第三节 北欧的监察专员制度
监察专员制度（Ombudsman）是北欧廉政体制建设中一个特色制度，而且是一个同时为北欧五国都采用的制度。在研究北欧国家的反腐和廉政制度的过程中，这绝对是一个不能绕过的重点。在介绍北欧廉政总况的章节，笔者将对监察专员制度先进行一个整体的概括性介绍，然后在每个国家的分论中再详细介绍这一制度。
一、“监察专员”一词的词源考察
“Ombudsman”这个词的原意是指代表和代理公民的人。正是基于这个意思，监察专员职位的设置就是为了专门负责人民对各个部门官员的控告，包括对相应控告展开调查。实际上，如果进行类比的话，这个制度与我国的人大监督、信访、督察、监察、巡视等很多制度均有联系，也正因为如此，国内对“Ombudsman”的中文翻译也五花八门，大致有“议会监察专员”“监察专员”“申诉专员”“纪律检察官”等。[21]但笔者认为，将这个职位与议会挂钩不太合适。因为在北欧有些国家，这个职位尽管是在议会之下建立的，但是却与议会保持相当的独立性；此外，在芬兰、冰岛等国，监察专员根据其负责的领域的不同，分成了很多类，如海关监察专员、银行监察专员、少数民族事项监察专员和儿童事项监察专员等，而专门的议会监察专员只不过是监察专员中的一种。因此，笔者认为，“议会监察专员”的译法不够准确。另外，笔者认为“纪律检察官”的译法也有欠妥之处，因为这个职位在有些国家并不承担检察官最重要的职能——提起公诉并支持诉讼。相比而言，“申诉专员”和“监察专员”的译法比较准确。译为“申诉专员”侧重体现了这个制度对民众申诉的受理功能，但不足之处在于：首先，在汉语的语境中，申诉事项一般都是与申诉人有利害关系的事项，而北欧的“Ombudsman”受理的案件其实不一定与申诉控告人有利害关系，可能仅仅表现为对一种违法事件的控告和揭露；其次，“Ombudsman”还可以不经其他人的申诉和控告，主动对其发现或有证据怀疑的公务部门及其工作人员的违法行为发起调查程序；最后，“Ombudsman”这个职位在北欧有些国家，比如丹麦，还可以监督立法。而“监察专员”的译法则侧重了这个职位的工作方式，其实“Ombudsman”这个职位的设置就是以监察的方式揭露并纠正公共事务的错误和不足的。因此，在本书中，笔者选择了“监察专员”的翻译方式。
二、监察专员制度的起源
监察专员制度最早起源于瑞典，后来由于北欧各国在政治法律制度上的紧密联系，这一制度逐渐被北欧其他国家所接受。第二次世界大战结束之后，很多欧洲、亚洲、非洲乃至美洲的国家都或多或少地受到了这个源自北欧的制度的影响，建立了类似的制度，只不过在使用的名称上不尽相同。比如，西班牙和一些拉丁美洲国家称之为保卫人民专员。可以说，监察专员制度对申诉受理、公共事务监督制度的发展，在近现代史上起到了相当重要的作用。其实，现代国家基本都已经建立了这样的制度，至2004年前后，世界各地已经大约有120个国家在全国范围内或者省一级范围内建立了监察专员机构。我国香港地区的廉政公署制度的建立也受到了北欧监察专员制度的影响。总之，监察专员现在已经成了一个世界性的名词。
（一）监察专员制度在北欧的确立
监察制度的起源相当早，可以追溯到两千多年前中国的御史制度，但现代监察制度则起源于北欧的瑞典。监察制度最初的产生是为了平衡国家立法机关和行政机关之间的权力。正如有的学者所指出的，“一七○九年瑞典国王查尔斯十二世在俄国的波尔塔瓦战场被击败，逃往土耳其，多年亡命国外。一七一三年查尔斯十二世为了平定内乱，从土耳其发布了一道命令，要在瑞典设置一个以国王最高专员为首的官署，以便保证法律法令的实施，监督公务人员履行其对国家的义务，这个官署即今日依然存在的大法官”。[22]在之后的几十年里，瑞典的议会实际上掌握了国家的行政大权，凡大法官的任命均须经过议会。这种状况一直持续到1772年瑞典国王古斯塔夫三世从议会手中夺回了行政大权，包括任命大法官的权力。但到了1809年，瑞典议会再次夺权——废除了暴君古斯塔夫四世（阿道夫）。就在这一年，瑞典议会通过了一部宪法，以宪法的形式完成并固定了王权和议会权力的划分。在这部宪法中，明确了以下内容：大法官的任命仍然由国王进行，但议会同时设置了一个新的职位：司法监察专员（Justice of Ombudsman）[23]——议会从一些杰出的法律人才中选出一名德才兼备的人员，由议会任命为监察专员。此人仅对议会负责，代表议会对政府各个部门和政府官员行使监督权。可见，最初监察专员的产生目的并不具有那种纯粹的高尚性，其是王权和现代议会长期较量的一个结果。不过，一经产生，这个职位就在实践中发挥了监督行政恶行的作用。
