13 行政相对人因行政机关程序倒置行为而产生的合理信赖利益应受法律保护
——许亮荣诉江苏省无锡市烟草专卖局不履行烟草专卖行政许可法定职责案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省无锡市南长区人民法院（2015）南行初字第3号行政判决书
2.案由：不履行法定职责
3.当事人
原告：许亮荣
被告：江苏省无锡市烟草专卖局（以下简称无锡烟草局）
【基本案情】
四宝百货商店原持有烟草专卖零售许可证，经营者为许亮荣的父亲顾四宝。后该店址拆迁搬迁至他处经营，经营者经工商部门核准变更登记为许亮荣。许亮荣因四宝百货商店经营者及经营地址发生变更，于2014年6月17日向无锡烟草局行政服务中心窗口进行烟草许可证办理登记。同日，该窗口在登记后，向许亮荣出具登记回执一份。该登记回执载明：“我局于2014年6月17日对许亮荣的烟草许可证办理进行登记，将在20个工作日内派员上门进行实地勘察，届时，请将以下材料准备齐全交于勘察人员：……（注：此处省略所罗列的材料名称）。我局勘察人员到来时将此回执交于他们，以此据为证，请务必慎重保管，遗失不补，后果自负。”
2014年6月24日、6月30日、7月1日无锡烟草局滨湖中队工作人员曾三次上门至四宝百货商店开展工作，并制作工作日志。其中，6月24日的工作日志主要记载：申请人在办理中要求保留星级，且因该店位置不符合办证条件，其要求作为其父亲老店继承，尽管其可以提供失业证，可按失业办理，但其不肯提供，撕毁失业证复印件，致使办证人员无法顺利办证。后两次的工作日志主要记载许亮荣投诉后，无锡烟草局工作人员上门做解释工作以及许亮荣不肯提供申请材料的情况。此后，无锡烟草局未就许亮荣的办证事项作出进一步的处理。
许亮荣认为，其已向被告提出办证申请，依照被告制定的《烟草专卖许可证申办流程》中的四项办理程序，被告已经进入第二项实地审查阶段，故原告的申请已经过受理，而且在窗口登记的同时，被告就已经受理了申请；现被告未在法定期限内作出准予或不准予的决定，未依法履行职责。许亮荣遂向法院起诉，要求确认被告构成行政不作为，并判决被告立刻更改烟草专卖许可证负责人。无锡烟草局则认为，原告仅是到行政服务中心窗口进行咨询登记，而未发生提出申请及提交材料等行为，且在被告进行前期工作三次上门的前提下亦不提供。故本案所涉行政许可事项尚未由原告提出申请，被告亦按法律规定无法启动受理审批程序，自然不构成行政不作为。
本案审理中，许亮荣认可至起诉时止其没有向无锡烟草局提交申请书和申请材料。法院又查明：无锡烟草局官方网站（无锡烟草网）上公示有《烟草专卖许可证申办流程》。该申办流程载明：办理程序：（1）受理；（2）实地审查；（3）审批；（4）发证。
【案件焦点】
被告无锡烟草局在处理原告许亮荣的办证申请中，越过受理环节，直接进行了审查阶段的工作，存在程序倒置行为，原告据此产生的合理信赖利益是否应当予以保护。
【法院裁判要旨】
江苏省无锡市南长区人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政许可法》将行政许可的实施程序分为申请与受理、审查与决定环节，以上环节有其严格的先后顺序，不可倒置。该法第三十四条第三款规定，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查，是关于受理后审查程序的规定。《烟草专卖许可证申请与办理程序规定》第二十六条第二款规定，烟草专卖局审批零售类许可证的许可类事项申请时，应当指派本机关两名以上工作人员进行实地核查。该款所规定的实地核查，亦属于受理之后的审查程序。故烟草专卖零售许可证办理的法定程序应是在受理申请后，再进行实地核查工作。
本案中，被告在处理原告的办证事项中进行了办证登记，向原告出具了登记回执，并派员上门进行了实地勘察，已进入《烟草专卖许可证申请与办理程序规定》所规定的实地核查环节，据此可以确认被告已经接受并受理了原告的办证申请。被告在处理原告的办证事项中，虽三次上门工作，但后两次上门系因原告投诉后去做解释工作，在此后并未进行进一步的处理，属未履行法定职责。原告所申请事项属于重新申领烟草专卖零售许可证，其是否符合新办证条件，应由烟草主管部门根据实际情况审查决定，故对原告要求更改烟草专卖零售许可证负责人的诉请不予支持。
