第二编 宪法学与行政法学
环境治理公众参与机制研究——以邻避运动为例
马海婷[1]
目 次
一、邻避运动概念厘清及理论架构
二、我国邻避运动现状及其评析
三、域外及我国台湾地区环境治理经验
四、环境治理公众参与制度化路径建构
近年来中国因环境问题引发的社会冲突愈演愈烈。压垮民众理性的最后一根稻草往往是地方政府公信力的破产，是官民之间信任的缺失以及民众对地方重大公共事务的知情权、表达权、参与权和监督权没有得到应有的制度化保障。与此同时，随着物质和精神需求日益得到满足，公众的环保意识和权利意识逐渐觉醒，加之新媒体得到广泛普及和应用，这给环境保护与治理和环境运动的应对带来了更加严峻的挑战。邻避事件往往裹挟着诸多利益主体的不同诉求，环境问题被迫成为诸多社会问题“最近的宣泄口”，成为诸多利益诉求最集中的爆发点。本研究正是以环境治理的公众参与机制为研究基点，针对环境治理过程中公众参与的合法性、有效性、真实性、代表性问题，对环境治理公众参与的制度化、理性化、有效化路径进行建构。
一、邻避运动概念厘清及理论架构
（一）相关概念的厘清
1.邻避情结
公共设施选址、兴建与运营过程中，邻避情结一直是一个“剪不断，理还乱”的公共议题，这个词语最早于19世纪80年代由时任英国环境事务大臣的尼古拉斯·雷德利所创。它意指周边居民因担心公共设施会对健康、环境以及资产价值带来负面效应，而激起的对该公共设施的选址、兴建与运营嫌恶情绪，从而滋生“不要建在我家后院”的排斥心理，以及所采取的抗争行动。邻避情结所衍生出来的自力救济行动经常令邻避设施管理企业闻之色变、令政府部门无可奈何，是世界各工业化国家普遍会遭遇的现象，因此，邻避主义的研究一直受到实务界与学术界的重视。究竟应如何化解公共设施兴建与运营过程中的邻避现象，实为一个值得研究的公共课题。
根据上述有关邻避情结的分析，可以简要总结邻避情结具有下列特性：一是在未广泛、有效征求当地公众意见的情况下，擅自上马邻避设施项目，显然违背环境正义伦理；二是邻避情结是很复杂的因素结构，是一种为反对而反对的消极、非理性的态度；三是邻避情结理性成立与否的关键在于：是否政府关闭了参与渠道，民众的抗争理由是否单纯是为了环境权与生存权，否则不能视为理性的邻避行为；四是邻避设施的选址与兴建往往涉及专家、政府官员与社区民众之间的价值与目标冲突。
2.邻避运动的起源与发展
邻避运动最早起源于城市化进程中的西方国家。20世纪90年代以后，邻避运动在西方社会及我国台湾地区已十分常见，公民持抵制态度的公共设施逐渐扩展到包括化工厂、军事基地、发电厂、焚化炉、高层建筑等在内的诸多领域。转型时期的中国的邻避效应逐渐开始凸显并呈现多发态势。与西方国家不同的是，中国式邻避运动的背后不仅是民众对环境品质的热切期待，更隐藏着转型时期的中国各种利益主体纷繁复杂的利益诉求。
（二）理论架构的建立
1.环境治理中的参与民主与协商民主
在邻避设施的选址、兴建与运营过程中，民众的参与、协商对话机制的畅通显得尤为关键。没有公众参与机制、协商对话机制作为前置程序，往往会引发附近社区居民激烈的抵抗行动，由此造成难以弥补的恶果。因此，邻避设施的选址过程应当充分注重利益相关者的有效参与，并应以理性协商对话的形式展开，对话的内容应当包括邻避设施的相关信息、可能造成的影响、环境回馈以及是否存在替代方案等。民众的参与、协商对话机制的建立虽然无法彻底消解邻避冲突，但它确实为减少邻避冲突的发生提供了可能，并且有助于社会共识的达成。
2.邻避冲突集体行动理论