这种监督权的行使主要是以受理投诉并展开相应调查的方式进行的。而当时，根据议会的授权，其受理的投诉形式其实并不限于针对政府机关及其职员的内容，还包括对广义司法系统的投诉。也即，监察专员的监督领域实际上是极为广泛的。通过对相关投诉和申诉的调查，监察专员工作的最终目的是发现并限制公共部门及公职人员的不合法或违规行为，达到政治和司法的清廉及公正。目前，瑞典的监察专员共4名，由议会两院投票选举产生，并由议会任命，均是法官或者律师出身，任职期间的待遇和最高法院的大法官的一样高。
瑞典的这种监察专员制度很快得到了其他北欧国家的重视和模仿。1917年，芬兰从俄罗斯的统治下独立，旋即仿照瑞典建立了自己的监察专员制度。1946年，丹麦也通过修宪的形式在丹麦国会之下建立了类似的制度——国会专门委员会，以监督政府；1953年，丹麦又通过宪法修正案的形式正式确立了监察专员制度（丹麦语：Folketingets Ombudsmand）。1962年，挪威正式确立监察专员制度。至此，北欧国家对这一制度的建制基本完成了。当然，冰岛对监察专员职位的建立比较晚，直到1987年，其才通过当年的第13号法令（The Decree of Law 13/1987）确定了这一制度，而且这一制度在冰岛得到普遍适用就是更晚的事情了。实际上，在最初的几年里，监察专员制度在冰岛的影响力并不大，直到1997年通过第85号法令（The Decree of Law 85/1997），制度才得到了冰岛地方层面的普遍接受。
（二）监察专员制度对世界各国的影响
对于行政权力的制约在监察专员制度的后期发展中逐步处于优先地位。即使在法治比较完善的国家，行政权力的扩张也是一个现实的危险。政府出于对公共事务的过分热衷或者其他人性弱点的驱使，总是会出现滥用职权，侵犯个体权利的行为，尤其是随着行政机构的扩张和膨胀，行政人员越来越多，其中大有庸才，甚至品行不端之人。如何控制他们的行为，监督他们，使其在法制的轨道中行事，成了现代国家面临的一个重要问题。在解决这个问题的路途中，各个国家建立了不同的制度。比如，英美普通法系国家普遍建立了司法审查制度，公民可以对违法的行政行为进行控告，由司法系统审查被控告的行政行为的合法性。但其缺陷也在于，司法系统审查的仅仅是这种合法性问题，对其合理性和适度性是在所不问的，而且司法权的行使也时刻保持被动和中立的态度，未经告诉是不能主动发动的。相应地，欧洲大陆法系国家出于对行政权的警惕，普遍建立了行政法院，而法国更是做得极端，直接建立了与普通法院系统完全平行的行政法院系统。行政法院在处理不端的行政行为时，审查的内容较英美法系的司法审查有所发展，其不仅审查具体行政行为的合法性，而且还要权衡相应的事实和政策。
由于司法的被动性，由司法系统牵制行政行为和审查行政政策合法性与合理性总是有些滞后，并且由于司法程序在很多国家具有冗长性，这种滞后性和效率的缺乏带来的救济不足日益凸显。而监察专员制度的出现宛如一剂新鲜的血液。其管辖范围普遍，审查机制灵活，审查手段多样，处理方式多元，优势明显。1955年，斯蒂芬·赫维茨教授（Porfessor Setphan Hurwzit）当选为丹麦第一任司法监察专员。该教授用英文写作关于这一制度的报告，由此引起了英语国家的广泛兴趣。1959年，应联合国的要求，斯蒂芬·赫维茨教授为锡兰坎迪（Kandy）开设专门课堂讲授司法监察专员制度，这一制度就这样传播开了。[24]
1962年，新西兰在英语国家中率先建立了监察专员制度。其实，早在斯蒂芬·赫维茨教授对这一制度进行宣传之前，新西兰就已经广泛开展了如何控制行政权的讨论。1960年恰逢新西兰大选，新西兰的国民党就将建立监察专员制度作为其竞选中宣传的一个项目。1962年，新西兰国民党大选成功成为执政党后，立即正式建立了这一制度。该制度在运行的头几年就成绩斐然，充分证明监察专员制度在英美法系的土壤上也是适合的。
