在该法的第十九条、第二十条第二款及第二十一条之中。但是，从法律用语上看，《昆明市城市地下管线管理条例》对同一类问题的用语各不相同，如第十九条规定了城市地下管线与建设工程同步实施时建设单位的职责，使用的是“工程建设单位”，而第二十条第二款及第二十一条却使用的是“建设单位”，其对专业名词的使用随意性较强，为了提高立法水平，在立法过程中要避免出现这一问题。
3.地下管线施工单位职责
各省、市有关地下管线施工单位职责的规定内容基本相似，并且后立的法在已有城市立法的基础上，规定更加全面和完善。一般有两种形式：一种如东营市将地下管线施工单位应当履行的八项职责（包括兜底条款）用一个条文进行规定（第十九条），类似的省、市还有无锡市（第二十一条）、南京市（第二十三条）、河北省（第二十四条）；另一种如太原市用三个条文来规定地下管线施工单位的职责（第二十条第二款、第二十一条、第二十二条），类似的城市有深圳市（第二十六条、第二十七条、第二十八条、第三十条）、东莞市（第二十二条、第二十六条）。
4.相关单位职责
城市地下管线从规划、设计、施工、竣工验收，是一整套管理流程，除道路建设单位、地下管线建设单位及施工单位外，还涉及地下管线勘察、测绘、设计和地下管线工程监理单位的职责。多数省、市的立法往往在这一部分的条文第一款强调“地下管线工程的勘察、测绘、设计、施工和监理单位，应当具有相应的资质等级”（陕西省第二十六条、阜新市第十六条、合肥市第二十条、珠海市第二十一条、太原市第二十条），仅有东莞市未强调相关单位的“资质等级”（东莞市第二十二条）。本文认为，不仅地下管线工程的勘察、测绘、设计、施工和监理单位，应当具有相应的资质等级，道路建设单位、地下管线建设单位也应当具有相应的资质，这是一个常识性的问题，在此并不需要特别强调。
（四）城市地下综合管廊
1.名称不一
在22个省、市的立法中，对城市地下综合管廊作出具体、明确规定的仅有3个地方：陕西省、河北省、太原市，在其余19个地方的立法中，深圳市、西安市、阜新市、扬州市、拉萨市、景德镇及苏州市7地的立法中对“城市地下综合管廊”只字未提；东莞市、铜陵市、南京市、无锡市及合肥市5地仅在总则中提到“倡导采用”、“鼓励采用”字样，具体使用的名称为“综合管沟（廊）技术”（东莞市）、“综合管廊、共用管沟、共同管块等”（铜陵市）、“公共管廊”（南京市）、“共同管沟、综合管廊等”（无锡市、合肥市）；贵阳市、昆明市、徐州市及珠海市四地关于“城市地下综合管廊”的相关规定散见于“规划”或“建设”某一章节中，仅作特殊规定，没有专章的系统性规定。但对“城市地下综合管廊”的表述也不尽相同，如“地下管线共同沟（廊）”（贵阳市）、“综合管沟”（昆明市）、“管线共同沟”（徐州市）、“综合管廊、共用管沟、共用管块等”（珠海市）；辽宁省、北京市两地的立法未分章节，而且条文规定简单，仅是在某一条文中鼓励采用“城市地下综合管廊”技术。
综上，在现有的立法文件中常采用的是：“综合管廊”、“共同/用管沟”、“共同沟”等。目前我国普遍采纳的是“综合管廊”，而“共同管道”、“共同沟”[13]等词则采纳范围小，这种说法主要来源于我国台湾地区和日本。2015年，国务院办公厅针对城市地下管廊的指导意见中明确使用的是“城市地下综合管廊”一词，因此，今后的立法应统一名称，与国务院文件保持一致。
2.政府和社会资本合作模式
城市地下综合管廊工程从规划、建设到运行、维护管理是一套完整的流程，短则几年，长则十几年、几十年，这期间需要充足的资金、技术支持。依据职能划分，该项公共基础设施的建设管理属于政府的职责范围所在。面临日益紧张的预算和公共服务需求多元化的双重压力，[14]政府开始尝试突破公私分明、互不统属的固有所有制形态，将一些公共设施和服务领域的工作转为与社会资本合作完成，政府和社会资本合作模式应运而生。这是社会经济领域特别是公共领域的重大变革。[15]
