案例一：事业单位人员发生工伤如何赔偿？^[1]

【案情简介】

翟某系江苏省某中学教师，系事业单位编制内人员。2012年6月13日下午，翟某在下班途中遭遇交通事故受伤，经抢救无效死亡。经当地公安局交通巡逻警察大队处理认定，翟某负本起事故次要责任。在交通事故处理结束后，翟某的近亲属向当地人社局为翟某申请工伤认定，被确认为工伤。工伤认定作出后，翟某的近亲属向校方要求工伤赔偿。

校方认为，其属于全额拨款事业编制单位，翟某的工亡待遇应当根据江苏省民政厅、财政厅、人事厅《关于国家机关、事业单位工作人员和人民警察因公牺牲、病故后一次性抚恤金发放有关事宜的通知》（苏民优〔2006〕37号）及江苏省劳动保障厅、人事厅、民政厅、财政厅《关于贯彻实施〈关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知〉的意见》 （苏劳社医〔2006〕9号、苏财社〔2006〕61号）的规定执行。学校已向相关行政部门申报了翟某的工亡待遇，其亲属应该享有的一次性抚恤金75560元、丧葬费6000元，已由财政部门划转到学校账户上，等待翟某的近亲属领取。

双方就赔偿金额问题无法达成一致，翟某的丈夫、父母及未成年儿子等四位近亲属联名向当地劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，要求学校支付翟某四位亲人因翟某死亡的丧葬补助金22993元、一次性工亡补助金436200元、翟某未成年的儿子自翟某死亡当月至18岁的供养亲属抚恤金每月1449元。

【裁判结果】

经仲裁委查实，该中学未为翟某参加工伤保险。仲裁委认为，江苏省地方性文件规定与《工伤保险条例》及《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》相抵触，不能按照以上文件规定执行。学校不支付翟某死亡后的工伤保险待遇属违法行为。仲裁委经调解不成，最后作出如下裁决：由该中学一次性支付翟某四位近亲属因翟某死亡的丧葬补助金16128元、一次性工亡补助金436200元；从2012年7月起，由该中学按月支付翟某的儿子供养亲属抚恤金至其年满18周岁，月支付标准为1146元，并按照统筹地区劳动保障行政部门的规定进行调整。

【律师评析】

随着社会保险制度的日益完善，工伤保险待遇目前越来越受到人们的关注。从工伤保险的起源来讲，这一保险是保障工人权益的举措。2010年施行的《工伤保险条例》第二条已经将事业单位纳入工伤保险的范围，即我国的事业单位工作人员在立法上已经被纳入了工伤保险范围，但在实践中是否能够享受工伤保险待遇还是存在一些困惑，其中既有事业单位人事关系本身的原因，也有《工伤保险条例》规定工伤认定程序不适合事业单位等原因。

工伤保险起初都是为保障广大工人的权利而创设的，世界各国都是如此。因为他们往往处于生产的第一线，因工伤亡的风险也远远大于管理人员。1994年7月5日，中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过了《劳动法》，其中第七十三条规定：“劳动者在下列情况下，依法享受社会保险待遇：……（三）因工伤残或者患职业病……”这是我国第一次以国家基本法律形式规定劳动者享受工伤保险待遇。原劳动部又于1996年颁布了《企业职工工伤保险试行办法》。这一文件将沿用了几十年的企业自主保障的工伤福利制度进行了改革，第一次将工伤保险作为单独的保险制度在全社会范围内统一组织实施。随着时代的发展，企业工伤保障制度由企业自主保障逐渐进化为如今的全社会工伤保险体系。

企业工伤保险和机关事业单位工伤保障在工伤保险制度建立初期就形成二元化现象且一直持续至今。《公务员法》颁布以后，原国家机关工作人员统一称为公务员，干部称谓不再在法律意义上适用。事业单位工作人员也正式与机关工作人员分立，造成事业单位人员既不能与公务员同样参照《军人优抚条例》执行工伤待遇，又不能按照企业职工享受工伤保险待遇。正因为如此，事业单位工作人员的工伤保险待遇就陷入一个不伦不类的尴尬境地。