有了新西兰的示范样本，其他英美法系国家也纷纷效仿。1967年，英国改良性地设置了类似制度，现在的英联邦也有包括财政监察专员（Financial Ombudsman）在内的多种监察专员形式。同年，加拿大开始试行这一制度，在两个省建立了司法监察专员。随后，澳大利亚和其他英联邦国家也逐步开始推行这一制度。欧洲大陆法系国家也不例外。法国于1973年建立了监察专员制度，其他包括瑞士、奥地利、葡萄牙等国家在内的传统大陆法系国家也建立起了类似制度。
到了二十世纪七八十年代，亚洲各国也开始逐渐引入监察专员制度，直接建立监察专员公署或者根据该机构变形而来的类似机构。例如，我国香港地区1974年仿照监察专员制度建立了专门针对腐败行为的廉政公署，其又于1989年设立了专门接受和处理市民投诉的申诉专员公署，两个公署均直接对最高行政长官负责。
现在，即使是像美国这样对自己的制度建设极其骄傲和自信，在历史上“司法英雄”辈出而对自身的司法制度推崇备至的国家也建立了监察专员制度。自20世纪70年代起，美国就开展了监察专员项目（Ombudsman Program），甚至在1978年，美国就通过相关立法规定，每个州都必须至少设立一个监察专员职位，并于1987年赋予了监察专员广泛的信息获取权，还赋予了监察专员职务上的免责特权。目前，美国监察专员的种类也在日益细化和精分之中。
在仅仅一个多世纪的时间里，源自北欧的监察专员制度就对全世界的政治生活和政治制度产生了深远的影响。新西兰前首席行政监察专员约翰·罗伯特森指出：“就连世界上的几大宗教，也没有以如此速度获得如此广泛的认同。”[25]
三、北欧监察专员的职能
监察专员制度在传播的过程中自身也一直在进行改良。在瑞典，任命监察专员的权力已经不仅仅由议会掌握，还出现了政府委派的监察专员以及民间团体聘请的监察专员。而且，随着社会事务分工的细化，监察专员的种类也在逐步增多，出现了很多专门领域的监察专员，如瑞典的男女同工同酬监察专员、新闻监察专员、反托拉斯监察专员、市场政策监察专员等。这种分工的细化也是现代行政权力发展的一个必然趋势。在当代社会中，专业化程度的大幅度提升导致了事务的繁杂，由此导致了行政权力在事务管理上的分工日益细致，而这种精细化的分工必然进一步导致行政机构的扩大，行政人员的增多和行政权力的急剧膨胀。分工的细化在使人们的生活受益的同时，也让国家行政对个人和团体的压迫遍及每一个角落，实际上，社会的发展正在逐步缩小而非扩大市民社会的空间。庞大的国家机器已经呈密网状分布。而与此同时，专业化的分工必然导致竞争优势的集中，形成垄断，在市场化的过程中使传统作坊式的小型工商业逐步失去存在的空间，从而成就一些市场中的庞然大物。当这些大团体和行政的大机构进行不可避免地交错勾连时，传统的制衡机制如三权分立中的制衡机制，能起到的作用就逐渐不足了。即使是英美法系引以为豪的司法审查制度和法官对宪法的解释权也开始褪色而显得力量薄弱了。在面临诸如环境问题、劳工保护、移民问题、能源问题、核问题、反垄断问题以及卫生和食品安全等问题时，传统的制度反应过慢。而且，在新时代下出现的很多问题是多元化的、多中心性的，不是单一的立法、行政或者司法部门就能解决的，因为有些问题本身就涉及这三个部门。因此，新的监察制度的建立显得日益重要。
（一）监察专员的机构设置
就北欧而言，其监察专员是在中央一级直接设置的。而且其设置也仅在中央，直接对议会负责，地方不予设置。[26]监察专员一般只设置一名，当然有的北欧国家也设置多名，比如瑞典设有4名，芬兰设有3名。无论一名还是多名，都是直接向议会报告工作。监察专员的办公室也被称为监察专员公署，一般会下设多个机构办公，分别受理不同种类的申诉或控告。
监察专员在机构设置上的灵活性是其他政府机关不可比拟的。在某个时期，如果某类问题成了国家行政中的重点，议会可以设置专门负责该领域的监察专员，而当监察专员在该领域的使命完成之后，可以随时裁撤。这种灵活性极大地节省了行政资源。
（二）监察专员的地位