江苏省无锡市南长区人民法院依照原《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项[9]，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第六十条第二款之规定，判决如下：
一、确认江苏省无锡市烟草专卖局未依法履行烟草专卖许可法定职责，责令江苏省无锡市烟草专卖局在本判决生效之日起三十日内履行法定职责，对许亮荣的办证申请作出处理；
二、驳回许亮荣的其他诉讼请求。
【法官后语】
本案中，原告虽未能向被告提交申请材料，被告亦未向原告出具书面的受理通知书，但被告却对四宝百货商店进行了实地勘察，勘察的结果即认为该店位置不符合办证条件。被告在处理原告的办证申请中存在程序倒置行为，即在未正式受理前直接进行了审查阶段的工作，越过了受理程序。结合被告行政服务中心窗口出具的办证登记回执，对四宝百货商店进行实地勘察等情形，可以认为被告以其实际行为表明已经受理了原告的办证申请。被告在其官方网站上公示了《烟草专卖许可证申办流程》，载明办理程序为：（1）受理；（2）实地审查；（3）审批；（4）发证。原告据此认为被告已经进入实地审查程序，即意味着被告已经受理其申请，可以认为原告基于被告的行为已经产生合理信赖。此种合理信赖利益因被告自身过错即办证程序倒置而产生，故对原告的合理信赖利益依法应予保护。
在被告未严格遵循《烟草专卖许可证申请与办理程序规定》所规定的先受理后实地核查的办理流程下，原告虽未能提供申请材料，但被告应采取积极措施来弥补程序上的错误，如以书面形式要求原告在规定期限内提交申请材料，明确告知原告逾期不提交则视为放弃本次申请的法律后果。如果原告在期限内提交申请材料，被告可以对申请材料进行依法审查，并结合实地勘察的情况作出许可或不予许可的决定；如果原告未在期限内提交申请材料，则可以视为原告自行放弃了该次申请，从而能够合法合理地解决行政争议。但被告未能采取积极措施对违反许可程序的问题进行纠正，而是以原告未提供申请材料为由，对原告的申请予以消极对待，已构成行政不作为。
行政机关在实施行政行为的过程中，不仅要确保实体合法，还应确保程序合法。本案中，被告未严格按照行政许可法所规定的申请、受理、审查和决定的法定程序顺序进行，原告基于被告的程序倒置行为产生了合理的信赖，而且被告在此后并未对原告的申请作进一步的处理。法院由此认定，原告的合理信赖利益应予以保护，被告以其实际行为向原告表明已经受理了原告申请，被告在此后的消极对待则构成行政不作为。此案例的价值在于，将合理信赖利益进一步延伸至行政行为程序之中，而不仅限于只有行政实体行为才能产生信赖利益及其保护问题。此种认定有助于进一步严格行政行为的合法性标准，督促行政机关在作出行政行为的过程中坚持实体与程序并重的法治理念，切实做到依法行政，依法维护和保障行政相对人的合法权益。
编写人：江苏省无锡市南长区人民法院 吴迎春
[1] 该条规定系吸收了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条的规定。
[2] 参见江必新、邵长茂：《新行政诉讼法修改条文理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第129页。
[3] 参见梁凤云：《新行政诉讼法讲义》，人民法院出版社2015年版，第215页。
[4] 现已失效。相关规定请参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
[5] 对应2014年11月1日修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条。
[6] 对应2014年11月1日修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项。
[7] 对应2014年11月1日修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条。
[8] 对应2014年11月1日修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条。
[9] 对应2014年11月1日修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条。