除事业单位特殊的人事关系外，事业单位人员享受工伤保险待遇的程序障碍很大程度上在于法律规定的工伤认定程序。

虽然《工伤保险条例》第二条规定“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利”。但是《工伤保险条例》第十八条同时又规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）……”第五十四条则规定：“职工与用人单位发生工伤待遇方面的争议，按照处理劳动争议的有关规定处理。”以上规定对于企业来讲完全没有问题，企业与其员工之间就是劳动关系，提供证明劳动关系的相关证据也比较容易，但对于事业单位的工作人员则不一定。

事业单位的人员包括两部分，一部分为具有事业编制的工作人员，另一部分为不具有事业编制的工作人员。不具有事业编制的工作人员与事业单位之间形成的是劳动关系，如果这类人员发生工伤，是可以完全适用工伤保险条例的。而具有编制的事业单位工作人员与用人单位之间属于人事关系而非劳动关系，这类工作人员无法提供与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，因此这类工作人员发生工伤时因为不符合申请工伤认定的第二个条件，往往无法申请工伤认定，也无法享受工伤待遇。因此，事业单位人员享受工伤保险待遇的程序障碍其实在于事业单位体制本身。

事业单位是计划经济时代的产物，一直延续至今，属于中国特有的一种制度，它既不同于行政机关，又不同于企业单位，是介于两者之间的一种特殊的组织形式。行政机关与工作人员之间建立的是人事关系，企业单位与工作人员之间建立的是劳动关系。事业单位与工作人员建立的是人事关系，但公务员制度建立后，公务员已经与事业单位作出严格的区分。

工伤保险属于公益性社会保险，是从雇主责任保险发展而来的。工伤保险遵循无过错赔偿原则和责任分散的原理，无论劳动者是否存在过错，只要发生了工伤事故，用人单位就应当承担赔偿责任，劳动者就取得工伤保险赔偿的求偿权。若事业单位工作人员因公负伤，则无法向劳动部门申请工伤认定，而是应由人事主管部门认定，人事部门认定的是因公伤亡。工伤和因公伤亡是针对两种不同法律关系主体而设立的社会保险体系，至少在法律意义上无法混同，因公伤亡人员无法享受工伤保险待遇。

按理来说，为了切实保障自身合法权益，事业单位工作人员理应乐意主动纳入社会保险体系。事实上却不是这样。在事业单位内部长期存在有编制、无编制的两种用工形式，有的事业单位甚至存在事业编制、企业编制、代理制等更多种用工形式。在不同的用工形式下，同样的工作，收入和福利待遇却存在较大差异，这种差异即使在退休后也普遍存在。而事业单位工作人员从事的职业大多风险相对较小，发生工伤事故的概率很低。这就在事业单位内部造成一种现象，编制外人员打破头想进事业编制，编制内人员则安于现状，固守现有的优势，抵制来自于外部的改革。固有的事业单位制度就成为阻碍事业单位工作人员享受工伤保险待遇的制度障碍。

基于以上原因，本案例中翟某与江苏省某中学工伤待遇纠纷事实虽比较清晰，但在法律适用上却存在争议。根本原因在于工伤保险体系在事业单位内部尚未完全建立，原有的关于事业单位人员的工伤规定尚未废止。新旧规定的冲突应该如何处理，在实践中争议较大，概括起来主要有以下几种观点：

观点一：江苏省地方规范性文件对于事业单位工伤适用问题作出了具体规定。苏民优〔2006〕37号文规定，国家机关、事业单位工作人员和人民警察因公牺牲、病故的确认，按照《军人抚恤优待条例》第九条、第十条的规定办理；国家机关、事业单位工作人员和人民警察因公牺牲、病故后一次性抚恤金发放标准，按照《军人抚恤优待条例》第十二条规定执行。苏劳社医〔2006〕9号、苏财社〔2006〕61号文规定，财政全额拨款，但未依照或参照公务员制度管理的事业单位、民间非营利组织，暂不参加统筹地区的工伤保险。其工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，工伤范围、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇标准等按照《工伤保险条例》和《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》的有关规定执行。在新的工伤保险体系建立之前，上述规定并未废止，仍然可以适用。也就是说事业单位人员因公受伤，仍由人事部门按照仍在适用的规定进行处理。