北欧的监察专员是一个独立的制度，这种独立性很特殊，其不仅独立于立法和行政，甚至独立于司法。从设置之初，监察专员的职能就是监督行政机构和司法机构。在最开始，由于监察专员是由议会产生并对议会负责的，因此尽管其在工作机制上独立于议会，但是并不承担对议会立法行为的监督工作。不过这一点在该制度之后的发展过程中有所改变，有些国家的监察专员已经承担起了对立法工作的监督职责。然而，在国家行政权力日益膨胀的今天，监察专员的工作重点还是在对行政行为的监控上。这种行政行为主要被界定为行政当局的行为，实际上包括了所有行使公共权力、处理公共事务的机构和人的行为。另外，一些私营或者国有企业，如果受到了有关当局的授权或者委托而处理公共事务，也要受监察专员的监控。尽管各个国家对于监察专员的设置不甚一致，名称也各异，但在这一点上，即其主要工作职责上却是一样的。此外，在实行议会制的国家，只要监察专员是经由议会而产生的，一般其也对司法机构和人员的行为进行监督，但是行政司法机构除外。只不过其对普通司法行为的监督（如对司法裁判不服而提起的申诉）并不能改变司法裁判结果本身，只能通过影响法官而间接影响判决。再者，军事机构由于其特殊性，一般也不归监察专员管辖，而是在军队内部设置专门的监督机构。但这并非没有例外，比如芬兰和瑞典的监察专员就有权对军队和军官的行为进行监督。
监察专员的工作独立，不受政府、议会或者国会以及各党派的直接或间接干涉。监察专员被议会选出之后，尽管向议会报告工作，但是其职位和职权并不会受到议会中政党情势变化的影响；也不受任何党派、机构、机关、团体的指挥。其地位崇高，享受相当于政府部长的待遇，但其是一种很特殊的“部长”——负责监督其他政府部门。当然，国会议员也有对监察专员的工作进行监督、质询的权力，如果监察专员本身违规，也会面临被撤职、惩戒的风险。然而，也只有当其存在重大违法行为时，才会面临这种风险。而且，除了议会之外，没有任何机构和个人能够罢免监察专员。
（三）监察专员的资质
监察专员崇高而独立的地位部分来自他的权限，部分来自其自身的资质。监察专员可以说是从精英之中千挑万选而来，其不仅须具有公认的崇高的道德和良好的操守，而且还须有一定的社会声望。这种对品行的要求看似是将国家的一个重要职权的履行状况很大程度上寄托于缥缈的道德要件，但实际上是很有道理的。一个人的社会地位和公众认可必定不是天生的，而是通过千辛万苦地努力，小心翼翼地自我克制而逐步获得的。如果被选任监察专员，其职位的崇高性和丰厚的薪金待遇会让其更加爱惜羽毛，轻易不会自损这种地位和社会认可。
此外，监察专员必须出身于法律行业，接受过良好的、系统的职业训练：要么是律师，要么是法官。而且，监察专员的辅助工作人员也须符合这种要求，即从事过律师或法官职业。在任何一个法治状况比较成熟的国家，法律行业的准入门槛都是极高的，其从业之前接受的训练也极其艰苦，能够在律师行业中风生水起，尤其是能够担任法官职位的，绝对是社会精英中的精英。对监察专员这种资质上的要求从很大程度上保证了其工作的质量。而且，为了保证监察专员职位的纯洁性，使其能够在处理案件的过程中中立而无偏私，北欧国家一般都规定，监察专员不得同时担任议员，或参加任何党派。
（四）监察专员的权限
由于监察专员被看作人民的直接代表，地位崇高，所以其职权一般都会在宪法中列明，并在相关立法中得到进一步的细化。例如，1974年《瑞典宪法》第12章第6条就明确规定：“议会选举司法专员一人或数人，根据议会的训令，监视法律、法令在公共事务中的执行”。《芬兰宪法》对此的规定大致相同。而《丹麦宪法》则仅仅做出了简单的规定：“司法专员应努力监视民事和军事行政”。挪威则在相关法律中规定，监察专员“应努力保证公共行政不对任何公民作违法行为，文官及其他人员在执行公务时不得玩忽职守”。[27]
一般而言，监察专员具有以下职权。
1.接受公民[28]对行政行为的申诉控告
控告申诉对于监察专员开启调查而言十分重要。而对于普通民众而言，其向监察专员提起某一具体的申诉控告的方式非常灵活，即可以用信件方式提起，可以面谈，甚至可以通过电子邮件进行控告申诉。但是，北欧国家都不接受匿名申诉或控告，相关申诉控告人必须实名。而有的国家，比如挪威，将监察专员的调查程序视为一种后置型的救济程序，也即相关人员必须在通过普通行政举报程序，在行政机关内部没有得到解决之后，才能向监察专员提出申诉控告。
接受申诉控告之后，监察专员的处理结果有三种：自行开展调查，移交其他相关部门处理，拒绝受理（后两种处理方式是在其没有管辖权的时候，当然拒绝受理有时也是出于查无实据等原因）。
当然，申诉控告的提起不是不限期的，而是有一定的时效性，如丹麦要求投诉必须发生在被投诉事项发生之日起1年之内，而瑞典的时效为2年，芬兰的时效则为6年。