2014年12月2日，国家发展和改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）[16]中指出，政府和社会资本合作模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。各地的新建市政工程应优先考虑采用PPP模式[17]建设。2016年1月8日，财政部研究起草了《中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》[18]，由此可见国家的重视程度。
对比22个省、市的立法，只有贵阳市、拉萨市、苏州市、陕西省、太原市、河北省6省、市对政府吸收社会资本进行了规定，具体有以下两种模式：
其一，采用特许经营的单一模式，贵阳市、拉萨市和陕西省属于这种模式。但不同的是贵阳市仅规定了市政行政主管部门作为特许经营权的授权主体，应加强指导和监督管理（第二十五条）；拉萨市从10年最长期限、通过公开招标或者委托授予的方式取得以及有偿使用制度三个角度对特许经营权进行了细化规定（第二十条）；陕西省明确规定地下管线投资、建设和经营、维护各个阶段均可采用特许经营的方式，在使用期间，可以租赁或者购买的方式取得使用权。在维护阶段，可采用委托或者招标的方式选取合适的维护管理单位（第十条、第三十五条、第三十六条）。
其二，多渠道综合融资模式，太原市、河北省和苏州市采取这种模式。太原市列举的四种模式中除了政府和社会资本合作模式、企业投资建设和运营管理模式、入廊管线单位共同组建或者与社会资本合作依法组建股份制公司模式外，其中有一大亮点是在政府指导下组成综合管廊业主委员会，公开招标选择建设和运营管理单位模式（第三十八条）。此模式在所有的省市中独树一帜，如果太原市在实际操作中也能顺利组建并实施，值得其他各省、市考察与借鉴；河北省提到政府投资、政府和社会资本合作、特许经营、投资补助、政府购买服务以及企业投资等多种传统形式（第三十条）；苏州市提出采用政府投资、社会集资、吸纳民资相结合的传统融资方式，按照“谁投资、谁受益、谁维护”的原则，亮点是规定管线建设单位有权自营或者依法进行转让、租赁（第三十条）。
3.不足之处
由于太原市将城市地下管线、城市地下综合管廊作为并列的内容进行规定，因此存在一定的重复。单就比较第三章地下管线中第三十五条、第三十六条与第四章综合管廊中第四十六条三个条文就会发现存在相同和相似之处。首先，主体上都是对任何单位和个人行为的规制。其次，在列举禁止性行为时都提到“建设建（构）筑物”、“倾倒污水或者排放腐蚀性液体、气体”、“爆破”、“挖掘”等词句，兜底性表述除第三十六条规定“管线安全”、第四十六条规定“管廊安全”外，其余完全相同。陕西省法条中也存在表述前后相似之处。第二章地下管线规划中第十一条第一款规定：“城市规划主管部门根据城市总体规划，组织编制地下管线综合规划”，第四章地下管线综合管廊中第三十四条第一款规定：“地下管线综合管廊的规划和建设应当符合城市总体规划”。总之，这些法条文字或者意思上的重复，难以体现出法条的严谨性。
（五）城市地下管线维护
城市地下管线工程具有工程量大、技术要求高、存续时间长、安全维护难、参与人数多等特点。因此，在城市地下管线运行过程中，系统维护显得尤为重要。各省、市在维护一章的规定大多涉及应急预案、故障抢修、相关主体的职责、废弃管线的拆除以及对任何人和单位行为的禁止性规定。关于故障抢修问题，从以下三个方面进行比较：
1.先行抢修主体