观点二：江苏省地方规范性文件与《工伤保险条例》实际代表着关于工伤的两种不同的制度体系和赔偿标准：一种是公务员和事业单位按照军人抚恤标准执行的因公受伤体系和赔偿标准，另一种是《工伤保险条例》确立的工伤保险体系和赔偿标准。上述两个文件在事业单位人员工伤的适用标准上是互相矛盾的，且江苏省地方规范性文件的规定与《工伤保险条例》的规定相冲突。《工伤保险条例》作为国务院颁布的法规，在法律效力上显然高于江苏省地方规范性文件，因此事业单位工伤认定纠纷应由劳动和社会保障部门负责处理并严格按照《工伤保险条例》及《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》的有关规定执行。

观点三：由于翟某未与学校签订劳动合同，所以其与学校之间形成的不是劳动关系，而是劳务关系。劳动关系适用《劳动法》，而劳务关系应适用《合同法》或《民法通则》的有关规定，翟某作为职工，可以直接向人民法院起诉，要求法院判令学校作为受益人承担补充赔偿责任。

《工伤保险条例》已经明确将事业单位纳入社会保险范畴，作为一部国家性的行政法规，在全国范围内具有普遍适用性，原有的规范性文件与《工伤保险条例》的规定相冲突的，应当以《工伤保险条例》的规定为准。就该案而言，笔者倾向于第二种意见，劳动仲裁部门的裁决也支持了该种观点。

为解决事业单位纳入工伤保险制度后存在的上述问题，需在妥善解决资金来源、有效解决制度衔接及科学设置缴费费率等几方面作出努力。

一是妥善解决资金来源。事业单位与企业的最大不同之处在于，事业单位多不创造社会生产力，主要集中于科教文卫等行业。在现行的制度下，事业单位主要的经费仍来自于政府财政拨付。这些经费用于事业单位工作人员自身的一般仅是较小的一部分，大部分仍用于事业单位的日常运作开销。事业单位原有的工伤制度大多数是单位的自我保障，工伤发生之前并不需要实际支出任何费用。现将事业单位人员全部纳入社会保险体系，必然会增加财政对人员社会保险支出的比例，增加财政的负担。这就需要政府财政对事业单位社会保险问题作出必要的支持，以推动和实现社会保险制度的良性和健康发展，构建公平、合理的全社会保障体系。从事业单位自身而言，可以根据自身的不同特点，特别是一些差额拨款单位，可合理利用自身的经营特点吸取社会资金，用以补充社会保险支出费用，减轻财政负担。

二是有效解决制度衔接。将事业单位人员纳入社会保险范畴，必然存在着原有工伤制度与全社会工伤保险制度的衔接问题，如果不分情况一刀切，必然也会造成不公平、不公正的社会现象。为了保障每个人的合法权益，要采取差异化的制度衔接方式。首先，针对达到一定年龄段或工作年限的老员工，可仍采取原来的保障制度，这是因为他们年纪较大，离退休年龄相对较近，制度改革他们较难接受。其次，正在进行工伤认定的员工，在原有的各项费用予以保障的基础上，根据《工伤保险条例》及省市的规定，与员工及家属进行友好接洽，以补助形式对员工未能享受到的工伤保险待遇部分予以补充，并逐步纳入工伤保险体系。最后，大多数员工，则依法纳入社会保险体系，正常缴纳工伤保险，发生工伤时，按照《工伤保险条例》的规定及省市的实施办法进行工伤申报、享受工伤待遇。

三是科学设置缴费费率。进入大工业时代以后，企业单位机械化程度不断提高，与此相对应的是员工工伤的风险也在不断加大，稍有不慎就会发生血肉与机器的对抗。事业单位相较于企业单位，特别是生产型、建筑型企业而言，工伤发生的概率则大大降低。大多数员工从事的是几乎无危险性的科教文卫工作。于是，要求事业单位人员与企业单位人员承担同样的工伤保险交费比例显然是不合适的，实际上在企业单位之间因为行业的不同，社会保险交费比例亦有差异。财政部门作为事业单位工伤保险费用最终的缴纳者，应减轻财政负担，让纳税人的钱用到刀刃上，设置更加科学合理的事业单位工伤保险缴费费率，真正实现社会保险分担社会风险的目的。

【重点提示】

《工伤保险条例》已将事业单位纳入工伤保险制度范围，但因事业单位人事关系的特殊性、复杂性，实务中事业单位工作人员工伤认定程序仍存在一些障碍，为解决事业单位纳入工伤保险制度后存在的问题，需在妥善解决资金来源、有效解决制度衔接及科学设置缴费费率等几方面作出努力。