2.在行政行为可能违法或有违公正性时展开调查
监察专员一般都有接受申诉、视察、开展调查、批评建议、转交提起公诉及自行发动惩戒程序的权力。而这几项权力在实践操作中是紧密相关的。例如，在经由公民或有关人员的申诉或控告（这是监察专员发现违法事项的主要途径）之后，或者监察专员通过媒体报道或日常生活偶然发现行政行为违法或行政人员行为不端，如果有初步证据（对这种初步证据的认定也是由监察专员自行裁量的），监察专员可以自行决定是否开展调查程序。
监察专员的调查程序和普通的侦查程序有些类似，在查询相关信息和证据材料的过程中，需要充分听取相关利害关系人的意见，让其做出充分陈述，必要时还要举行听证程序。
3.获取信息的权力
在决定针对具体行政行为进行调查之后，相关机构必须予以配合——在这种调查程序中，监察专员的信息介入和获取权是相当广泛的，而且是强制性的，被要求提供信息的机构必须提供相关资料和信息。在必要时，监察专员可以要求进入任何建筑物，接触任何材料和信息。被投诉的机关不仅要予以配合，而且须要进行相关陈述。不配合监察专员调查的结果是相当严重的。比如，如果相关部门以消极抵触的态度拒绝配合监察专员的工作（不仅包括不提供有关信息和资料，还包括在监察专员调查或听证的时候故意缺席等行为），监察专员可以在其报告中说明，而抵触行为可能会被认定为犯罪，引发相关的刑事追诉程序。
4.纠错的权力
当发现相关行政行为确有错误或者有失公允时，监察专员应当提出纠错建议，并通知相关的利害当事人。不过，这种纠错权仅仅表现为一种建议权，没有强制执行的效力。监察机构不能强行要求相关当局接受，更不能改变政府的决定，或者直接导致有关判决或行政行为的撤销。如果相关当局或个人不接受监察专员的建议，监察专员可以向立法机构报告。这种报告方式可以通过每年年度报告的方式进行，也可以通过临时的特别报告的方式进行。也就是说，监察专员主要是通过批评建议，以及公开这种批评意见（比如向新闻媒体通报），给相关机构或人员施加压力，迫使其纠正错误行为。这种压力尽管不是强制力，但也被事实证明是非常行之有效的。
当然，如果监察专员经过调查，没有发现被调查的部门或者个人存在被怀疑的违法行为，就可以在有关部门澄清事实之后，通知相关的申诉控告人（如果有申诉控告人）。
监察专员对于行政行为的纠错结果往往会体现在立法的修正或其他变动上，也即监察专员的工作间接弥补了立法的不足。这种作用渐渐扩展到了其他社会领域，在这种发展过程中，有些国家的某些监察专员的设立仅仅是为了解决某些专业领域的问题，比如瑞典设立的公正交易监察专员、男女平等监察专员等。由于监察专员职权领域的不断扩展，在其工作的过程中，这个职位起到了维护人权、反腐败的重要作用。北欧各国目前越来越倾向于将监察专员当作一个促进国家人权状况和反腐败的重要制度。
监察专员在向议会报告的过程中，不仅要报告其发现的腐败类案件和事实的具体情况，而且要将自己的整个工作流程和相关资料公之于众，这种公开性其实也是将监察专员自身处于民众和舆论的监督之下，以高度的透明性保证其工作的公正性和妥当性。
5.部分国家监察专员的刑事起诉权
在监察专员对相关行政行为进行调查的过程中，如果发现涉及犯罪的行为，监察专员也可以将案件调查结果交由国家检察机构，由检察机构决定是否提起相关诉讼。当然，对于不涉及犯罪的违法行为，有些国家规定，监察专员也可以自行向法院提起诉讼。[29]对于监察专员的刑事起诉权，并非所有的北欧国家都进行了授权。赋予监察专员这项权力的国家，比如瑞典，其最初的原因须追溯至这一制度的起源。在1809年刚设置监察专员职位时，监察专员的地位其实就是一个专门的检察官，其专门性体现在针对官员的渎职等错误行为提起公诉。《瑞典宪法》明确规定：“司法专员应该监视法官、政府官员及其他文官遵守法律和其他法令，追诉那些以官员身份违法乱纪或玩忽职守的人……”在19世纪，官员的玩忽职守不论其主观形态是什么，都被规定为一种犯罪行为，但这随着刑法学的发展渐渐成为历史。目前，玩忽职守只有在故意或者严重过失的情况下才是犯罪，因此监察专员其实已经很少运用这种刑事起诉权了。在这方面的权力规定上，瑞典和芬兰相似；丹麦的监察专员次之，其没有刑事起诉权，但是可以要求检察机关起诉，也可以发动惩戒程序；挪威的监察专员的这方面的权力最弱，不仅没有刑事起诉权，连建议起诉权，或者建议有关部门惩戒的权力都没有，也即只有具体的行政行为纠错建议权和批评权。[30]
