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诉讼制度改革背景下检察机关的应对

——以立案监督和侦查活动监督为视角

课题组组长：金建庆^[1]

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出要“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，“以审判为中心”可以视为对实践中“以侦查为中心”现象的反思与革新，它意味着审判阶段是诉讼活动的中心环节，因此，应当逐步构建新型的侦诉关系，强化检察机关对侦查的引导、规制和监督功能，更好地服务于庭审的实质化需求。本文立足于“以审判为中心”的诉讼制度改革，以立案监督和侦查活动监督为视角进行实证研究和前瞻思考，以期进一步推进我院法律监督工作的深入发展。

一、诉讼制度改革对检察机关立案监督和侦查活动监督提出的新要求

诉讼制度改革对检察机关立案监督和侦查活动监督（以下简称“两项监督”）的目的规定得很明确，即通过对刑事立案主体及侦查主体的活动是否合法进行监督，履行监督使命，深化监督效果，全力维护司法公正。

（一）强化监督理念，突出监督重点

监督是检察机关的“主业”和“基本功”，是检察机关推进法治中国建设的重要职责。当前，不敢监督、不愿监督、监督力度不够的最主要原因就是思想上有顾虑、怕得罪人，但如果不能做到敢于监督，不能把宪法地位落实到实际行动上，就无法真正树立检察权威和检察公信力，坚守法治就成了一句空话。所以检察机关对侦查机关的违法行为，不仅要敢于监督、善于监督，还要做到依法监督、规范监督，真正成为统一正确实施法律的守护人；要突出重点领域，抓住关键问题，确保监督成效；要突出对环境资源领域和食品药品领域的立案监督。侦查活动监督的重点是对刑讯逼供、暴力取证、违法限制人身自由等严重违法行为，及查封、扣押、冻结涉案款物和随身物品等强制性措施的监督。同时，强化对自侦案件中妨碍律师会见、违法指定居所监视居住等问题的监督。

（二）完善监督机制，形成监督合力

《决定》明确提出要“完善行政执法和刑事司法衔接机制”。上海行政执法和刑事司法衔接（以下简称“两法衔接”）工作起步早，应当赋予两法衔接工作更加丰富的内涵和外延。今后，要力争在立法层面、制度设计和平台建设方面有所突破。尤其要尽早建立健全环境资源、食品药品两个领域的“两法衔接”的工作机制，统一信息录入标准，规范线索移送工作，真正实现行政执法与刑事司法的有效对接。在侦查监督方面，要在审查逮捕结束后的侦查阶段，对外建立跟踪机制，定期向侦查机关了解情况，督促深入调查，对内与公诉、监所、社区检察、控申等部门加强沟通联系，在工作衔接、监督配合等方面形成合力。同时，在加强维护律师执业的同时，积极就“两项监督”有关情况向辩护律师听取意见，拓展监督线索渠道。

（三）推进平台建设，规范司法行为

当前，上海检察机关正在加快推进法律监督平台建设，这有助于在信息化背景下整合监督资源，形成监督的大数据效应，便于发现侦查活动中的动态问题和规律性问题，从而促进实现全面监督、重点监督和一类问题监督的有机统一。我院作为试运行单位之一，要以此为契机，积极投入平台使用，突破法律监督工作瓶颈，更好地发挥法律监督职能。同时，落实《决定》提出的完善对限制人身自由的司法措施和侦查手段的司法监督，及时掌握侦查机关适用上述措施及手段的情况，以对公安派出所刑事侦查及刑事拘留适用为突破口，规范司法行为。

二、立案监督和侦查活动监督存在的问题

（一）监督的信息来源渠道有待拓宽

实践中监督线索渠道不畅通严重阻碍了监督工作的开展，在立案监督中表现得尤其明显。目前立案监督和侦查活动监督的线索主要有三方面：一是举报和控告申诉，主要包括受害人的控告以及犯罪嫌疑人的反映，但这部分线索占的比例很少；二是承办人在办案中自行发现，这是目前侦查活动监督的主要线索来源，但大多局限于公安机关移送审查逮捕、审查起诉的案卷材料，而对于此外的立案、撤案或侦查活动无从监督；三是检察机关主动上门监督，这是近几年检察机关主动出击的尝试，但这类监督大多是配合上级机关的专项监督活动，未能形成常规性的工作机制。