对邻避冲突而言，邻避运动是集体行动的结果，邻避设施周边的居民更易基于地缘性特征以及共同的环境利益、资产利益而选择联合起来，根据奥尔森“集体行动的逻辑”，规模较小、相对集中的团体更具凝聚力，更容易有效率地行动起来，更能够充分利用社会资源。与其他领域的集体行动明显不同，环境问题有着强烈的“共意”特征，动员速度极其迅速，因为不涉及政治议题，消解了诸多敏感因素，参与者就抛却了许多顾虑。而且，环境问题有着明显的地区性和社区性，情感因素在社会动员方面起到了积极的推动作用。
3.环境正义理论
环境正义理论关注的是经济效益与环境风险的分配情形。环境正义，是指“人类不分国籍、种族、文化、性别、经济状况或社会地位，都应同等地享有安全、健康以及可持续性的环境的权利，而且任何人都无权破坏或妨碍这种环境权利”。公共设施被视为城市化进程中的“必要之恶”，而社会公众出于保护自身私益的“邻避情结”，客观上促进了环境正义在自身利益方面得以实现，但从全局来看，也使得环境正义损害他人利益成为必然。而根据邻避设施选址的实证研究，邻避设施更倾向于建在低收入群体或少数族裔集中的区域，这符合功利主义学派所追求的“利益最大化或成本最小化”原则，有悖于环境正义的实现。
4.民法上的相邻环境关系
相邻环境关系是一种邻地损害防免权，是相邻权与环境权的复合交叉，它是基于环境污染与破坏的现状，对传统相邻关系的延伸。具体而言，相邻环境关系，是指权利人在自己享有所有权或使用权的不动产范围内，行使占有、使用、收益、处分权利的同时，对周边环境造成损害，影响相邻不动产权利人正常权利的行使，如超过必要限度，则构成权利滥用、环境侵权。
二、我国邻避运动现状及其评析
近年来，处于转型时期的中国已悄然进入环境敏感期和矛盾凸显期，邻避运动持续呈高发、频发态势。一方面，由于政绩观作祟，地方政府“重发展轻治理”，对有利于本地区经济发展的企业、项目监管不力，长期占据话语权，忽视公众利益及民众诉求；另一方面，公众环保意识、维权意识的日益勃发促使民众积极行动起来，不断向风险企业下达驱逐令，倒逼政府积极履行环境监管义务。中国邻避运动由此产生。
（一）实证分析：对我国邻避运动的梳理
如前所述，根据专家、学者的观察，我国邻避运动集中爆发于三大领域：一是大中城市公共基础性设施建设领域，其中以交通设施（包括机场、捷运系统等）、电力设施（核电站、变电站等）和垃圾处理设施（垃圾填埋场、垃圾焚烧厂）三类为最；二是小城镇和农村非法排污领域；三是大型现代化工业企业项目领域。
2013年5月，我国首届“邻避运动案例研讨会”上，与会专家、学者将我国邻避运动划分为以下三种类型：一是事先预防型，以过往经验为依据，通过邻避运动方式阻止项目上马；二是事后追究型，环境危害发生后，受害者以司法诉讼、街头运动等方式寻求正义公平的处理及相应赔偿；三是主动建设型，这种类型并不只是为了单个群体成员的利益而进行的运动，而是把整个生态环境当作自家“后院”，同时也将制度改进作为目标，以司法宣传社会运动等为手段，防治环境危害及追究环境责任。某种意义上来说，专家、学者刻意扩张了邻避运动的外延，将民间环保组织及志愿者保护无告的大自然而采取的环境救援行动也纳入其中，这对当今处于转型时期的中国而言，具有强烈的现实意义。
（二）我国邻避运动的特征
我国邻避运动具有如下特征：
第一，从“事后追究型”向“事先预防型”发展。以前更多的是“要糖效应”所导向的“抗争—赔偿”模式，如今民众诉求则更倾向于更高层面的环境权与健康权的保护，且拒绝救济型的物质赔偿。
第二，邻避运动背后往往裹挟着纷繁复杂的利益诉求。邻避运动的发生不单单是因为环境问题，环境问题的背后往往暗藏着政治问题和社会问题，而环境问题因其相对脱敏而被迫沦为诸多问题的宣泄口，环保则成为诸多利益主体为实现不同利益诉求而一致选择共同运用的具有当然正当性的话语。新媒体时代舆论控制权反转使得邻避运动的社会动员具有更广泛的社会参与度。
