三、运用协调方式解决行政争议的优势及实践

调解作为纠纷解决的一种方式，根植于中国自给自足的自然经济、宗法制度和儒家思想的社会基础之上，秉承传统“和为贵”的文化底蕴，是古代中国解决社会纠纷的一种卓有成效的方式。

(一)行政复议调解的优势

运用协调方式处理好国土资源行政复议案件有如下的优势:

第一，简便高效，成本低。通过调解解决行政争议，可以使行政复议程序大大简化，减少了行政复议机关对人力、物力和资金的投入，节约了复议成本，提高了复议效率。行政复议调解机制符合纠纷解决机制多元化的需要。复议决定的作出并不一定意味着行政争议的化解。单单依靠复议决定的说理性，并不一定足以化解行政争议，不一定足以增强申请人、被申请人、复议机关之间的和谐关系，而应当在依法复议的基础上，尽可能协调争议双方，促进行政和谐。运用协调方式解决行政争议能够将特定类型的争议从司法管辖中分流出来，有效地减轻司法系统的压力，节约诉讼成本。

第二，突出了“以人为本”的行政管理理念。现代行政管理认为，不能把行政相对人仅仅看作是行政管理的客体，而应将其看作是行政管理的服务对象，在行政管理中应体现出对行政相对人的人本关怀和对其尊严的尊重和维护。在调解中，行政机关不再是居高临下的管理者，申请人也获得了与行政机关平等对话的机会，体现了行政管理的人性化和“以人为本”的行政管理理念。行政复议调解能够达到良好的社会效果，保障社会稳定，能够达到当事人无反悔、无申诉、无上访的结果，有利于缓和当事人之间的关系，特别是官民关系，促进社会和谐。在调解主体地位中，没有原告和被告，只有申请人和被申请人，且双方是在调解机构的主持下友好融洽地协商解决纠纷，可以消除双方当事人“幕前幕后”的对抗。经过调解达成的协议也最终能得到履行，真正实现“化干戈为玉帛”、“化对抗为融洽”，从而增进社会和谐。

第三，充分尊重当事人对解决行政争议方式的选择权。调解充分尊重当事人的意愿，尊重当事人的选择权。如果复议过程中不能调解，相对人一旦提起行政复议，就别无选择，只能被法定的复议程序牵着鼻子走，被动地走完整个程序。复议机关也只能按照法定的程序一步步地进行审理，在有限的几种法定结案方式中选择一种方式结案。整个程序耗时费力。在复议过程中适用调解，能够充分尊重当事人对行政争议解决方式的选择权，灵活便捷地解决行政争议。

第四，减少了复议申请人和被申请人之间的对立情绪。调解可以使双方在不伤和气的情况下解决争议，迎合了当事人的心理，易取得其配合。通过调解解决行政争议，有利于协调双方关系，有利于以后行政管理的顺利进行。在土地行政复议案件中，申请人大多处于弱势群体地位，多是被征地方，或者土地权属不明确的受损失一方，被申请人一方多是行政资源占有者，申请人一方的“弱势确定”思想非常严重，所以造成对立情绪比较高，也就为顺利解决土地争议带来了障碍。在这种情况下，调解可以使双方在不伤和气的情况下解决争议，迎合了申请人的心理，易取得其配合。通过调解解决土地行政争议，有利于协调双方关系，有利于以后行政管理的顺利进行。特别是土地行政复议双方之间是存在长期的行政管理和被管理关系的，调解的这种优越性表现得更为突出。行政复议机制存在的目的最终是要消除当事人之间的纷争，减少当事人之间的对立和对抗。从解决争议角度分析，行政行为违法与合法或对与错的判断固然重要，但不是绝对的。更为重要的是，在不少情形下，行政行为并非只有合法与违法两种结果。行政机关的职权并不是绝对的、羁束性的权力，在从事管理时没有丝毫的选择余地和活动空间，相反，行政机关享有广泛的裁量权力，在从事管理时存在多种选择可能。由于行政裁量权的存在，行政机关在作出行政行为时享有斟酌、选择的途径和空间，自然也为当事人就此问题进行协商留下了可能。基于行政争议解决的目的，以及提高行政争议解决效率以减少积案，和对法律程序僵化的反省，协商、调解也开始向行政争议领域渗透和扩展，并逐步演化为现代行政争议解决机制的重要发展趋势。