目前，在北欧国家，对于那些可能被提起公诉的案件，监察专员一般是不插手的，只有当司法不插手时，监察专员才开始调查。当然，这一点也不是绝对的，有时司法程序和监察专员的调查程序是并行的。而在理论上，法院裁判权的行使是不受监察专员调查的干预和限制的，但在实践中，法院一般会自愿采纳监察专员的调查意见，因为监察专员很多也是专业的法官和律师出身，法院很尊重其专业素养。甚至有时候，如当北欧最高法院的判决过时时，监察专员还会建议行政当局按照自己的建议来解释法律，以此弥补司法程序的滞后性。不过这种做法很少被北欧之外的其他国家采用。[31]因此，相比而言，北欧国家的监察专员在批评和纠正行政行为错误方面的力度比其他国家更大，监察专员也显得更为强势。
6.职务豁免权
监察专员在履行职务的过程中实际上是在与其认为不良或违法的相关行政行为[32]或者司法行为对抗。其面对的大多是强有力的行政机构或行政官员，承受的压力可想而知。有时可能会受到当局的威胁，尤其是当调查涉及位高权重之人时。因此，为了保障监察专员工作的独立性，北欧的监察专员一般都具有职务行为的豁免权。非经议会决定，不是出于其自身的严重违法行为，不能追究监察专员。
随着社会的发展和权利意识的觉醒，北欧监察专员的工作范围也在逐步扩大，从原来的单纯关注公民基本权利的实现到兼顾公民社会权利的实现，从关注个体权利到兼顾群体性权利。目前，公民的工作权、教育权等社会保障性权利，以及环保、医疗、住房保障、消费者权益、性别平等及种族歧视等新型问题都逐步纳入了监察专员的工作范围。监察专员这一源于政府但独立于政府的特殊机构，在预防行政自我擅断，实现行政清廉方面的作用越来越明显。不过，可能是该机构的存在对腐败等行为具有很强的威慑力，也可能北欧的廉政环境或其与其他廉政措施的配合产生了极佳的效果，监察专员在北欧国家中普遍地从设置时的“炙手可热”变成了现在的“冷衙门”。丹麦的监察专员拉森尔就说过：“我印象中不记得监察专员处理过任何出名的反腐败案件——也许是因为丹麦压根就没有真正的腐败吧！”[33]
小结
如前文所述，北欧各国由于历史发展相似和文化亲近等原因，在包括廉政制度建设的整体法律体系建设过程中都具有“同化”的特征。普遍被认同的廉政文化、透明的政务系统和以监察专员制度为代表的、各部门紧密合作而形成的强有力的反腐监督和追究体系是北欧各国政治清廉的保证。进一步而言，北欧各国在反腐败方面的立法，公务员权力约束机制的建立和完善，以及对公务员现代化管理等方面做出的努力在其廉政制度建设中的作用是有目共睹的。
北欧国家对公职人员的权力制约机制十分健全，其依赖于整个社会，并广泛存在于行政、司法和议会系统中。司法机关、议会、审计、内部监督和舆论紧密配合，构成了一张廉政大网：司法不受行政干预，这种对司法独立的认知和实践使司法系统得以独立地开展工作，在反腐过程中真正起到监督的作用；议会凭借立法权和重大政策审批权对行政进行强有力的监督，对政府的不良行政行为及时进行纠正；独立的审计部门使其在进行审计工作的过程中能够最大限度地屏蔽来自各方的干涉，做出清晰准确的判断；内部监督（包括行政监察、立法内部监督和政党相互监督等）和舆论的外部监督也是廉政建设的重要组成部分。最为重要的是，北欧国家的选举和弹劾制度确保了当政机构和人员始终在执政过程中如履薄冰，因为一不小心就会遭遇弹劾而下台。
另外，除了制度的原因之外，北欧廉政建设的业绩与其公务员的高素质也有很大的关系。而对公务员素质的确保主要是通过严格的考核制度和管理制度实现的。第一，北欧各国对于在各个公共机构担任公务员的人选都会进行比其他行业更为严格的考核，其入职条件一般也非常严苛，不仅对学历和家世有所考察，对个人品行的考察也是全方位进行的。第二，在公务员的管理和行为监控方面，北欧各国运用的是现代管理规范和原则，比如重要岗位轮岗制，严格限制公务员的兼职行为。第三，国家和用人单位每年都要对公务人员进行全方位的考评工作，包括工作业绩和能力、个人素养与廉政状况等。
[1] 参见《马克思恩格斯全集》（第17卷），中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译，人民出版社1963年版，第258页。这句话原为托·约·登宁所说，在《资本论》中被马克思引据。