近年来，多元化的新媒体技术在一些邻避运动典型事件中的应用表现可圈可点，它逐渐成为公众表达环境利益诉求的重要渠道，也日益成为公众与政府、企业博弈的重要平台。同时，参与到网络动员中的名人发挥了巨大的影响力，也成为推动网络动员的中坚力量。
（三）我国环境治理公众参与现状
1.规范分析：顶层设计不断完善
我国《宪法》虽然尚未明确提出环境权是公民的一项基本权利，但《宪法》中的一些一般性条款已明确规定了我国公民有通过各种途径和形式参与管理社会事务的权利。1989年颁布的《环境保护法》和2002年颁布的《环境影响评价法》从立法上对公民的环境知情权和环境保护参与权作了明确规定。原国家环保总局陆续出台相关规章，规定了环境信息公开、项目听证和公众参与的基本制度，确立了环境治理领域的信息知情制度。2009年由国务院颁布的《规划环境影响评价条例》对环评制度进行了重大的改革，新增“规划环评”，明确规划环境影响报告书未经公众意见采纳且理由不合理的，不予通过。这使环境保护多了一道关键的屏障。2011年由环保部编制的《环境影响评价技术导则—公众参与》（征求意见稿）发布，强调了建设项目环评中公众参与的目的和原则，提出了开展公众参与应遵循的一般程序，明确了公众参与程序与环评程序相衔接的有关环节。2012年环保部办公厅发布《关于进一步加强环境保护信息公开工作的通知》与同时期发布的《建设项目环境影响报告书简本编制要求》一起进一步规范了环境保护信息公开的相关工作。2012年，修正后的《民事诉讼法》第五十五条规定了环境民事诉讼原告主体资格不再限定为“与本案有直接利害关系”。2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《中华人民共和国环境保护法（修订草案）》。新修订的环境保护法对环境保护工作的基本理念、原则和制度都作了明确规定，增加了公众参与、环境监督、公益诉讼等新的制度。2014年5月，环保部出台《关于推进环境保护公众参与的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出公众参与环境保护是维护和实现公民环境权益、加强生态文明建设的重要途径。
2.地方政策不断创新
具体实践中，一些地方政府从参与者的利益补偿角度分析，不断推动公众参与环境保护与治理，通过一系列制度安排，确保此项权利行使与救济的顺利实现。这标志着地方政府部门环境治理理念及治理方式的重大转变，由以政府为主导逐渐转向高调支持公众参与，切实赋予公民环境权，以形成主管部门、公众与非政府组织多方良性互动的格局。
3.民间环保组织成为重要力量
在多起邻避运动典型事件中，民间环保组织是主动建设型邻避运动的主要领导者和参与者。多家民间环保组织已形成有效联动机制，为保护环境和生态、实现环境的发展目标而采取一致行动。此外，民间环保组织还在为企业建立绿色供应链、推动公益诉讼、推进法制建设、探索以社区为基础的生态保护基础、倡导新生活方式、推进环境信息公开等诸多方面积极践行，成为推动中国和全球环保事业进步与发展不可或缺的重要力量。
4.环境公民记者时代来临
新媒体技术的发展为环境公民记者的“生态书写”提供了传播交流平台，手机移动终端的普及使得环境公民记者的参与成为随时随地都可以发生的事情。他们在表达自身环境权益的同时，客观上也促进了环境公共领域的建构，使环境舆论话语权反转到自己手中，不断解构、颠覆专家和政府官员的环境风险论述，环境公民记者的行动是积极介入环境治理领域的体现。从传统媒体的大众监督到新媒体技术背景下的公众参与，环境传播的嬗变成为中国公民社会孕育与成长的见证者。尽管目前我国环境公民社会的孕育土壤还比较贫瘠，但公民行动已然成为环境决策和环境治理的重要推动力量，全民记者时代已然来临。
（四）环境治理公众参与面临的困境
现实生活中，公众参与环境治理往往面临诸多困境，非制度化的公众参与成为制约环境治理发展的瓶颈。