第五，彻底解决行政争议，减少诉讼、上访案件，缓和社会矛盾，维护社会稳定。“土地”是土地行政复议案件的核心，是公民、法人或其他组织赖以生产或者生活的基础，它涉及公民法人或其他组织的重大切身利益，所以涉及土地的行政复议案件，群众敏感度普遍较高。而且土地争议表面看起来是因为政府及其机关某一涉地行政行为引起的，实际上是多元化的社会问题和深层次的社会矛盾的反映，是土地行政管理者和被管理者之间矛盾长期积聚的爆发。在这种情况下，如果单纯地对浮在土地争议表层的被申请复议行政行为按照法律规定简单加以是非判断，是一种“治标不治本”的做法，在很多情况下不但无助于土地争议的解决，反而可能造成矛盾的激化，导致当事人的持续不满、诉讼和上访。在以往的复议案件审理过程中，复议机关只能就事论事，在很多情况下不能彻底解决当事人之间的对立和矛盾。但在调解过程中，复议机关可以不受复议范围的限制，能够对当事人之间存在的土地争议进行统筹调解，并可以调动复议机关可以调动的各方面因素，多方面多途径地对土地行政争议予以彻底解决。[2]

第六，为法律完善提供实践经验。有些行政争议是由于法律规定的欠缺或法律规定的不尽合理引起的。在调解中，复议机关可以在不违背法律原则的情况下，灵活地选择相对人乐于接受的方式来要求相对人承担责任。这样既解决了行政争议，又为法律规定的完善提供了实践经验。[3]土地行政争议多数是在我国土地制度改革中，土地所有权和使用权登记管理制度以及相关约束性法律法规不健全引起的。在此类案件调解中，复议机关可在不违背法律原则的情况下，灵活地选择相对人乐于接受的方式来要求相对人承担责任。这样既解决了行政争议，又为法律规定的完善提供了实践经验。

如上所述，在土地行政复议过程中适用调解解决行政争议，有其不可替代的优越性。

(二)行政复议调解实践中取得积极成效

由于调解手段在解决行政争议中的简便、高效和有效性，并且已经具有明确的法律地位，近年来越来越受重视。运用调解手段解决行政争议的行政复议机构，例如浙江、河北、黑龙江、广东、上海、湖北等，通过调解达成协议的行政复议案件，一般能占行政复议案件量的20%～30%，行政复议调解工作已经在全国行政复议工作中普遍开展。从现实的角度来看，行政复议调解机制使得当事人因各自的合法权益得到了及时救济，避免了管理相对人与行政机关间矛盾的激化，继而进一步减少了行政诉讼的成本。从社会角度来看，用调解方式及时解决这类矛盾就显得尤为重要，因为调解可以解除当事人之间感情上的对立和恢复友好关系。当前社会各界都在高度关注社会主义和谐社会的建设问题，而构建社会主义和谐社会就必须预防和解决社会纠纷，化解社会矛盾，稳定社会秩序。

与此同时，国土资源管理部门积极探索，注重沟通协调和矛盾化解，在很多行政复议案件处理时运用调解方式，取得了良好效果，起到维护社会稳定、创造和谐社会的作用。例如吉林、陕西、天津、四川等省、直辖市国土资源管理部门均开展了行政复议调解实践并累积了不少经验。而我部近三年来受理的复议案件中，也有25%的案件以协调方式化解，真正做到了案结事了，实现了法律效果、政治效果和社会效果的统一。

比如，2011年6月30日，四川省厅收到乐山市市中区易慧容等26户村民不服乐山市国土资源局不予举行征地听证行为提出的行政复议申请，要求责令乐山市国土资源局举行听证会。经了解，乐山市征地补偿安置方案于2011年4月30日发布公告，申请人于5月16日向乐山市国土资源局提出了举行听证会的申请，后者以未在规定期限内提出申请为由，决定不予听证。复议机关认为:虽然根据《征用土地公告办法》，被征地村民对征地补偿、安置方案有不同意见，要求举行听证会的，应当在方案公告之日起10个工作日内提出，但是，实施征地听证工作，是充分考虑群众的利益，给群众更为广泛的知情权和参与权，依法保护他们合法权益的一个有效途径，增强了政府政务公开的透明化、阳光化，也增强了群众对政府的信任度，避免了许多不必要的行政争议。根据《征用土地公告办法》申请人提出听证申请确已超期，但根据《土地管理法》第四十八条的规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。因此，从维护被征地农民合法权益角度出发，被申请人应采用包括听证在内的方式，听取农民的意见。经协调，乐山市国土资源局同意举行听证，申请人也因此撤回复议申请，本案得以圆满解决。