[2] 尽管丹麦和冰岛在地理上不属于斯堪的纳维亚（芬兰位于斯堪的纳维亚半岛的东边，冰岛位于欧洲西北方向的北大西洋中），但是“北欧”和“斯堪的纳维亚”二词在文本里面是作为同义词使用的。见［德］K.茨威格特、H.克茨：《比较法总论》，潘汉典、米健、高鸿钧、贺卫方译，法律出版社2003年版，第322页。
[3] 尽管目前芬兰的官方语言是芬兰语，瑞典的官方语言是瑞典语，挪威的官方语言是挪威语，丹麦的官方语言是丹麦语，冰岛的官方语言是冰岛语，但其都具有同源性，现在被统称为斯堪的纳维亚语系（Scandinavian languages）。
[4] 经过宗教变迁和基督教的本土化之后，目前，北欧五国都是新教国家（Neo-Christianity）。
[5] 广州市纪委监察局赴芬兰学习培训班：“2013年芬兰反腐败机制和监督体制培训班学习培训总结”，http：//www.360doc.com/content/14/1105/18/26005_422766167.shtml，最后访问日期2015年3月13日。
[6] “北欧廉政文化”，http：//www.360doc.com/content/13/0605/15/37133_290664979.shtml，最后访问日期2015年2月2日。
[7] 这方面的内容可以参见［德］K.茨威格特、H.克茨：《比较法总论》，潘汉典、米健、高鸿钧、贺卫方译，法律出版社2003年版，第406页。
[8] 正如K.茨威格特、H.克茨在其所著的《比较法总论》中所叙述的，“虽然丹麦和冰岛在地理上不属于斯堪的纳维亚，但是‘北欧’和‘斯堪的纳维亚’二词在本文中是作为同义词使用的”。实际上，由于历史传统的相似性，现在人们提到斯堪的纳维亚国家时，实际上也就是在指称包括冰岛和丹麦在内的北欧各国。
[9] 参见章义、李胜检：《北欧国家反腐败的成功经验对我国的启示》，载《当代经理人》2006年第21期，第636-637页。
[10] 对于这两部法律的介绍，详见后面章节中芬兰部分的内容。
[11] 该案例选自“2013年芬兰反腐败机制和监督体制培训班学习培训总结”，广州纪检监察网，http：//www.duwenxue.com/html/1590/1590936.html，最后访问日期2015年1月29日。
[12] 李国荣：“挪威：公民依法纳税是一种文化”，网易财经，http：//money.163.com/14/1210/13/AD3VC9KK00253B0H.html，最后访问日期2015年1月30日。
[13] http：//money.163.com/13/0325/05/8QPP3ENM00253B0H.html，最后访问日期2015年1月30日。
[14] http：//money.163.com/13/0325/05/8QPP3ENM00253B0H.html，最后访问日期2015年1月30日。
[15] 例如，在挪威大大小小400多个城市，市里一切重大事项如预算和决算等的决策权，属于通过选举产生的市政理事会，以市长为首的市政厅只有执行市政理事会决策的权力，并向市政理事会报告执行情况。此外，市里的公共工程和政府采购有一套专门的透明机制，市长根本不可能插手。参见“中国反腐能从世界借鉴什么”，来源于新华网，凤凰网资讯转载，http：//news.ifeng.com/a/20141211/42696682_0.shtml，最后访问日期2015年3月6日。
[16] “北欧反腐机构成冷衙门 多年未现轰动腐败案”，http：//ido.3mt.com.cn/Article/201308/show3175529c32p1.html，最后访问日期2015年1月29日。
[17] 瑞典《保密法》的立法与其他北欧国家不同。瑞典是将不能公开的政务信息统一制定在其《保密法》当中，而其他国家的是散见在各种信息立法中的。当然，开放的文化使所有北欧国家都面临一定的挑战，瑞典《保密法》自制定之日起，历经多次修改，旨在扩大保密信息的范围。挑战也来自与欧盟的冲突，因为欧盟有时基于最小公约数原则，设法限制瑞典开放相关信息。
[18] 这一点主要适用于电子文件。
[19] 邮政或电报部门等公共机关为执行公务而发送的信件、电报或其他信息本来也是包含在内的，但是现在在很大程度上，这些工作已经被私有化了，所以这个规定在实施中基本是无用的。