1.法律规范不完备
尚未明确公众环境权、公众的环境公益诉讼主体资格。2013年6月，《中华人民共和国环境保护法修正案（草案二次审议稿）》新增了公众参与条款，将公众参与明确规定为环境保护的基本原则。然而，民间呼吁多年的“明确公众环境权”、“明确环境公益诉讼主体资格”等公众参与内容，均未能列入审议稿。因此，公众提起环境公益诉讼、提出环境损害赔偿等仍然无相应的法律依据。环评制度不完善。实践中，环评报告造假情况严重。在项目具体实施过程中，公众参与时有哪些具体权利、什么情况下必须召开听证会、如果听证会上存在较大争议而政府不采纳时是否可以提起诉讼等问题，仍然缺乏具体规定。《环境影响评价技术导则—公众参与》（征求意见稿）在一定程度上具有科学性，但适用范围仅限于建设项目环评，不适用于规划环评。同时，何为需要稳评的重大项目，并无细致规定。环境信息不公开或公开不充分。环境治理公众参与的一个重要前提便是政府环境信息公开。2007年4月，原国家环境保护总局发布了《环境信息公开办法（试行）》，该办法虽规定了政府和企业的环境信息公开、监督与责任等内容。但也存在许多问题，如第十条规定环境行政主管部门公开环境信息，不得损害国家利益及公共安全，这不可避免地会使公众的环境知情权受到许多不应有的限制。该办法还规定，只有对超标准、超总量排污的企业才能强制公开环境信息，多数企业的环境信息属于选择性公开范畴，这就导致公众无法知悉众多企业的日常环境信息，公众监督也就无从谈起。
2.企业与政府公信力缺失
民众发起邻避运动呈现选择性对抗，并非是对项目本身存有偏见，而是对政府在环境问题上的不作为长期不信任积聚的产物。政府为本地追求经济发展，创造个人政绩，往往采取粗放方式招商引资，并习惯性忽略民意，处处尽显“家长制”作风。若政府继续扮演包办一切的无限责任者的角色，将可能使“邻避运动”成为社会主要动荡因素，并导致矛盾最终指向政府本身。此外，在诸多邻避运动典型事件中，处处可见企业环评造假的情况，环评报告的形成过程缺乏有效监督。正是由于公众一次次被剥夺环境知情权、环评参与权，却还要为政府、企业的经济利益独自承担环境风险，才有了民意的一次次爆发。
3.地方政府危机处理能力欠缺
首先，地方政府防患意识缺乏。从事件的曝光到引发大规模的网络动员从而形成舆论危机是一个舆情逐渐升温的过程，政府在舆情危机形成前有足够的时间制定出解决策略。而在诸多事件中，政府的应对停留在“出现问题—解决问题”的传统模式上，在大规模网络动员愈演愈烈、舆情危机已经形成时，政府只能迫于无奈宣布取消项目以解除危机。这种滞后的、缺乏先见性的应对方式带来的后果就是群体性事件事态不断升级，公众、企业、政府之间的矛盾不断激化，邻避冲突中的非理性因素不断增加。
其次，地方政府应对过程中对新媒体的使用水平还有待提高。政务微博是政府作出回应、传达信息、与民众沟通的重要平台。但是由于政府对政务微博的重视程度不高，政务微博平时的活跃度不高，所以当舆情危机发生时，政务微博对舆论的导向作用十分有限。除此之外，地方政府对政务微博的使用水平也有待提高。
4.公众缺乏理性判断
网络动员主要采用的是情感动员的方式。在网络平台上，公众摆脱了现实身份的制约，更容易受到煽动而进行情感的宣泄和表达，而他们对项目风险认知的缺乏或偏差也使他们对于事件本身缺乏理性的思考和判断。某种程度上，公众易陷入一种“为反对而反对”的逻辑怪圈。
5.民间环保组织缺席
民间环保组织缺席公众自发引导的环境抗争，究其原因在于，一方面，民间环保组织受制于现行体制的制衡，需要在环境议题上去政治化；另一方面，民间环保组织定位于保护整个生态环境，对由公众自发引导的捍卫眼前利益的邻避运动不感兴趣，因此也无法实现与公众的有效沟通。此外，民间环保组织自身能力不足，无法有效承接对邻避运动的专业指导。然而，出于集体行动的逻辑，公众自发引导的邻避运动往往缺乏理性因素，可能导致失范现象的产生，在此过程中，邻避运动亟需组织化方式来帮助其建构理性，而民间环保组织相对高组织化，有助于邻避运动集体理性的构建。