（二）监督的方式和途径有待延伸

目前立案监督的方式主要是向公安机关制发《要求说明（不）立案理由通知书》和《通知立案书》、《通知撤销案件书》，侦查活动监督的方式主要包括制发《纠正违法通知书》、《检察建议书》、《一类问题通报》以及口头纠正等。本身法律所规定的监督手段就比较单一，同时又没有赋予检察机关一定的监督调查权，导致监督流于“文来文往”的柔性监督。

同时，《刑事诉讼法》只规定了公安机关应当将检察机关所提的纠正意见、所作决定的执行情况通知检察机关，而未进一步明确公安机关拒不纠正违法行为或者拒不执行检察机关决定的法律后果，也未规定检察机关后续的监督措施。遇有公安机关拒绝执行时，检察机关没有强有力的督促措施和处罚办法，直接影响到监督效果，导致公安机关对检察机关所提出的纠正意见采纳和落实的动力不足，使监督显得软弱无力。

（三）监督的内容和重点有待深化

从监督的内容上看，目前实务偏重于侦查活动监督，立案监督不多。在侦查活动监督方面，修改后的《刑事诉讼法》对检察机关监督侦查活动赋予了不少新的职责，包括对是否阻碍辩护人、诉讼代理人依法行使权利的监督；对指定居所监视居住的监督；对继续羁押必要性的审查；对强制措施和强制性侦查措施的监督等。这些规定充实了侦查监督的内容，拓宽了监督的领域，但如何进一步细化规则，契合办案实践，发挥监督效果还需要加强研究。

从监督的重点上看，目前偏重于个案监督或者专项监督，比如2014年开展了破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动，而针对检察实务中的常发、多发、高发案件中反映出的一类问题监督的力度不够，我院近年制发的一类问题监督呈现逐渐递减的趋势。监督信息的整合不够，也影响到一类问题监督的开展。在对公安派出所的监督上还未形成立体的全方位的监督体系和立体化的监督机制，真正运用到实践中的监督方式单一、弹性较大，且缺乏统一的法律依据，监督抓不住重点。对公安派出所的监督很大程度上需要公安机关的配合，检警关系不顺畅、衔接不够完善，容易导致监督流于形式。作为相对方的公安派出所对监督存在一定的抵触情绪，制约了监督工作的开展。

（四）协作配合机制有待健全

从内部协作配合来看，目前在立案监督和侦查活动监督线索移送以及内部监督信息共享上还存在脱节，侦监、公诉、监所、社区检察、控申等部门的相互配合还不充分。一是侦监部门与控申、社区检察、监所等部门在监督线索的发现和移送方面还需要加强协作；二是侦监部门与公诉部门在监督立案、追捕防漏案件上缺乏沟通衔接，对案件的后续跟踪效果未能体现；三是侦监、公诉、社区检察、监所等部门根据诉讼程序分段履行监督职能，容易产生多头监督、监督合力损耗等情形。

从外部协作配合来看，公安机关往往缺乏配合监督的动力和意识。在实践中，公安机关未在法定期限内立案或者干脆不立案的现象时有发生，或者公安机关勉强接受检察机关的立案监督后，却不积极侦查，甚至将案件搁置一旁，久拖不决的也不在少数。关于检察机关提前介入侦查、参与重大案件的讨论不多，对提前介入的提起、介入的时间、方式、任务等问题并没有作出明确规定。对侦查机关不邀请侦查监督部门提前介入，或侦查监督部门要求提前介入，而侦查部门以保密为由不同意提前介入，或检察机关引导侦查取证，侦查机关不取证时如何进行法律监督等问题未作出明确规定。