[20] 但是，大多数瑞典公共机构，都主动通过网络发布了机构的相关信息，以免遭到诟病。而且，对于所有通过的法律，包括政府通过的和经由政府授权的国家机构通过的，都必须公布。
[21] 胡杨：《北欧的 Ombudsman 制度与反腐败》，载《中国纪检监察报》2009年10月29日，第004版。
[22] 龚祥瑞：《议会司法专员制度——瑞典“翁巴其曼”（Ombudsman）制度的发展概况》，载《法学研究》1981年第3期。
[23] 又称为公义监察专员，在瑞典语中是“Justitie Ombudsmannen”，简称JO，英语中才是“Justice Ombudsman”。
[24] 参见龚祥瑞：《议会司法专员制度——瑞典“翁巴其曼”（Ombudsman）制度的发展概况》，载《法学研究》1981年第3期。
[25] 转引自胡杨：《北欧的 Ombudsman 制度与反腐败》，载《中国纪检监察报》2009年10月29日，第004版。
[26] 在欧洲其他国家，监察专员的设置还存在其他两种形式。一是在中央和地方层面同时设置监察专员，如德国。德国的监察委员会隶属议会，是议会的专门委员会之一。其成员是29名议员，主席被称为监察专员。另外，还有89名工作人员协助工作。二是在中央层面设置监察专员，在地方层面设置监察专员的派出机构。采取这种方式的国家以法国和比利时为代表。法国除了在中央设置监察专员外，各省都派驻驻省协调员，这种协调员一般是由志愿者担任，其中多数是退休人员，也有在职的公务员志愿兼任。比利时则自1995年开始设置类似于监察专员的机构，叫作联邦议会监察局。在相当于省级的全国的6个大区都设有工作室，监察专员每个月去工作室负责接访任务或者查阅相关信件。
[27] 龚祥瑞：《议会司法专员制度——瑞典“翁巴其曼”（Ombudsman）制度的发展概况》，载《法学研究》1981年第3期。
[28] 在有些北欧国家，比如瑞典，只要是居住在瑞典的人（包括瑞典公民和外国人）或者不居住在瑞典的瑞典公民，都有这项权利。
[29] 比如，芬兰的监察专员就可以自行因违法官员提起诉讼。但是，其不轻易动用这种刑事起诉权，而是一般先规劝、训诫，对于不悔改者才可能提起诉讼。不过，在北欧之外的其他赋予监察专员起诉权的国家大多是设有宪法法院的国家，监察专员就相关公共机关的行为或公职人员的行为向宪法法院提起违宪诉讼，起诉内容也多是要求进行违宪审查，比如西班牙、葡萄牙、奥地利和一些拉丁美洲国家。法国甚至赋予了其类似于监察专员职位的人员（调解专员）以针对官员不良行为发动刑事追诉的权力。相关资料可参见王建学：《从行政调解专员到基本权利保护专员——法国行政调解专员改革述评》，载《国家行政学院学报》2008年第5期，第101-104页；孔祥仁：《芬兰行政监察专员公署：守护廉洁》，载《检察日报》2003年9月23日，第8版。
[30] 在北欧之外的大部分施行类似监察专员制度的国家大多都没有赋予监察专员以独立的刑事起诉权，只有批评建议权。但是，北欧国家监察专员的批评建议权既可以针对具体的行政部门，也可以针对具体的行为人个人做出。但在盎格鲁-撒克逊国家，由于实行部门责任制，所以监察专员一般不能直接对个人提出批评和建议，而只能针对做出行政行为的部门提出这种建议和批评。
[31] 在北欧之外的其他国家，比如英美法系国家，为了解决监察专员在处理案件过程中和司法权行使的冲突，一般采取的方式是：（1）用尽司法救济原则。即只有在当事人经过了上诉等司法程序之后，监察专员才能就有关事项开展调查，也即监察专员的工作被当作司法权救济之后的一个补充性救济，如加拿大的若干省份。（2）可以经由司法裁判的行政命令或行政行为，被排除在监察专员的管辖范围之外如新西兰和英国。只不过英国（包括北爱尔兰在内）、加拿大某些省份、澳大利亚等国家还附加规定：监察专员在特殊情况下可以对相关案件进行调查，而不交付司法裁判。
[32] 对于“不良”行政行为（Maladministration）的解释今天已经变得极其广泛，甚至上升到了社会正义的标准。这种扩大性的解释范围给了监察专员更大的工作空间。
[33] 记者吴黎明：《北欧反腐机构为啥成“冷衙门”》，载《新华每日电讯》2013年8月22日，第3版。