三、域外及我国台湾地区环境治理经验
实践证明，多赢局面并非不可能存在，只是需要一些条件。总结各国及地区的处理经验，不外乎是将选址、兴建与营运等所有环节的信息公开做到透明化、法治化，通过协商方予确定，并对利益受损方给予合理补偿。
（一）完善环境保护法制，健全环境管理体系
20世纪90年代中期开始，欧洲许多国家相继重组本国主要环境法律，环境法的法典化渐成趋势。法国、荷兰均实现了环境法律的简约化和体系化，实现了对各项环境法律制度的协调统一，成为多个国家环境立法的重要借鉴。
美国的环境立法也为其他国家的绿色立法提供了范本，并对诸多国家的环境立法产生了深远的影响。迄今为止，包括联邦立法与州立法在内，美国已经形成了一套较为完备、细致的环境立法体系。此外，美国政府将环境公民诉讼制度逐渐纳入环境立法实践，此项制度建立在“环境公共财产”、“公共信托”、“环境权”等理论基础之上，对充分调动公众参与环境保护积极性、防治环境污染、提高环境执法效率起到了积极的作用。
我国台湾地区的“环境基本法”于2002年正式颁布。该法以永续发展原则、协调发展原则、全民环境保护责任原则、国际合作原则、预防原则为基本原则，并且规定了一系列环境法律制度，包括规划及保护、防治及救济、辅导监督及奖惩等。此外，依据法律法规的不同权责体系，德国在联邦、州和地方三个不同层次设定了相应的组织机构，同时有对应的运行机制起到保障作用，也值得我国学习和借鉴。
（二）积极应对环境突发事件
发达国家及地区对环境突发事件的治理经验与应对智慧值得我们学习和借鉴。
1.建立环境信息公开制度
信息公开是政府行政管理过程中的重要政务活动，也是建立阳光型政府的必然选择与趋势，同时，它也是满足公众对公共事务的知情权、参与权和监督权的重要步骤和前提条件，在政府治理环境突发事件中具有重要作用。
2.提倡环境治理公众参与，降低邻避运动风险
环境立法为公众参与环境保护与治理提供了重要的法制保障。邻避设施选址方式已逐渐从“决定—宣布—辩护”转向“参与—自愿—合作”。此外，加强社区与建设单位之间的对话对邻避设施所在社区的长期保护与补偿、可能替代方案等问题的讨论解决起着关键作用。
3.提高环境宣传意识，做好环境科普教育工作
公众环保意识与环保素养是衡量一个国家文明程度的重要标志。当下，环境群体性事件频发，在面对这些突发环境事件时，公众是否具有良好的环保意识与环境科学素养对事件能否顺利解决、生态文明的持续建设都有着重大影响。环境宣传科普对提升公众环境意识、促进环保事业发展、建设环境文明有着先导、基础、保障和监督等不可替代的积极作用。
（三）建立环境损害评估制度
当前我国环境损害评估制度尚处于探索阶段，因此，借鉴国外业已成熟的环境损害评估制度对于解决我国环境问题具有重大意义。
第一，先进的评估方法和规范化的评估程序是使受损环境资源得到全面修复或补偿的重要保证。环境损害后最关键的问题就是对生态环境进行功能修复，而美国通过具体解决环境损害修复的实际案例积累了行之有效的方法——非货币度量。其关键思路是先对环境资源损害的实物量进行评估，再敲定一种最佳方案；补救措施评估原则是通过采取补救措施能够获取的环境收益与环境受损之间达致平衡状态，当补救措施不可行时再进行环境资源价值评估。
第二，基金制度是让历史遗留污染问题得到妥善解决的良好保障。美国的超级基金旨在解决大量责任方难以确定的历史污染遗留问题。环境税收和污染赔偿金是超级基金的主要资金来源。此外，意大利也建立了相似的基金制度，同样地，污染赔偿金是该基金的主要资金来源，只是这一基金主要用于治理土壤污染问题。