其一，报告主体名称混乱。城市地下管线发生故障需要挖掘城市道路进行紧急抢修时，需要遵循一系列程序。对于这种突发事件，各省、市规定了不同的报告主体，但主要涉及地下管线产权单位、地下管线权属单位、地下管线管理单位、地下管线行业主管部门。上述报告主体的不同反映出各省、市尚未对城市地下管线相关的部门名称形成统一认识，在名词使用上有一定的随意性。在实际操作中，地下管线产权单位与权属单位属于同一部门，地下管线管理单位与地下管线行业主管部门也存在很高的相似性。这样的现状使得地下管线相关单位在进行跨区域合作时会因为各地法条模糊的表述产生不清晰的判断。国务院有关部门司局负责人及有关专家对2014年6月3日国务院办公厅印发的《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》进行解读，[19]在回答“如何加强城市地下管线维修养护，消除安全隐患”系列问题时，明确采用的是“地下管线权属单位”这一名称。在22个省、市的立法中，仅有河北省、东营市、扬州市、苏州市、深圳市、东莞市6地采用地下管线权属单位，如河北省“城市地下管线出现故障、险情等突发事件时，所在地人民政府城市地下管线行业主管部门和权属单位，应当按照国家有关规定向本级人民政府报告（第四十条）”，这种表述严谨且完整。本文认为，应明确并统一发生紧急故障时抢修城市地下管线的报告主体，以便于相关单位实际操作。
其二，通知、报告对象不明确。由于城市地下管线权属复杂，出现故障需要紧急抢修时，就需要赋予城市地下管线权属单位先行破路抢修等应急权利，但是，需要及时通知或者报告相关部门，防止管线权属单位滥用权利，对城市道路、交通带来不必要的障碍。22个省、市的立法对通知或者报告对象的规定也不尽相同。主要有以下几个部门：城市建设或者市政公用行政主管部门（陕西省）、市政公用工程主管部门（河北省）、市政主管部门或者公路管理机构（珠海市）、城市道路管理部门（东营市）、城市地下管线管理机构（苏州市）等。而贵阳市、铜陵市、无锡市、扬州市规定通知或者报告“有关主管部门”，这种不清晰的界定，在实际问题发生时，无法确定通知部门，甚至在出现严重事故时，各个部门之间会相互推诿、怠于担责，容易延误抢修时间，扩大故障造成的影响。
2.先行抢修后对补办手续时间的规定
除深圳市外，其余涉及“故障抢修”内容的省、市在具体规定形式上基本一致，但具体到实施细节仍有一些不同之处。无锡市仅提到“依法补办手续”，陕西省、东营市、贵阳市、南京市、西安市、扬州市、深圳市、太原市、河北省9省、市规定在“24小时内按照规定补办批准手续”，除此之外，东莞市、铜陵市、徐州市、珠海市、苏州市5市还规定“遇节假日，顺延至下一个工作日”，这种对补办手续的细化规定，便于督促相关主体及时履行义务，也更具有实际操作性。
3.故障抢修费用负担主体
城市地下管线发生故障的原因是多方面的，年久失修、人为因素、地质灾害、暴雨积水等都有可能对地下管线造成破坏。自然原因造成地下管线发生故障，应由地下管线权属单位承担。但若是人为原因，就应当追究个人责任。在22个省、市的立法中，除了河北省、深圳市对故障抢修费用承担主体有规定外，其余各省、市均未提到。但两地的规定也不完善。河北省规定由“破路的城市地下管线权属单位承担相关费用”（第四十条），而深圳市则规定“地下管线权属单位应当按照不低于原有道路技术标准恢复路面，但相关费用由事故责任人承担”（第三十九条）。两地对地下管线维护中的故障抢修问题并未依据事故原因的不同进行区别规定，但能意识到费用承担问题，还是值得其他省市借鉴的。
（六）城市地下管线档案信息管理
我国城市地下管线工程档案的立法可以追溯到2000年8月9日颁布实施的《杭州市城市地下管线工程档案管理办法》，2005年5月1日建设部发布《城市地下管线工程档案管理办法》，其中第三条第四款规定“城市地下管线工程档案的收集、保管、利用等具体工作，由城建档案馆或者城建档案室负责”，并未提出建立地下管线档案信息系统。2013年9月6日，由国务院办公厅发布的《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）中明确提出要建立“地下管线综合管理信息系统”，涉及的主体包括驻军单位、中央直属企业在内的行业主管部门和管线单位。综合管线信息系统和专业管线信息系统应按照统一的数据标准、实现信息的及时交换、共建共享、动态更新。当然，对涉及国家秘密的地下管线信息，应当遵循相关保密规定。