三、完善立案监督和侦查活动监督的对策

（一）拓宽监督的信息来源渠道

根据《刑事诉讼法》的规定，监督案件线索来源主要依靠在审查案件过程中自行发现和案件当事人向人民检察院控告申诉。然而在实践中，仅依靠这两部分案件线索来源是远远不够的，为了畅通监督渠道，必须积极探索立案监督工作的内在规律，采取有效措施，整合资源、主动出击、开辟渠道。

1.拓展听取意见途径

随着信息社会的发展，新媒体和社交软件逐步走进普通老百姓的生活，越来越多的政府服务信息以及公共事务都已积极开拓新媒体、社交软件办理渠道，检察机关也不例外。要发挥新媒体的积极作用，可以开设官方微博、微信等社交账户，为当事人提供更为快捷方便的意见发表渠道。检察机关还应主动出击，利用报纸、电视、网络等新闻舆论工具开展宣传活动，让社会各界都了解检察机关侦查监督的职责和来信、来访的渠道，支持检察机关依法开展侦查监督工作。辩护律师熟悉案件事实和证据，也是理性的法律工作者，能够有效甄别监督线索。因此要充分听取辩护律师意见，不断完善保障辩护权的机制，逐步加大辩护律师参与刑事诉讼的广度和深度。

2.完善“两法衔接”工作

目前，全市各区已普遍构建起“两法衔接”信息共享平台，也取得了一定的法律监督成效。但作为当前行政执法与刑事司法衔接的主要方式，现有平台还存在监督过程形式化、监督范围片面化等诸多弊端，仍有继续完善的必要。要联合多方力量监督信息共享平台。针对行政机关消极录入信息问题，可以联合区委、区政府、区人大或政协等部门共同监督，扩大监督的范围和效果。同时可以建议上级主管部门及市区两级政府将“两法衔接”纳入依法行政绩效考核内容，督促行政执法部门依法行政、有案必移，推动“两法衔接”评查工作的开展。

3.推进法律监督平台

要以深入推进法律监督平台建设为契机，整合监督力量，避免监督碎片化。法律监督平台有助于信息化背景下整合监督资源，形成监督的大数据效应，能够发现侦查活动中的动态性问题和规律性问题，从而促进实现全面监督、重点监督和一类问题监督的有机统一。我院作为市院法律监督平台建设的试点单位，要积极投入平台使用，形成相应的工作制度和工作机制，为改进和完善平台提供先行先试的经验。

（二）丰富监督的方式和途径

目前检察机关立案监督和侦查活动监督的途径和方式相对较为单一，难以适应侦查办案的新变化，难以适用以审判为中心的诉讼制度改革的新要求，与法律监督法治化现代化的要求还有不小差距。我们应该顺应刑事诉讼的改革方向，将监督的关口前移，积极拓展监督的途径，不断丰富监督的方式。

1.探索重大疑难案件意见听取机制

目前我们的法律监督以事后书面监督为主，在监督时间上相对滞后，无法及时纠正侦查违法行为。应坚持把监督的触角向前延伸，将监督关口前移，与公安机关共同探索建立重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议的制度，实现对侦查活动的同步监督。公安机关拟听取意见的，应当提前三天发出邀请，并附案情说明介绍基本案情、焦点问题、分歧意见等内容（紧急情况下可以口头发出邀请）。检察机关接函后，决定是否派员介入，如认为不需要派员介入的可以直接书面答复，提出检察机关的意见。检察机关主动要求对公安机关正在侦办的案件提出意见的，应当经分管副检察长批准，以书面形式通知公安机关并说明理由。

2.积极拓展法律监督的途径

传统的侦查监督和立案监督主要是通过书面审查卷宗，针对个案中出现的违法线索进行调查，并采取相应监督手段。随着国家治理现代化的不断推进，面对互联网、自媒体时代司法办案的新环境，面对人民群众对司法品质的新期待，努力提高侦查监督的法治化现代化水平，是更好地履行侦查监督职能的必然选择。