第三，环境纠纷解决机制的建立为解决环境问题、缓解邻避冲突提供了良好的制度保障。美国建立的“环境纠纷解决替代机制”把涉及或可能涉及环境争端的各方召集在一起，理性协商，面对面探讨纠纷解决方案。日本的“公害防止协议”，旨在促使企业主采取各种公害防止措施的内容。我国台湾地区的“环保回馈补偿机制”，要求邻避设施的建设方，把令人嫌恶的邻避设施，尽力变成不那么讨人厌。
四、环境治理公众参与制度化路径建构
“善治”是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公众之间新型关系的体现，是政府与公众共同协商合作治理公共领域的过程。在环境治理领域，环境风险的“善治”强调公众参与、多元协商与理性妥协以及民主过程的开放和有效。
（一）环境保护与治理基础制度建构
1.完善环境立法，建立有效管理机制
随着国家对环境污染、环境项目建设等问题的不断重视，以及环保工作日益细致，我国环保方面的法律法规还需要针对不同环境领域、不同污染问题等进一步细化和完善，以强化政府责任，约束和规范相关企业及公众的环境行为，做到各方面都有法可依。
首先，应在环境基本法中明确公众环境权。环境权是公众应该享有的基本权益，是公众参与环境保护的法律基础，是环境基本法的核心问题。环境基本法的制度规定以及法律执行都应坚持以人为本，以保护公民生命健康和财产安全为先。
其次，在环境立法中应贯彻谨慎原则。谨慎原则是国际社会环境立法的通行规则，即一个项目在科学论证上尚不确定是否有危害，即应审慎采取措施，以避免可能发生的环境风险。采取谨慎原则的初衷是趋利避害，因为一旦环境风险发生，后果往往不堪设想。
最后，在环境立法中贯彻环境责任终身追究理念。加大对污染企业的行政处罚、行政强制、民事赔偿和刑事处罚力度，让污染企业为其违法行为付出高昂代价。在具体的司法实践过程中，应积极探索加快推进环境损害赔偿机制的设立，建立环境损害鉴定评估机制，探索我国公众参与环境公益诉讼制度的进一步发展，从根本上解决环境风险的救济赔偿问题。
2.推动环境信息公开与公众参与，完善多元环境监管体制
环境信息公开与公众参与是环境保护与治理过程中不可或缺的重要途径，它能有效克服政府失灵和市场失灵所带来的弊端。有关部门要尽快细化和完善环评制度，同时全面落实公众参与制度，规范和畅通信息公开渠道，将拟建设项目置于阳光之下，切实接受公众的监督，形成并强化自下而上的环境决策过程与政治对话，畅通公众环境权益诉求的表达机制，从而防止环评过程中的利益输送现象，使环评结果更加全面、客观、真实、科学。并力求保证环境决策的正当性、合法性、民主化，以赢得公众的信任和支持，提高公众对拟建设项目的理解度，提高公众对政府的满意度。针对目前环评过于倚重工程技术，而忽略社会、法律和人文风险的现状，可以借鉴证监会的操作模式，引入律师监督环评制度，增加法制力量的介入，以确保环评的独立性和可信性，以实现环境监督体制多元化。
3.建立环保回馈补偿机制，以利益换取利益
利益问题是邻避运动的核心，在兴建邻避设施的过程中，政府和企业可效仿我国台湾地区经验，建立环保回馈补偿机制，使利益相关者在承担环境风险的同时，可以获取相应的经济补偿。
一方面可以缓解邻避设施兴建与运营过程中来自公众的阻力，另一方面也是服务民生的重要体现。此外，政府和企业还可以针对邻避设施周边的中低收入人群，提供就业机会，让渡部分经济利益，坚持以利益换取利益。
4.引入民间环保组织力量，切实推动环境社区治理与跨域合作