因此，在随后各省、市出台的地下管线档案信息管理章节立法中，均提到了“城市地下管线信息系统建设”。但是，多地条例（办法）直接或者变相重复国务院办公厅文件的相关内容，不符合条例应重在可实施性的内在要求，“动态管理”、“动态更新”、“数据共享”、“准确、及时”、“实施录入”等词汇的出现率极高，对地下管线信息系统实际建设的手段引导规定不足。同时，条例中也有一些操作性强、可推广的具体措施，如东莞市对地下管线施工不同阶段进行了具体规定，即“对尚未覆土的地下管线工程实施竣工测量；对已覆土、未能及时实施竣工测量的地下管线工程进行定期补探补测”（第三十二条）；贵阳市对地下管线信息录入信息管理系统的时间作出了具体规定，对“动态管理”进行了细化，即“（一）地下管线工程纸质档案信息，自档案接收之日起30日内；（二）地下管线普查成果信息，自普查成果验收合格之日起3个月内；（三）其他信息及时录入”（第四十三条）；深圳市对地下管线综合信息数据的内容进行了具体规定，对“准确”的要求进行了细化，即“地下管线综合信息数据应当包括如下内容：（一）地下管线及其附属设施的平面位置、埋深、管径、管材、功能；（二）地下管线工程的建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、测绘机构以及监理单位；（三）其他具有公共属性的现状与规划信息数据”（第四十二条）。这些省、市的条例（办法）对“城市地下管线信息管理系统”的细化规定，有利于在实际操作中，督促信息录入主体积极、准确、及时地建设和完善城市地下管线信息系统，并且也便于做到信息共享，便于各单位和个人的查阅和监督。
除此之外，对于“城市地下管线信息管理系统”的建设和完善主体，各省、市立法中也存在很大的差别，主要涉及城市城建档案管理机构、住房城乡建设主管部门、城乡规划行政主管部门、规划国土部门、地理信息与规划编制研究中心、管理中心、地下管线权属单位等部门。传统的档案收集、保管、利用等工作，都是由城建档案管理机构负责，但地下管线档案管理与服务是一项复杂、繁琐的社会系统工程，综合管理性强，牵涉部门多，协调难度较大。设计与优化现有的组织制度，建设有关管理制度体系，有助于提高地下管线档案管理的行政效能。现如今各省、市的档案建设涉及规划、住建、市政管理、城建档案管理机构以及地下管线权属单位等多个部门，这对于实现各省市之间的资源共享充满很大阻力，因此，本文认为，以下两种做法可以参考：其一，利用城建档案管理机构在档案管理方面长期以来积累的经验和形成的职责优势，将“城市地下管线信息管理系统”的建设任务统一交由城建档案管理机构负责；其二，建立一个独立的城市地下管线综合协调部门，用于协调在地下管线规划、建设、运行、维护整个过程中遇到的问题。目前较为合理的组织结构是建立以分管城建工作的副市长为组长，政府相关部门、建设、规划、管线产权单位为成员的“城市地下管线信息管理领导小组”，组建地下管线信息工作联络员队伍。[20]
（七）法律责任
有关法律责任的条款是体现法律、法规的强制性，保障其有效实施的必要内容。除辽宁省和北京市无章节划分之外，各地城市地下管线管理条例（办法）均设专章加以规定，名称为法律责任或罚则。唯独《北京市城市地下管线管理办法》和《苏州市城市地下管线管理办法》无此规定，成为其立法的一个重大不足。
由于目前并没有统一的《城市地下管网法》，各地立法没有可直接参照的上位法，因此，大多数违法行为主体法律责任的制定需要参照其他相关上位法的规定，如《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《建设工程质量管理条例》、《城市道路管理条例》等的规定。
