第二章 行政不作为的概念

在现实生活中，关于“行政不作为”的概念定义可谓纷繁多样。

有基于行为的表现形式来定义的。例如，在一篇名为《整治“不作为、乱作为”须动真碰硬》的报道中对于行政不作为的定位为：“长期以来，少部分政府机关工作人员，尽管在生活上清白，不贪污、不受贿，也不违法乱纪，但却抱着不求有功但求无过、得过且过的思想混日子。有的游手好闲，不想主动开展工作；有的麻木不仁，从不为服务对象着想；有的回避矛盾，遇到棘手的问题，能推则推。最令人忧虑的是，不少党政领导干部，仅仅把这些看作‘工作作风、工作态度、群众观念’问题，不闻不问，甚至凡事和稀泥，能敷衍且敷衍，严重影响了党群干群关系。”^[1]

有基于行为结果进行定义的。《羊城晚报》在一篇题为《有一种行政不作为叫“不归我们管”》的报道中曝光了具有保障食品安全职责的五个监管部门对于黑作坊没有受到查处的情况均作出“这个不归我们管”的答复，报道指出“五部门一味推责导致无部门进行监管是行政不作为”^[2]。

有基于行为内容进行定义的。《法制日报》在2015年9月26日《行政不作为 司法当有为》的新闻报道中，阐述了行政不作为问题的普遍存在性，认为行政不作为情形主要有两类：“一是拒绝履行职责。当行政相对人为维护自身的人身权和财产权，向承担相应职责的行政机关提出申请，有的行政机关不是依法及时受理和处理，并及时回复当事人，而是对申请推三阻四或者长期将申请束之高阁，置之不理，导致当事人的合法权益不能得到及时有效的维护。二是拖延履行职责。有的行政机关面对相对人的履责诉求或申请，并不是粗暴地拒申请和诉求于千里之外，而是奉行‘事不关己、慢慢做起’的态度，逾越法律法规规定的期限或合理正当的期限回应当事人的诉求。这种现象貌似作为，对很多当事人而言，也会无奈地认为要比第一种不作为的类型可接受性强一些，但无疑损害了当事人的时间和程序权益，也损害了法律的权威，同样构成不作为。”^[3]

也有基于不同行政行为类型，对于不同行为的行政不作为进行分别定义的。对于《西安晚报》在《不作为慢作为乱作为 六种情形将从严问责》的报道中，认定以下行为属于行政不作为慢作为：对于责任单位、责任人工作不力，效能低下，公务人员不履行、不正确履行、消极履行职责，损害管理或服务对象合法权益；在行政许可过程中，对手续完备的行政许可申请不予受理、不及时受理或不按规定受理的；在行政监督检查过程中，不履行、消极履行法律、行政法规规定的监督检查职责的；在行政处罚、征收、执行过程中，实施处罚、征收不开具或者未按规定开具合法票据的；在新闻报道工作中，不认真调查核实，导致报道失实的。出现以上情形将被认定不作为、慢作为，从而进行问责处理。^[4]

综上可以发现，现实中对于“行政不作为”概念存在多元化的定义，因此要对行政不作为所引发的救济尤其是赔偿制度进行探讨，首先要弄清楚的问题即究竟何为行政不作为。

本章拟从行政不作为的学理概念分析入手，解析学界对于不作为的概念定位。在此基础之上，笔者继而以实证分析的方法对实体法领域的行政不作为概念、诉讼领域的行政不作为概念以及国家赔偿领域的行政不作为概念分别进行概念厘清，从而对行政赔偿领域的行政不作为概念作出分析和判断。

[1] 雨露：《整治“不作为、乱作为”须动真碰硬》，http：//www.zgytjyj.com/news/szkj/20161119/11597.html，最后访问时间：2016年11月20日。

[2] 张昭夏：《有一种行政不作为叫“不归我们管”》，载《羊城晚报》2013年6月11日，第3版。

[3] 刘行：《行政不作为 司法当有为》，载《法制日报》2015年9月26日，第7版。

[4] 宋洁：《不作为慢作为乱作为 六种情形将从严问责》，http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/sports/20160810/u7ai5918089.html，最后访问时间：2016年8月10日。