民间环保组织以其专业性、灵活性特征，能够在解决环境问题过程中发挥重要作用。当民众自发组织的突发性、短时性邻避运动结束后，问题尚未完全得以解决之前，需要更具专业性的民间环保组织的意见介入，以保证民众环境利益诉求的充分实现。从长远来看，也可以推动类似事件的长效解决机制的建立，进一步推动环境社区治理机制建设，以充分发挥社区优势，防治社区环境污染。
5.普及环保知识，全面提升环保素养
随着全球化进程发展和公民环境意识的觉醒，环境保护已成为全球公众共同关注的热点话题，普及环保知识，增强环保教育，提高全民环保意识，对于保护和改善环境具有重要意义。首先，利用各种教育手段和渠道，渗透环保意识。每个教育阶段都设定相应的“环保教育”课程和实践内容，培养并增强师生的环保意识，以点带面，进而影响其他公众的环保行为。其次，利用新媒体，扩大环保宣传教育的受众面和广泛性。将新媒体应用于环保宣传，不仅能缩小宣传者与受众的距离，同时能与公众形成有效的互动，了解公众的诉求。最后，全社会倡导环保，各地区不定期地开展环保宣传活动，如垃圾分类宣传、环境科普等，让社会全员参与其中，力求将环保知识的教育和普及融入每位公众的日常生活、学习和工作中，全面提升环保素养。
（二）邻避事件应对机制建构
对地方政府来说，在邻避事件应对方面，应完善舆情危机的预防体系，及时出面发布信息，缓解舆论压力，影响舆论导向；在制订解决方案时应以公众诉求为出发点，搭建与公众的沟通平台，及时了解民意所向、公众所需；政府也应重视新媒体的作用，培养具有公信力的“发言人”，只有获得公众的信任才能够提升对舆论的影响力。
1.积极面对、回应问题，避免公众负面情绪长时间酝酿发酵
许多邻避事件并不是一时激发的，而是由于政府、企业的“无视”，公众反映的问题迟迟得不到解决、诉求无门而导致的。因此，有关政府部门和企业在面对公众的诉求时，要积极正视、回应问题，勇于承担责任，并切实落实相关制度和处理决定，满足公众的合理要求，防止公众不满、恐慌等负面情绪积压、发酵，最终酿成大规模的舆情事件。
2.及时公开信息，主动搭建多种媒体沟通平台，满足公众的知情权
在当今网络信息爆炸的时代，想要全面封锁信息是完全不可能的。如果公众不能及时、准确地得到信息，就可能在不知情的情况下做出不理智的行为，也可能被别有用心的人利用，受到谣言、流言等的蛊惑，产生恐慌不安的情绪，甚至与相关部门或机构发生激烈的矛盾冲突，致使关系急剧恶化。因此，在邻避事件发生后，主动搭建多种媒体平台，保证信息沟通畅通，尽快满足公众知情权，赢得公众的支持与配合格外重要。
3.总结经验教训，构建完备的危机管理体系
一是建立危机管理小组，针对邻避事件进行监测。在事件发生后，应对主体要保证在短时间内作出有效的决策，并及时了解监督决策的运行，首要任务是组建一个能够有效动员、指挥、协调、调度资源的中枢系统，这个系统是整个危机管理组织体系的核心，对于邻避事件的发展、解决具有重要作用。
二是着重突破薄弱环节，健全内部控制制度。事件发生后，应正确认识与分析产生该事件的原因，评估其可能产生的危害后果，设计出防范危机的最佳处理方式，完善危机预警机制，将危机变成转机。
三是制定完善的危机管理预案。总结过往邻避事件应对经验，建立环境危机管理档案库，对存在的重大环境风险提前做好应急方案。而且，随着形式的发展，不断调整与创新危机管理的科学办法，使危机预警系统更符合实际，更具针对性和有效性。积极应对邻避运动，切实解决环境问题，不可能有一劳永逸的解决机制，还关乎邻避设施的兴建目的、选址地的资源禀赋、政府的态度、项目方采用的技术、当地居民的维权意识等。因此，针对类似邻避事件，还需建立一套因事制宜、因时制宜、因地制宜而又富有弹性的综合解决机制，才能确保环境问题得以顺利解决。
[1]本硕士论文作者马海婷，2011—2014年在北京师范大学法学院攻读法学硕士学位，2014年通过硕士论文答辩并获得硕士学位，指导教师刘培峰教授。