铜陵市在法律责任一章仅规定了两个条文，东营市也仅规定了四个条文，东莞市仅仅规定了以下三种行为的法律责任：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”（第三十七条）；“地下管线建设单位未按规定移交地下管线工程档案的”（第三十八条）；“有关主管部门工作人员在地下管线管理中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的”（第四十条）；第三十九条可以看作兜底条款，规定“违反本办法规定的其他行为”参照其他法律、法规的规定。实际上，并不是所有的行为都可以直接适用相关上位法的规定，而是需要结合本条例（办法）或者本城市的实际对某些内容进行删减或者强调，这三个城市的立法，有可能会造成有法可依，却无法保障其实施，甚至将法律规范变作“一纸空文”的后果。而贵阳市、深圳市、陕西省、河北省对法律责任的规定比较完善，设计合理，值得借鉴。
（八）附则
各条例（办法）一般仅在附则部分规定该条例（办法）的实施日期，唯有《阜新市地下管线管理办法》明确规定需就条例中的有关事项作进一步的细化，规定“市城市建设主管部门根据地下管线管理工作的实际，可依据本办法制定具体的实施细则”。这明确了实施细则的制定主体，保证了条例（办法）有关内容的落实和立法目的的实现，值得推广。
三、制定城市地下管线管理条例（办法）的建议
每一个法律制度必然有规范的作用，也总会有社会的作用。把规范的作用归于法是根据法的规范性；把社会的作用归于法是根据法所具有的或预期的社会效果。法律的规范作用与社会作用，是一种手段和目的的关系，法律的规范作用是手段，法律的社会作用是目的。从目前各省、市立法的实施效果来看，法律的规范作用不足，社会作用也未能有效体现。因此，根据上文分析，本文提出如下建议：
（一）制定全国统一的《城市地下管网法》
虽然不少城市已经制定了《城市地下管线管理条例（办法）》，从2014年开始国务院及其办公厅也相继出台了系列文件，推动地方立法及城市地下管线建设，但是，国内目前尚没有一部专门、统一的单行立法，有关城市地下管线法律规范散见于各类法律、行政法规、规章甚至其他规范性文件中。通过对比分析这些地方立法文件，不难发现大多数的立法层级较低，并且存在着规范冲突、标准不一、相互照搬等问题，因此，制定全国性的《城市地下管网法》也是今后立法的一大趋势。从2005年3月1日《北京市城市地下管线管理办法》实施到2016年5月1日《太原市城市地下管网条例》实施，跨度有十余年之久，针对城市地下管线的立法名称、立法体系结构以及立法内容都有与时俱进的变化，这些努力与尝试为制定全国统一的《城市地下管网法》可以起到很大的促进与完善作用。
（二）侧重规制突出问题
2014年6月3日，《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》的出台，使得立法文件中诸如立法的基本原则、城市地下综合管廊建设、建立和完善综合管理信息系统的要求等内容成为各省、市效仿的高频规范。除此之外，各省、市之间也存在相互效仿甚至照搬的现象，为求立法体系统一而制定了许多缺乏地方特色的条文。在内容上，各地条例（办法）之间的重复率较高，一些行为、职责规定放在任何区域都可适用。这就说明，立法者未能准确认清地方法规的应有功能，没有发挥“条例（办法）”的优势。
第一，地方条例（办法）的结构形式不需要过分追求格式美观，过度迎合上级文件的指导意见，可以简明扼要，从实地调研中找准本地区存在的实际问题，做到对症下药。例如，有些地方拥有悠久的历史文化，存在集中或者零散的文明古迹，如何在大规模的城市地下管线甚至是综合管廊建设中避开这些遗迹，或者尽量减少对遗迹的损害、破坏，就应成为立法侧重考虑的问题之一。
第二，条例的内容应该突出重点，解决地方法规能够解决的问题，做到药到病除。例如，城市地下综合管廊建设是一项复杂、要求很高的大工程，实行“综合管廊标准化建设”固然是好，但这一标准的制定主体更多的应该是由国家负责出台，地方遵守执行，这样才能保障各地方城市地下综合管廊实现统一的设计、建设施工标准和技术规范，有效提高综合管廊的工程质量和安全水平，节约成本。
