四、行政争议调解之外国模式

(一)英国模式

英国的行政裁判所，在当前世界各国解决社会纠纷方面，是一项很有特色且获得成功的制度。英国的行政裁判所主要是20世纪的产物。在市场失灵、社会矛盾纠纷大量涌现的背景下，英国社会立法迅速发展，政府干预社会事务增多，社会纠纷涉及的专业性、技术性增强，从而为行政裁判所的产生和发展提供了客观需要。英国行政裁判所是在“一法一所”的条件下产生的。到20世纪50年代，英国行政裁判所的数量已经逾千。1955年议会任命以弗兰克斯为首的委员会，对裁判所制度进行专门的调查研究，1957年提出报告认为，行政裁判所的存在是必要的，它是司法体系的补充。行政裁判所的组织和程序不需要和法院一样。但为了达到裁判的公正，所有行政裁判所的活动必须以三个原则作为指导，即公正、公平和无偏私。据此英国制定了《裁判所和调查法》(1958年)。

裁判所通常由议会通过的法律直接创立。裁判所的组织独立于行政机关，裁判所主席在大法官或大法官同意的人员名单中任命，成员由裁判所主席从大法官或部长、大臣批准的人员名单中任命；裁判所独立办案，不受行政机关及其官员干预；裁判所既管辖行政案件，也管辖与行政或社会立法相关的民事案件；裁判所审理案件的程序较司法程序方便、快捷，且廉价；赋予当事人就特定裁判所决定向高等法院提起申诉的权利。

这样，英国就创立了一个独立的行政裁判所体系。英国行政裁判所在英格兰和威尔士就设有各种“审理型”裁判所70多个，雇员3500人。每年处理的案件都在100万件左右，2001年为121万多件，而同期向法院起诉的行政案件只有5000件(包括不服裁判所裁决和直接向法院起诉的)。

2007年英国通过了《裁判所、法院和执行法》，从此关于裁判所性质的争论告一段落，裁判所将是司法体系的一员。裁判所将成立两个新的裁判所，即初审裁判所和上诉裁判所。裁判所的人员由法律人士和专家组成，分别授予“裁判所法官”和“裁判所成员”的身份；享有完全独立的司法权，为确保裁判所公正、独立处理案件，专设裁决所程序委员会。行政裁判所一方面因拥有裁判权而能解决纠纷，裁判结果在当事人不上诉时有最终效力；另一方面因为形式上隶属于行政系统，裁判人员很多是由行政人员中选拔而来。因为他们有丰富的行政管理知识，并能准确、恰当地判断行政措施是否合理，能够有效地解决行政争议。

英国行政裁判所的程序虽没有固定的程序法典规定，但它的活动始终以遵循“公平、公正、无偏私”为原则。对抗式的审理方式，有律师介入加上灵活的证据采用规则，都保证了活动的公正。同时，由于裁决结果不受相应行政机关的影响，保证了结果的无偏私。相对于普通法院的审理程序而言，行政裁判所的程序灵活、简单，很方便当事人主张权益，并且办案时间短、裁判费用低，这也是很多当事人所看中的地方，尤其适合一些纠纷不大的争议。当事人对行政裁判所裁决的法律问题不服可向高等法院上诉，这样他们的权益就可以得到进一步的保障，不用担心因行政裁决的不公而欲诉无门。[4]

(二)美国模式

美国行政法法官是1946年《联邦行政程序法》建立的制度，原称为“听证审查官”，1972年后改称为行政法法官。美国的行政法法官是行政系统内的官员。主要职责是，主持行政机关作出裁决之前的听证，并按听证记录作出初步裁决。就职能而言，美国行政法法官类似于我国的复议机构。但值得注意的是，美国行政法法官的发展历史，可以说是一部追求公正的历史。美国在设置听证审查官时，就已把调查、追诉的职责与听证审查官分开，听证审查官独立办案，但这些审查官原本是该机关内的官员，这就必然引发这些听证审查官是否独立、中立，因而也就可能不够公正的争议。因此，美国后来将听证审查官改为行政法法官，希望他们和“法官”一样公正。这些行政法法官服务于某行政机关，但不从属于该行政机关，他们的奖惩、任免单独由州人事管理部门负责，以此来保证这些行政法法官的独立公正办案。

虽然人事管理权归州人事管理部门统一管理，在该机关工作，仍有可能受到该机关的影响，因而有些州成立了行政法法官办公室，集中起来分头办理案件，进一步使其不受干扰，以期独立、公正地办案。这种集中起来以行政法法官办公室的形式办理案件，正在联邦各州得到发展。

美国在20世纪90年代将替代性纠纷解决方式引入行政过程。1990年，美国国会通过了《行政争议解决法》(Administrative Dispute Resolution Act，以下简称ADRA)，该法的目的是“授权和鼓励联邦行政机关适用调解、协商、仲裁或其他非正式程序，对行政争议进行迅速的处理”。法案要求各联邦行政机关及执行部门推行实施ADR的政策。联邦政府使用ADR解决行政争议的合法性得到了确认。[5]国会在ADRA的立法原因部分明确指出:行政程序已经变得越来越正式化、旷日持久、成本高昂，不仅耗费不必要的时间和资源，也不利于促进在合意基础上解决纠纷，而在私法领域中发展起来的替代性纠纷解决技术适用于行政过程的某些情况下，可以使纠纷得到更有效、成本更小、更趋向于合意的解决，促进富有创造性和对现实更具回应性的行政。