又比如某县某村村民于某于1999年2月依法取得5亩土地的集体土地使用权，使用年限15年。2007年5月，政府批准征收包括于某5亩土地在内的该村150亩集体土地为建设用地。征地公告后，于某才知道自己拥有使用权的5亩集体土地已经被征用。后因地上附着物补偿与县国土资源局未达成协议，遂以不服征地批复为由申请行政复议，请求撤销作出的批准征地的行为。受理于某提出的行政复议申请后，在审理过程中，复议人员发现，该宗征地符合城市规划要求，下级上报的征地材料符合有关规定，但在征地程序上存在一定的问题。在做复议决定时，复议人员之间产生了争议，一方认为从严格依法行政的角度，可以根据征地程序问题作出撤销批准征地的行政行为。但是，重新办理征地手续，会给用地投资者及政府带来经济上的损失，且影响建设进度；另一方认为仅有程序上的瑕疵，可以作出维持批准征地的行政行为的复议决定，以维护政府的权威，但是这样无助于这起土地纠纷的解决，而且很有可能激化矛盾，带来不稳定因素。对于该案，简单撤销或维持都不利于问题的解决，申请人于某申请行政复议的理由虽然是不服征地批复，但最终的目的是要求增加赔偿。复议人员确定了运用调解的方法解决本案的工作思路，并最终调解成功。该复议案件的成功调解，使于某的合法权益得到维护，国土资源部门也从中总结了审批土地工作的经验教训，达到了多方满意的效果。

(三)地方相关立法

自《行政复议法实施条例》出台后，各省及国务院各部门的复议办法和条例均对行政复议调解作出了规定，个别地方的政府或政府法制机构还专门制定了行政复议调解办法或规定，专门对行政复议调解制度作了规范，如2007年8月13日湖北省人民政府常务会议审议通过的《湖北省行政复议实施办法》、2007年11 月9日宁夏回族自治区第九届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《宁夏回族自治区行政复议条例》、2007年9月25日国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过的《安全生产行政复议规定》以及吉林省政府法制办制定的《吉林省行政复议调解办法》、湖北省政府发布的《湖北省行政复议调解处理办法》、杭州市政府发布的《杭州市行政复议调解工作暂行规定》、山西省政府发布的《山西省行政复议调解和解办法》等。

虽然《行政复议法实施条例》规定的调解范围是目前理论界和立法界普遍认可的法定范围，但在行政复议调解的实践中其适用范围远不止此，地方性法规早已突破了该范围，但每个省规定的行政复议调解的适用范围各不相同。如:《吉林省行政复议调解办法》第九条规定“有下列情形之一的行政复议案件，行政复议机关可以调解:(一)案情复杂、当事人之间情绪严重对立，且双方都难以形成证据优势的案件；(二)相关法律法规没有规定或者规定不明确，在适用法律方面有一定困难的案件；(三)具体行政行为存在瑕疵或不适当但又不宜做出撤销、变更确认违法的案件；(四)具体行政行为为行政裁决、行政合同或行政自由裁量行为的案件；(五)涉及行政机关行政赔偿、行政补偿的案件；(六)其他可以调解的案件。”《湖北省行政复议调解处理办法》第九条规定“有下列情形之一的行政复议案件，行政复议机关可以调解:(一)案情复杂、当事人之间情绪严重对立，且双方都难以形成证据优势的案件；(二)相关法律法规没有规定或者规定不明确，在适用法律方面有一定困难的案件；(三)敏感性强、社会关注程度大的案件；(四)具体行政行为存在瑕疵或不适当的案件；(五)具体行政行为为行政裁决、行政合同或行政自由裁量行为的案件；(六)涉及行政机关不依法履行法定职责以及有关行政赔偿、行政补偿的案件；(七)其他可以调解的案件。”而《山西省行政复议调解和解办法》规定的范围更为广泛，其中第五条规定:“有下列情形之一的，可以运用调解、和解方式结案:(一)涉及行政自由裁量权行使的；(二)涉及行政赔偿或行政补偿纠纷的；(三)涉及自然资源所有权、使用权权属的行政裁决、行政确权的行政争议中，当事人就所涉权属达成调解、和解协议的；或者该调解、和解协议的履行需要变更原具体行政行为的；(四)因行政合同纠纷，当事人之间达成新的协议或自愿解除原合同的；(五)因土地征收、征用或出让、房屋拆迁、资源环境、工伤认定等行政争议或群体性的可能影响公共利益或社会稳定的；(六)涉及行政机关不履行法定职责的；(七)有关法律、法规对解决该行政争议没有规定或者规定不明确的；(八)行政复议机关认为可以调解、和解的其他情形。”