（三）构建具体制度
“地方性法规普遍缺乏保障性和监督性的具体规定”，[21]城市地下管线管理条例（办法）也不例外。要提高城市地下管线管理条例（办法）的立法质量，必须从以下三个方面入手，构建促进城市地下管线管理的具体制度：
一是建立城市地下管网综合协调制度或者城市地下管网联席会议制度。由于历史和管理体制等方面的原因，城市地下各类管线基本上是由各管线权属单位进行封闭式管理，与其管理相关的职能部门也十分复杂，多头管理往往会造成不协调或相互扯皮的状况。因此，应尽快形成以城市规划行政主管部门为核心，各职能部门协调配合的联合管理模式，建立城市地下管网综合协调制度或者城市地下管网联席会议制度。
二是制定具体的激励措施。现有条例（办法）存在激励措施不具体、保障手段不明确以及表态式规定等问题。例如，针对城市地下综合管廊，今后的立法不能仅在法条中表明“倡导采用”、“鼓励采用”、“鼓励引导”的态度，而应仿照《太原市城市管网条例》，专章对城市地下综合管廊进行规定，明确城市地下综合管廊的建设主体、管理单位和投融资模式等关键问题，对实践进行明确地指引与参考。再如，对于城市地下管线的建设，不能仅仅规定“纳入国民经济和社会发展规划，提供资金保障”，应明确资金投入的比例。针对“单位和个人不得损毁、侵占、破坏地下管线，并有权制止和举报损毁、侵占、破坏地下管线的行为”，明确可以举报的部门。
三是充实责任规范。如上文所述，多地现有条例（办法）在法律责任方面明显规定不足，甚至空白，无法对法律实施起到有效地保障作用。建议各省、市今后的立法，除了可直接适用其他上位法规定的行为之外，应努力将违法行为与法律责任对应起来，并可创新责任的追究形式，如建立“企业诚信档案”制度等，以有效遏制违法行为。
（四）规范法规名称和条文表述
以往的立法并未严格区分城市地下管线和城市地下综合管廊，而是将城市地下综合管廊作为地下管线的一部分在法律上进行规范。城市地下综合管廊作为城市地下管线建设的集约化模式，涉及政府和社会资本如何合作等关键问题，因此，一般需要设专章进行规定。“城市地下管网包括城市地下管线和城市地下综合管廊”（太原市第三条），城市地下管线和城市地下综合管廊是并列而非包含的关系。在制定法律规范的名称时，如果仅使用“城市地下管线管理”或者“城市地下综合管廊管理”来命名，会造成以偏概全的影响，容易混乱二者的关系。最新实施的两部地方性法规：《河北省城市地下管网条例》和《太原市城市地下管网条例》，并未像以往的法律规范一样命名，而是采用“城市管网”这一上位概念，明确了二者的关系，也是今后立法的发展趋势。因此，本文建议今后其他省、市的立法采用“城市地下管网”这一概念。
从现有的条例（办法）文本来看，不符合法律用语习惯的表述较为多见，立法表达水平亟待进一步提高。存在的问题主要有：对某些名词使用混乱。例如，关于“城市地下综合管廊”的表述就有多种：“综合管廊”、“共同管沟”、“共同管块”；同一立法中前后表述不一，使用随意性强，如“工程建设单位”和“建设单位”混用。法条中使用的名词语句，应当含义准确和逻辑性强，无歧义，在制定过程中避免各种语病的出现。要提高立法水平，应当参照全国人民代表大会常务委员会发布的《立法技术规范（试行）》，使用规范化的立法用语。
结语
目前，尚有很多地方都在积极开展城市地下管线管理条例（办法）的新订或修改工作，立法者应当充分重视立法的科学性和法规内容的合理性，才能发挥条例（办法）应有的作用。虽然近几年太原市、河北省、陕西省制定的条例较之前其他城市的立法更加合理和完善，更注重结合当地的特点，但是仍然存在着条例（办法）之间内容雷同、创新性不足、法律责任可操作性条款不足以及法律用语不规范等问题。因此，在今后的立法中，要努力推动出台全国《城市地下管网法》或《城市地下管网条例》，各地方的立法则应注重规制突出问题，注重构建具体的制度，同时，也要注意规范法条名称和条文表述。如此，才能真正提高立法质量。
