2 被征收人请求市县级政府履行查处违法征收职责的属于人民法院行政审判权限范围

——席彦明诉北京市人民政府、北京市西城区人民政府不履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

北京市第四中级人民法院（2015）四中行初字第950号行政判决书

2.案由：不履行法定职责

3.当事人

原告：席彦明

被告：北京市人民政府（以下简称北京市政府）、北京市西城区人民政府（以下简称西城区政府）

【基本案情】

原告是北京市西城区百万庄南里7号楼2门19号公有住宅房屋（以下简称涉诉房屋）的承租人，该房屋位于北京市西城区百万庄北里居民住房改善旧城改建房屋项目（以下简称百万庄旧城改建项目）的征收范围内。因就涉诉房屋的补偿问题未达成一致意见，原告没有拆迁。原告认为在征收过程中，其存在采用断水、断电、断气、围堵、暴力打人等非法征收行为，侵害其合法权益。于2015年6月16日通过邮寄方式向被告北京市西城区人民政府申请履行查处违法征收的职责，并提供了相应的证据材料。同年6月17日，被告西城区政府收到原告提出的上述申请。同年6月30日，被告西城区政府将该申请转交由西城区房管局（征收办）处理。同年8月17日，西城区房管局（征收办）作出西房信建〔2015〕（162）号《信访处理意见》（以下简称162号信访处理意见）邮寄送达原告。原告认为被告西城区政府未直接回复其查处申请属于行政不作为，于同年8月24日向被告北京市政府申请行政复议。同年10月20日，被告北京市政府作出被诉复议决定，驳回原告的复议申请。原告不服，于2015年10月29日提起行政诉讼。

【案件焦点】

被征收人认为存在使用非法方式迫使搬迁的，是否有权请求市县级政府履行查处违法征收的监督管理职责。

【法院裁判要旨】

北京市第四中级人民法院经审理认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第七条第一款规定，任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。该条例第二十七条第三款规定，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。据此，市、县级人民政府对辖区内的征收与补偿工作负有监管职责。被征收人认为征收过程中存在《征补条例》第二十七条规定的非法方式迫使被征收人搬迁的，其有权按照《征补条例》第七条的规定，向市、县级人民政府提出履行监管职责的请求。本案中，被告西城区政府主张收到原告席彦明的查处申请后，虽已转交西城区房管局（征收办）予以处理，但在案证据不能证实西城区房管局（征收办）就原告所反映的问题履行了相应的调查程序。从162号信访处理意见的内容来看，也不能确定是针对被告西城区政府转办而作出的答复，故被告西城区政府认为其已经履行了原告所请求职责的主张没有事实根据和法律依据，故对其主张不予支持。

关于被诉复议决定是否合法的问题。行政复议机关应当根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条第一款、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条第一款的规定履行行政复议程序。本案中，被告北京市政府收到原告席彦明的行政复议申请后，根据《行政复议法》及《中华人民共和国复议法实施条例》的规定，履行了受理、答复通知、复议审查等法定程序义务，于法定期限内作出被诉复议决定并依法送达原告席彦明，行政复议程序符合法律规定。但根据本院审理查明的事实，被诉复议决定的结论错误，故本院判令被告西城区政府履行法定职责的同时应一并撤销被诉复议决定。

综上，北京市第四中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款、第三款之规定，作出如下判决：

一、撤销被告北京市人民政府二○一五年十月二十日作出的京政复字〔2015〕第699号《行政复议决定书》；

二、责令被告北京市西城区人民政府自本判决生效之日起在法定期限内对原告席明民的违法征收查处申请作出处理。

宣判后，各方当事人未提起上诉。

【法官后语】

本案的典型意义在于明确了作出征收决定的区县级人民政府对采用非法方式迫使被征收人搬迁的违法行为具有监督管理职责。《征补条例》确定了以政府为主导的房屋征收模式，存在“市县政府、房屋征收部门、房屋征收实施单位”三类主体，具体职责分为，市县级政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；市县级政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；房屋征收部门则可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，并对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督、对其行为后果承担法律责任。实践中，房屋征收部门一般在区住房和城乡建设委员会加挂征收办公室的牌子，日常工作采取合署办公。因此，针对区县政府对房屋征收部门（连同其委托的房屋征收实施单位）的监管行为，是可接受司法审查的行政法律关系，还是不受司法审查的机关内部法律关系，是本案需要首先厘清的关键问题。

关于对违法征收的监管职责，目前主要存在二种意见：一是认为房屋征收部门是市县级人民政府确定的承担房屋征收与补偿具体工作的职能部门，区县政府对职能部门的监督属于行政系统内部的监督。被征收人要求区县级人民政府履行查处非法征收的职责，实际是要求人民政府对其职能部门的违法行为进行纠正属于内部监督范围，故其履责请求不属于人民法院行政审判权限范围。

二是认为被征收人按照《征补条例》第七条第一款的规定，要求市县级政府履行对房屋征收部门违法征收查处职责的，市县政府的履责行为属于人民法院行政审判权限范围。主要理由在于：

其一，符合《征补条例》体系解释的理解。《征补条例》第七条分为两款：第一款规定的是有关部门对社会举报的处理职责，第二款规定的才是监察机关的内部监察职能。该条第一款规定，“任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。”第二款则规定“监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。”从两款并行的逻辑关系来看，区县政府接受社会举报履行的监督职责，显然不属于第二款规定的内部监察职责。如果第一种观点成立，则意味着第一款规定的监管职责也将是一种内部监察行为，与《征补条例》第七条赋予被征收人救济的立法设置不符。

其二，更加有利于保护被征收人的合法权益，弥补《征补条例》规定不明确的漏洞。在《城市房屋拆迁管理条例》^[4]阶段，为了加强拆迁现场的管理，《北京市房屋拆迁现场管理办法》明确赋予了拆迁许可行政机关对拆迁现场的监督职责，该办法第十六条规定，市、区县建委应当加强对拆迁现场的监督检查，建立健全拆迁现场检查制度。在此种模式下，被拆迁人如认为存在非法拆迁行为的尚可寻求司法救济。而采取政府征收模式的《征补条例》实施后，在征收过程中存在《征补条例》第二十七条规定的违法征收情形的，如果不赋予其寻求司法救济途径，则会将被征收人置于投诉无门的境地，其合法权益将无法得到及时救济，不利于及时纠正违法征收行为，最终《征补条例》的实施效果将会大打折扣，甚至在某些方面出现倒退。因此，应当赋予被征收人司法救济的途径。退一步分析，即使认为被征收人要求区县级人民政府履行查处非法征收的职责，是要求人民政府对其职能部门的违法行为进行纠正属于内部监督的一种，也会因为这种监督行为的履行情况对相对人的合法权益产生直接影响，也应当将其纳入行政审判权限的调查范围。

正是基于上述考虑，本院确定了作出征收决定的区县级人民政府对采用非法方式迫使被征收人搬迁的违法行为具有监督管理职责。对于统一此类案件的裁判标准，规范国有土地上房屋征收与补偿工作，维护被征收人的合法权益具有非常强的典型意义。

编写人：北京市第四中级人民法院 向绪武