但行政机关并非在所有的情况下都可以选择适用ADR。根据《行政争议解决法》的规定，美国行政争议的解决中下列情形不得适用ADR方式:1.由于确立先例的考虑，要求事件有一个确定的或是有权威的解决，而拟采用的程序不可能被普遍接受为一项有权威的先例；2.事件涉及政府政策的重大问题或者可能对此产生影响，为此在最终决定作出前需要引入另外的程序，而拟采用的程序不可能产生可供行政机关参考的政策；3.坚持已确定的政策对于确保个案决定的偏差不致增大有着特殊的重要性，而拟采用的程序不利于保持个案决定的一致性；4.事件对未参与程序的个人或组织影响重大；5.有关该处理过程的完全公开的记录有着重要意义，而拟采用的程序无法提供这样的记录；6.为确保有权力随情势变化而改变对事件的处理，行政机关必须保持对事件的持续管辖权，而拟采用的争议解决程序会妨碍行政机关实现这一要求。由此可以看出，美国在行政争议解决中，当一个行政争议的解决可能涉及行政先例的确立、公共政策、公共利益、信息公开的必要性等因素时，行政机关不得以ADR程序替代正式的行政程序。[6]

(三)法国模式

法国根据他们对分权原则的理解，普通法院不能干涉行政机关的活动，也不能受理关于行政争议的诉讼。因此，1799年拿破仑设立了国家参事院，除起草和审查法律、法规外，还受理行政申诉案件，以国家元首的名义作出裁决。从1972年开始，国家参事院成为最高行政法院。行政法院虽然属行政系统，院长由总理兼任，但实践已证明它是完全独立的司法系统，严格按司法程序办案。行政首长从不干预行政法院办案，由于它能公正处理案件，因而在法国民众中有很高威望。

除了行政法院以外，法国还有行政法院调解专员救济制度。法国的调解专员的出现是在英国的议会行政监察专员制度的启示下，对违法的不良行政管理活动而设立的一种救济制度。尽管法国的调解专员制度受到英国的启发，但有其本身的特点。调解专员的职权范围较之英国的监察专员广泛，只要是关于执行公务的案件，不论公法或私法性质，违法行为或合法而管理不良的行为都可向调解专员提出申诉。

在法国，行政调解专员的职责主要是对各种行政纠纷进行调解，提出解决纠纷之建议，同时通过对行政纠纷的调解过程了解行政立法和执法的具体状况，提出改善国家行政机关的功能以及存在不足的法律和法规的意见。在制度设置上，自然人、法人都可以作为申诉主体。在受案范围方面，全部公私行政机关之中，只要关于执行公务的案件，不论属于公法性质或者属于私法性质，不论是违法行为或合法而有失合理的行为，都可向调解专员提出申诉。案件受理由当事人向议员提出，议员经过初步审核后再转送给调解专员，调解专员经正式审查后，对符合受案范围的申诉决定受理。[7]对于受理的案情的调查，主要通过询问和主动查明等方式了解行政纠纷的具体情况，然后根据所掌握纠纷争议焦点以及行政机关和申诉人在行政行为中的表现，对双方进行调停，认为申诉人没有正当理由时，向申诉人说明理由，拒绝提出补救的建议。认为申诉有正当理由时，调解专员则尽力说服行政机关修改原来的决定。如果行政机关不接受调解专员的调停，调解专员可向行政机关提出正式建议，说明理由，提出他所建议的解决措施。

调解专员有一定的特点。第一，调解专员作为一个行政机关，具有崇高的独立地位。主要体现在调解专员由部长会议通过，总统任命；其独立性表现为调解专员不能连任，也不能兼任任何其他职务。调解专员在执行职务时，不接受任何机关的命令，以避免外界的压力，保持调解专员的独立。第二，其享有高度的豁免权。主要表现在其执行职务的行为，不负民事责任和刑事责任，不因自己发表意见和其所作的行为被起诉、搜查、逮捕、扣押和审判，享有和国会议员相同的豁免权。另外，其经费开支不受一般的财政监督，只受审计院的审查。第三，其决定不具有执行效力。调解专员的调查报告并不是行政行为，不具有行政行为的当然效力，这是调解专员诉讼救济和其他非诉讼救济方式的最大区别。

总之，以“简单、自由与可接近”的救济方式限制行政越权，同时可以超越司法控制的有限性而进入适当性(或者政策)的敏感领域，允许大众对错误的决定或规则进行指控是调解专员制度所主张倡导的。

(四)小结

通过对以上各国及地区关于行政争议解决制度的研究，可以发现它们具有以下两个共同的特点:

1.行政机关救济权力的独立性

英国的行政裁判所是依靠它的独立地位而脱离行政干预，以此来保证裁决结果的公正性。美国的裁决制度虽然没有在机构上独立于行政机关之外，但是美国行使裁判权的行政法官们却有着不受行政首长干涉的独立法律地位，同样保持着他们的工作不受干涉。法国调解专员作为一个行政机关，具有崇高的独立地位，其调解专员不能连任，也不能兼任任何其他职务。调解专员在执行职务时，不接受任何机关的命令，以避免外界的压力，保持调解专员的独立。相比之下，我国行政内部救济机构——行政复议机构至今还对本机关有着强大的依附性，导致行政复议制度独立性不够。

2.裁决程序兼备正式性和灵活性

英国行政裁判所的地位完全独立于行政机关，其活动程序相对来说不像美国依《联邦行政程序法》规定的审判式听证程序要求的那么严格(美国严格的听证程序在很大程度上促进了行政法官行使职权的独立性，保障了裁决结果的公正性)。但是英美两国的裁决活动都遵循公平、公正原则，都是对抗式审理模式，双方进行言词辩论，通常情况下均公开审理。而我国行政复议法原则上主要采取书面审查的形式，虽然2009年的《国土资源行政复议规定》规定了在一定情况下可以实行听证制度和公开审理制度，有一定的进步性，但原则上还是主要采取书面审查。