（1）聚焦突出问题和严重违法。“要重点加强对严重刑事案件有案不移、有案不立，以及动用刑事手段违法立案、插手经济纠纷的监督力度，要认真履行好修订后刑事诉讼法新增的监督职能，着力监督刑讯逼供、暴力取证、违法限制人身自由和财产权利等严重违法行为，保障人权，防止冤假错案。”^[2]传统的常规监督途径往往是眉毛胡子一把抓，重点不突出，效果不明显。应通过加强对区域内重特大案件的重点监督，对区域内多发的常见违法行为开展专项监督，比如公安派出所讯问的同步录音录像、强制措施的运用和变更等，突出重点和难点，强化法律监督效果。

（2）加强信息化和大数据的运用。实践中检察机关大多还依赖于传统工作方式，采用调阅侦查机关内部材料等途径进行审查，耗时费力，而且频遇阻力。这与信息化社会、大数据时代的要求有较大差距，信息化水平滞后已经成为制约侦查监督工作发展的“瓶颈”。在新形势下应充分运用数据分析等信息手段，对报案、立案、破案、撤案、强制措施的种类及数量、起诉数量等案件数据进行综合分析，从中发现公安机关或行政执法机关立案或侦查活动监督线索，也可以利用数据分析发现办案规律，便于对公安机关的侦查活动进行动态分析和监督。

3.丰富监督方式，凸显监督效果

监督效果是法律监督的评判标准，不能仅关注监督数量，更要关注监督效果。监督只是手段，促进严格执法、公正司法，确保法律统一正确实施才是根本。不能简单满足于个案监督、个案公正，还要重视对类案的分析，挖掘背后的深层次问题。提出纠正意见后，要加强跟踪，保证监督意见得到落实，违法行为得到纠正。

（1）坚持个案监督与类案监督相结合。以“一事一监督”的形式向公安机关制发诉讼监督文书，对于实现个案公正有着重要作用，但其监督的辐射面和影响力相对较小，很难引起公安机关的足够重视。将个案办理中反映出的共性问题及时总结，开展类案监督，其效果往往比个案监督更加深入，也更加容易引起公安机关的重视，对公安机关侦查活动的引导起着重要的作用。个案监督一般应用于严重的违法侦查行为，对于普遍存在或较为多发的违法行为应采用类案监督方式，并以此对侦查人员的活动进行必要的引导，以保证侦查能力和案件质量的提高。

（2）加强监督事项的事后跟踪。实践中存在着以完成监督指标为中心，只重数量不重效果的不良倾向，对于监督后的纠正情况、改进措施并不关心。尽管法律对于采取哪些措施跟踪和督促侦查机关的纠正行为并未作出具体规定，但为防止法律监督得不到有效执行，监督部门应当对侦查机关执行监督的情况进行全程、同步的跟踪，防止监督流于形式，从而增强监督实效。监督部门应当督促侦查机关及时向检察机关通报监督决定的执行情况，并建立详细的监督档案，记录监督时间、诉讼过程和处理结果，同时将监督档案归档备查。

（三）深化监督的内容和重点

检察机关要按照“突出重点、有节制、讲方式、重成效”的监督原则，深化监督的内容和重点，提升监督的品质，注重监督的实效。

1.进一步加强立案监督工作

（1）拓宽立案监督的范围。针对立案监督线索少、与侦查活动监督不均衡的问题，要研究完善立案监督的内容、措施和途径，部署立案监督专项工作，并形成相应的工作制度。加强对违法立案和撤案、非法插手和干预经济纠纷、以罚代刑的监督，加强人民法院自诉案件和人民检察院自侦案件的立案监督。

（2）增强立案监督的效力。在具体措施上要增强立案监督的强制力，从立法上明确规定不执行监督意见的法律后果，从制度上保障监督的效力。赋予检察机关对违法行为的调查权和处分建议权，即对检察机关发出《立案通知书》后，侦查机关无法定理由仍不立案的，可以由检察机关的立案监督部门协同自侦部门对此案进行调查，若发现存在违法犯罪行为的，应当建议相关部门追究有关人员的相应责任。

（3）加强对监督立案案件的后续跟踪。定期掌握立案后的侦查情况，防止公安机关立而不侦、久侦不结，对于公安机关怠于侦查的案件，要利用催办函等形式进行催办和监督。还要重视监督立案后的引导侦查取证，指导公安机关收集和固定证据，保证案件质量和监督立案的后续效果。