[1] 本文是董玉明教授主持的山西大学企事业单位委托研究项目《〈太原市城市地下管线管理条例〉立法研究》课题的阶段性研究成果；闫婷、张晓瑢的山西省研究生教育创新项目《城市地下管线管理立法研究》的阶段性研究成果。
[2] 山西大学法学院教授，经济学博士，主要从事宏观调控法的教学和研究。
[3] 山西大学法学院2014级经济法专业硕士研究生，主要从事宏观调控法研究。
[4] 山西大学法学院2014级经济法专业硕士研究生，主要从事宏观调控法研究。
[5] 叶锋、何欣荣：“中国城镇化‘十二五’将迎来‘拐点’”，载《中共南宁市委党校学报》2011年第2期。
[6] 参见《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）；《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）。
[7] 参见《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）。
[8] 施卫红：“城市地下综合管廊发展及应用探讨”，载《中外建筑》2015年第12期。
[9] 参见《立法技术规范（试行）（一）》法工委发〔2009〕62号。
[10] 李婧：“公司法立法目的的规范意义”，华东政法大学2015届硕士学位论文。
[11] 郐艳丽、张晓军、刘晓丽、徐匆匆：“我国城市地下管线管理历程与问题的思考”，载《2013（第八届）城市发展与规划大会论文集》。
[12] 郭冉冉、霍俊屹、赵宏杰：“基于城市地下管线管理中的问题分析与研究”，载《中国房地产业》2012年第9期。
[13] 参见日本《共同溝の整備等に関する特別措置法》，昭和三十八年四月一日法律第八十一号（笔者课题组译，日本《关于共同沟的修建等的特备措施》1963年4月1日法律第81号）；台湾“共同管道法”2000年6月14日起实施。
[14] 陈婉玲：“公私合作制的源流、价值与政府责任”，载《上海财经法学学报》2014年第5期。
[15] 陈婉玲：“公私合作制的源流、价值与政府责任”，载《上海财经法学学报》2014年第5期。
[16] 为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）有关要求，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生，国家发展改革委在2012年12月2日，就开展政府和社会资本合作提出系列指导意见。
[17] PPP（Public-Private Partnership），即公私合营模式。具体到目前基础设施建设方面，就是鼓励采纳政府和社会资本合作模式。
[18] 根据党的十八届三中、四中全会精神，为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务供给“双引擎”，让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增长新动力，按照党的十八届三中全会重要改革举措实施规划有关任务分工，财政部研究起草了《中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。
[19] 中华人民共和国住房和城乡建设部官网：“解读《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》”，http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201406/t20140619_218244.html，最后访问时间2016年8月17日。
[20] 唐华：“对当前城市地下管线档案管理与服务工作的反思”，载《档案学通讯》2013年第4期。
[21] 封丽霞：“解析行政立法中的部门本位主义”，载《中国党政干部论坛》2005年第8期。