2.进一步加强侦查活动监督

（1）加强对违法“查封扣”的监督。对于侦查机关违法取证、查封、扣押、冻结处理涉案财物行为要加强监督，可以参照《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》等规范性文件的相关规定，梳理查封、扣押、冻结等强制性措施中常发的违法情形和容易产生违法的环节，从而有的放矢地进行监督。

（2）加强对限制人身自由的侦查措施的监督。拘传、拘留、取保候审、监视居住等都是侦查机关（部门）自行启动、自行决定、自行执行，难以进入监督视野，加上这些措施和手段法定适用条件较为宽泛灵活，实践中自由裁量权较大，启动随意性较大，容易被滥用甚至权力寻租。加强对指定居所监视居住的监督，加强与公安机关的沟通和协调，督促公安机关向检察机关及时备案，确保检察机关能够及时审查犯罪嫌疑人是否符合指定居所监视居住的条件。

（3）加大非法证据的排除力度。加强对修改后《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的研习，准确把握非法证据的认定标准，纠正公安机关的刑讯逼供、伪造证据等违法取证行为，防止冤假错案的发生。

（4）加强对技术侦查活动的监督。针对修改后《刑事诉讼法》新增的技术侦查措施，检察机关要加强监督，审查技术侦查措施的程序和主体，内容及有效期，执行和保密等内容，防止其侵犯被侦查人的合法权益。

（5）加强对同步录音录像的监督。同步录音录像在遏制刑讯逼供行为、规范审讯过程等方面发挥着越来越重要的作用，对于侦查机关（部门）制作的同步录音录像，检察机关要加强监督，明确同步录音录像的全程性和完整性，充分保障犯罪嫌疑人的知悉权以及签字确认权等程序性权利。

3.进一步加强一类问题监督

一类问题监督是检察机关履行法律监督职能的重要方式，相比于个案监督，其层次更高、监督面更广、影响更大。在推进以审判为中心的诉讼制度改革的同时，要强调完善检察机关行使监督权的法律制度。要拓宽思路，聚焦重点，选择司法实践中涉及民生民利、人民群众关注的，影响司法公正的，具有普遍性、典型性的问题作为监督事项。我院今年开展的一类问题监督工作，要求各业务部门按照项目化的形式进行立项、跟踪、反馈和总结，比如公诉科将对公安机关适用强制措施不规范问题开展监督；航运科将对公安机关查封、扣押、冻结涉案物品中的不规范问题开展监督；社区检察科将对辖区派出所刑事案件录音录像进行专项检察等。通过开展一类问题监督，加强监督事项的针对性，并及时转化，真正发挥一类问题监督的效果。

4.进一步加强社区检察工作

（1）探索社区检察监督事项司法化办理工作机制。要以监督线索的评估、审查、决定、反馈、救济这一司法化的流程来运作，改变以往启动和办理流程不系统和不科学的弊端，注重科学评估和中立审查，要从办理诉讼监督线索数、审结数、审结率、纠正数等方面全面统计监督工作，并随案归档，以完整体现办案流程和成果，体现司法化的工作特性。

（2）建立对公安派出所监督的长效工作机制。要发挥社区检察在检力下沉中的窗口作用，建立公安派出所办理刑事案件信息通报制度，开展动态监督和同步监督。健全提前介入和引导侦查机制。提前介入公安派出所办理的一些重大、敏感、疑难、群体性、涉众型案件，共同研究分析案情，帮助侦查人员确定侦查方向，引导证据收集，及时发现和纠正不规范侦查行为。畅通当事人申诉机制，重视当事人的申诉，注意听取其意见，发现公安派出所刑事侦查存在问题和监督线索。建立类案监督机制，定期通报一类问题、典型问题，统一执法标准，增强监督的实效。

（四）健全协作配合机制

检察机关应构建一个全方位、全过程、动态性的监督工作机制，在检察机关内部形成各部门之间监督信息的共享机制，在上下级检察机关之间形成监督指导的联动机制。针对立案监督和侦查活动监督的指向，与侦查机关之间加强联系沟通，形成公检协作配合的工作机制。

1.信息共享机制

检察机关监督部门较多，各部门根据诉讼程序分段履行监督职能，容易发生信息流转不畅、监督合力损耗等情形。具有立案监督和侦查活动监督职能的部门要加强信息共享，形成监督合力：一是侦监与控申、社区检察部门的联系配合，拓展立案监督线索渠道，规范立案监督释法说理工作，会同社区检察部门加强对派出所刑事侦查活动的监督；二是侦监与公诉部门加强捕诉衔接，及时了解监督立案、追捕防漏案件后续进展情况；三是侦监与监所部门加强合作，加强对公安机关捕后变更强制措施与检察机关羁押必要性审查的研判，统一执法标准。要在检察机关内部建立有关职能部门负责人定期举行联席会议的机制，通过定期召开联席会议，加强对诉讼监督现状问题的理解与沟通。

2.上下联动机制

要建立上下级检察机关侦查监督工作联动机制，加强上下级检察机关的纵向协作。

（1）加强基层院与上级院的工作联系，整合监督资源。对重大监督事项，有必要在七日内向上级院诉讼监督部门报备，对其他监督事项可以采取月报的形式。下级院对于监督工作开展过程中存在的问题或者遇到的困难，应及时向上级院请示报告，取得上级院的支持和指导。上级院通过督办协调、书面审查等方式，加强对基层院的工作领导、业务指导和同步监督，为基层院依法开展诉讼监督工作排除干扰，消除阻力，实现上下级检察机关诉讼监督职能上的无缝对接，从而有效整合上下两级院监督资源。

（2）建立上级院对下级院重大监督线索的跟踪监督制度。上级院应全面掌握下级院的诉讼监督工作情况，对于重大监督事项或被监督对象逾期不回复监督意见等情形，可采取上下级院联合办理的方式，或由上级院向被监督对象的上一级机关提出监督意见或建议，包括及时向市局法制办通报监督不回复不纠正的情况，定期制发《一类问题通报》，宣传监督成效显著的典型个案，在提升监督整体品质上下功夫。

3.协作配合机制

（1）加强与公安机关的协作配合。完善与公安机关沟通协调的渠道，通过公检联席会议、制发《一类问题通报》、《检察建议书》、《纠正违法通知书》等形式加强联系，就司法实务中常发多发案件、新类型案件或者具有典型指导意义的案件的法律适用和证据标准达成一致，条件成熟的制定相关规范性文件，建立规范化审查机制和制度。

（2）明确特殊案件的取证标准。根据我区的社会经济发展特点，我院办理的一些特殊类型的案件相较于其他区县院具有明显的区域性特点，为进一步加强法律监督，更好地办理此类案件，可以就该类案件明确取证标准。比如我院成立了全市乃至全国首家航运检察科，办理航运领域刑事案件和职务犯罪案件，实行“捕、诉、研、防”一体的工作机制，针对高发的航运物流领域刑事案件、新型的破坏环境刑事案件、涉自贸区刑事案件等，可以与公安机关就该类案件的取证标准达成一致。比如我院审查逮捕或者审查起诉的毒品犯罪案件也需要与公安机关加强协作，明确法律适用和取证标准。

（3）健全提前介入引导侦查工作机制。探索建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议制度是高检院侦监厅的重点改革项目之一。要研究检察官办案责任制下的提前介入引导侦查机制，理顺部门负责人、承办检察官与侦查部门的对口衔接关系，规范提前介入引导侦查的范围、方式、程序和工作要求；要特别强调亲历性，第一时间掌握信息，案发现场了解情况，直接阅看证据材料而不是简单听取汇报；要研究在以审判为中心的诉讼制度改革背景下，如何健全提前介入引导侦查环节的捕诉衔接工作机制，明确介入节点、分工职责和衔接方式等，确保形成合力；要结合规范司法行为专项整治活动，进一步规范自侦案件提前介入引导侦查机制。